農村土地制度改革加速 一號文件首提土地經營權擔保融資

　　邵海鵬 劉展超

　　指導“三農”工作的又一份中央一號文件19日由新華社發布。

　　該文件全稱為《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》（下稱“若干意見”），從八個方面指導“三農”工作，包括：聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅；扎實推進鄉村建設，加快補齊農村人居環境和公共服務短板；發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道；全面深化農村改革，激發鄉村發展活力等。

　　若干意見首次提出，允許承包土地的經營權擔保融資，并要求堅持農村土地集體所有、不搞私有化，堅持農地農用、防止非農化。

　　若干意見還提出，要進一步深化農村土地制度改革，頗為引人關注。若干意見要求，在修改相關法律的基礎上，完善配套制度，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。

　　首提承包土地經營權擔保融資

　　由于社會環境發生變化，當前，農村土地制度改革領域也發生著重大變化。十九大報告中指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”這是自農民承包地“三權”分置以來，中央在完善農村土地經營制度方面的又一重大舉措。

　　值得關注的是，為繼續做好確權工作，農業農村部的發力重點包括：探索確權成果應用，為土地經營權抵押貸款、承包地有償退出、互換并地等提供支撐，充分釋放確權紅利。為此，若干意見首提承包土地經營權擔保融資。

　　上海優農網絡科技有限公司董事長高春茂對第一財經記者表示，相較于工業，企業從事農業的難處在于沒有產權。租用農民的承包地，即便是每年的承包費有上百萬，再加上工人工資、農業投入等，對農業企業來說都是消耗品。農業存在高風險、重資產、回報低等問題。因此，缺少資金成為企業的常態。

　　允許承包土地的經營權擔保融資，對流轉土地的農業企業來說，固然是有利的，但也可能引發負面影響。高春茂提醒稱，一是要警惕引發地租的上漲；二是要讓真正從事經營的主體受益，而非享有承包權的農戶；三是操作流程一定要簡單；四是承包土地的經營權做抵押，不要隨意附帶其它抵押品，否則也會對農業企業造成影響。

　　農村土地制度改革呈加速態勢

　　2018年12月，隨著《土地管理法修正案（草案）》（下稱《草案》）提請全國人大常委會審議，農村土地制度改革逐漸有加速態勢。

　　為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙，《草案》刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定；為縮小土地征收范圍、規范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報征地審批等程序；為完善對被征地農民保障機制，修改征收土地按照年產值倍數補償的規定，強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償等制度。

　　這些環節，均是當前農村土地制度改革中的難點和民眾關注的核心所在。

　　自然資源部部長陸昊表示，《草案》將依法經過試點、各方面認識比較一致的土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創新經驗及時上升為法律制度。

　　農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，也為外界俗稱為農村三塊地改革試點。經全國人大常委會授權，正式啟動于2015年3月，限定在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區。試點原本計劃到2017年底結束。不過，去年12月，全國人大常委會批準，試點工作再度延期一年，至2019年年底。

　　本來改革就處于深水區，土改又是其中的“硬骨頭”。中國人民大學教授劉守英日前接受第一財經專訪時表示，采用試點改革的方式，是為了用實踐來回應爭議，從而達成改革、修法的最大共識。

　　有望從試點到全面鋪開

　　農村三塊地改革推進已經四年，其成效如何？去年12月23日，陸昊在向全國人大常委會作報告時表示，農村土地制度改革三項試點工作4年來，形成了一批可復制、可推廣、利修法的制度創新成果，增加了農民土地財產收入。

　　陸昊表示，農村三塊地改革試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足。從面上來看，33個試點縣（市、區）的改革推進不夠平衡，一些試點地區試點項目數量不夠多。從內容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多。

　　中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎對第一財經記者表示，土地是極其重要的要素，城鄉高質量發展涉及到好多體制機制的障礙，現在都跟土地密切相關；但是土地又涉及到國家的基本經濟制度，因此在法律、試點這些方面都要予以充分的準備，總的基調就應該是穩中求進，朝著一個城鄉統一的建設市場來做最終的努力。

　　“集體經營性建設用地直接入市有多種效應。第一，它增加了產業用地，現在搞特色小鎮，搞鄉村振興，地從哪來？這就是一個有效渠道；第二，增加農民收入，原先集體經營性建設用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農民分得比較少，以后有望改變；第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的辦法，它們需要更多考慮轉型，這也是增量效應。”馮奎說。

　　此次若干意見提出，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革。如果《草案》能在2019年獲得全國人大常委會審議通過，則農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革有望不再局限在前述33個試點地區，而將全面鋪開。

　　值得關注的是，無論是農村三塊地改革試點，還是《土地管理法修正草案》中，允許集體建設用地入市都設置了一些限制條件，而這也決定了其影響力和沖擊面的大小。

　　中原地產首席分析師張大偉對第一財經記者表示，此次明確了土地屬性必須是規劃中明確為工業、商業等經營性用途，避免了對住宅等市場的短期沖擊，主要影響的是非住宅類經營性土地。

責任編輯：李鋒