摸底中國耕地： 18億畝紅線守得住嗎

　　劉展超

　　18億畝耕地紅線的表述再度出現(xiàn)在中央的一號(hào)文件中，當(dāng)前我國耕地總體形勢(shì)如何？耕地過快減少的態(tài)勢(shì)是否得到扭轉(zhuǎn)？

　　2月19日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》要求，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。

　　耕地具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多重功能，是國家糧食安全的根本保證，其重要性不言自明。

　　自然資源部發(fā)布的《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年年末，全國耕地面積為13486.32萬公頃（20.23億畝），全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地面積32.04萬公頃，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積25.95萬公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積6.09萬公頃。

　　《全國國土規(guī)劃綱要（2016~2030年）》要求，到2020年、2030年我國耕地保有量要保持在18.65億畝、18.25億畝以上。這是一個(gè)約束性指標(biāo)，即要嚴(yán)格執(zhí)行、不能突破。

　　從2017年底的20.23億畝到2030年的18.25億畝，兩者之間尚有約2億畝耕地的空間。換言之，這13年間我國耕地?cái)?shù)量減少的上限就是2億畝，折合每年約1500萬畝。

　　耕地面積快速減少趨勢(shì)已經(jīng)扭轉(zhuǎn)

　　多年來，中央三令五申18億畝耕地紅線要嚴(yán)守，能否守得住？

　　對(duì)此擔(dān)憂，超20億畝存量耕地面積的現(xiàn)狀，似乎可以讓外界較為寬心，但我國也曾經(jīng)歷過一段耕地面積過快減少的階段。

　　中農(nóng)辦原主任陳錫文曾表示，在2008年之前的11年里，中國耕地總面積減少了1.25億畝，因?yàn)榉稚⒃诟鞯?，又用?1年的過程，所以并沒有引起很多人的警覺。

　　造成我國耕地減少的主要原因是四個(gè)，一是退耕還林，二是非農(nóng)建設(shè)占用，三是災(zāi)害損毀，四是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。其中，首要因素是退耕還林，根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1997年到2005年，退耕還林一共減少耕地是1.3億畝，占的比例相當(dāng)大，而同期非農(nóng)建設(shè)占用2740萬畝。

　　為了遏制耕地快速下降趨勢(shì)，加強(qiáng)耕地保護(hù)，國務(wù)院2005年曾印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》的通知，要求各?。▍^(qū)、市）政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長、主席、市長為第一責(zé)任人。

　　此外，作為一種對(duì)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)占用耕地不斷擴(kuò)大的補(bǔ)救措施，耕地占補(bǔ)平衡政策也不斷被強(qiáng)化。

　　所謂耕地占補(bǔ)平衡，是中央政府為了保護(hù)耕地?cái)?shù)量而推出的一項(xiàng)政策，簡(jiǎn)單理解是A省一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目需要占用一定數(shù)量的耕地，按照現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，需要補(bǔ)充相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量等級(jí)的耕地。

　　在這些嚴(yán)格的土地管控制度下，近年來我國年均耕地凈減少面積已經(jīng)大為下降。2015年全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積450萬畝，通過土地整治、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等增加耕地面積351萬畝，年內(nèi)凈減少耕地面積99萬畝。

　　2016年全國耕地面積凈減少115.3萬畝，2017年全國凈減少耕地面積6.09萬公頃（約91萬畝）。從近三年的情況看，我國每年凈減少的耕地面積在100萬畝左右，距離1500萬畝的上限還較遠(yuǎn)。

　　從近年來的走勢(shì)看，18億畝耕地紅線暫時(shí)無虞，但耕地保護(hù)問題并非一個(gè)單純的數(shù)量問題。綜合考慮現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和人口增長、發(fā)展用地需求等因素，我國耕地保護(hù)形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻。人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。

　　從人均耕地看，全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），較1996年一次調(diào)查時(shí)的人均耕地0.106公頃（1.59畝）有所下降，不到世界人均水平的一半。

　　根據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，截至2009年年底，全國有六個(gè)省份存量耕地面積超過一億畝，分別是黑龍江2.39億畝、內(nèi)蒙古1.378億畝、河南1.22億畝、山東1.15億畝、吉林1.05億畝、四川1.008億畝。

　　第一財(cái)經(jīng)記者查詢相關(guān)統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，截至2017年底，上述六省份耕地面積未發(fā)生較大變化，距離億畝關(guān)口較近的吉林和四川兩地耕地總面積依然維持在1億畝之上。

　　2019年1月24日，黑龍江省自然資源工作會(huì)議消息顯示，全省耕地連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡有余。投資9.7億元，落實(shí)土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)91.9萬畝，國家糧食安全的“壓艙石”作用越來越堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固。

　　從全國層面看，“十二五”期間，我國建設(shè)占用耕地1710萬畝，補(bǔ)充耕地2561萬畝，補(bǔ)充耕地中有1415萬畝建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，落實(shí)了占一補(bǔ)一、質(zhì)量有提升。

　　東北黑土地為何質(zhì)量等別較低？

　　我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，所謂保護(hù)，不僅是指數(shù)量，耕地質(zhì)量同樣是一個(gè)重要保護(hù)目標(biāo)。

　　耕地等別的劃分，為耕地保護(hù)提供了一個(gè)質(zhì)量層面上“定量”的標(biāo)準(zhǔn)。除了“多少”之外，也能讓各界能夠更清楚地了解全國耕地的“好壞”。

　　按照官方口徑，全國耕地被評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差。全國耕地按照1~4等、5~8等、9~12等、13~15等劃分為優(yōu)等地、高等地、中等地和低等地。

　　截至2015年末，全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定面積為13462.4萬公頃（20.19億畝），全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等。

　　如何理解這個(gè)等別數(shù)據(jù)，它與耕地的畝產(chǎn)數(shù)據(jù)有多大關(guān)系？

　　自然資源部土地整治中心副主任鄖文聚表示，目前來看，全國耕地質(zhì)量的評(píng)定等別接近10個(gè)等，意思就是畝產(chǎn)600公斤多一點(diǎn)。

　　截至2015年末，全國優(yōu)、高、中、低等地面積比例分別為2.90%、26.59%、52.72%、17.79%。其中，優(yōu)等地主要分布在湖北、湖南、廣東等3個(gè)省，占90.28%；高等地主要分布在河南、江蘇、山東等9個(gè)?。▍^(qū)），占79.89%。中等地主要分布在黑龍江、吉林、云南等10個(gè)?。▍^(qū)），占73.73%；低等地主要分布在內(nèi)蒙古、甘肅、黑龍江等6個(gè)?。▍^(qū)），占85.55%。

　　從土地利用總體規(guī)劃劃分的四大區(qū)域來看，中部地區(qū)和東部地區(qū)耕地平均質(zhì)量等別較高，分別為7.99等和8.27等；東北地區(qū)和西部地區(qū)耕地平均質(zhì)量等別較低，分別為11.24等和11.33等。

　　東北地區(qū)黑土地歷來被外界認(rèn)為是肥沃之地，為什么在官方數(shù)據(jù)中質(zhì)量等別卻較低呢？這與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)系。

　　鄖文聚認(rèn)為，在東北黑土條件下，由于光溫水的條件決定了一年只能一熟，這是個(gè)先天不足。評(píng)定的15等是建立在周年產(chǎn)量上，不是單獨(dú)比較土壤條件，是個(gè)綜合比較的結(jié)果。

　　“好地究竟在哪里？洞庭湖那塊是主要的一塊。南方來講相對(duì)也是好地，好地的概念是什么？這個(gè)耕地周年能夠提供的產(chǎn)量的高低。北方地區(qū)一年一熟，就提供了一季收獲，南方一年三熟提供了三季的收獲?！编y文聚稱。

　　耕地等別的劃分，還完善了耕地占補(bǔ)平衡制度，確保建設(shè)占用與補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量相當(dāng)。

　　“常說要防止占優(yōu)不占劣，是一種定性的描述。有了等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，就可以明確下來，只能占用低等級(jí)的，不要占用高等級(jí)的耕地。同時(shí)補(bǔ)充耕地時(shí)也可以用定量的方法來評(píng)定補(bǔ)充的耕地到底是好了還是差了。”一位原國土部官員曾對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者說。

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