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地方棚改摸底：部分地區項目進度放緩
21世紀經濟報道 周瀟梟 北京報道
6月25日，有關國開行棚改貸款政策調整的傳聞，撥動著市場敏感的神經。
“市場對國開行棚改貸款政策有誤解。國開行棚改貸款審批早幾年就是總行審批，后來給省行下放了部分權限，但省行批準項目貸款額度有限。這次因為銀保監會對國開行展開檢查，出于強化業務風險管理的需要，對包括棚改在內的所有項目，在內部重新梳理授信白名單。這只是國開行內部管理的調整，棚改支持政策方向并沒有改變。”東部某地級市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示。
該負責人進一步表示：“從我們跟國開行多年業務往來經驗來看，支持棚改的政策沒有變。我們的棚改項目融資沒有受到影響，后續項目還會繼續推進。”
作為地方棚改項目的主要承建者，地方城投公司與國開行的業務合作頗多，他們對銀行貸款政策的感知是最直觀的。
不過，21世紀經濟報道記者采訪發現，確實有地方的棚改項目建設進度在放緩。在清理規范地方舉債行為、防范化解地方債風險背景下，全國整體基建投資增速在下降，地方棚改項目推進趨緩符合整體趨勢。
有西部某省會城市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示，他們今年以來棚改項目推進速度慢了下來，地方債防風險、資管新規落地造成融資渠道收緊是主要原因。
之所以地方在棚改項目推進上存在差異，各地對政策的理解不同是原因之一。有些地方明確指出，通過銀行貸款或政府購買服務形式推進的棚改項目，是地方隱性債務的一大來源；有些地方則在既有政策下，通過政府購買服務繼續推進棚改項目。
部分地區棚改項目放緩
棚改是一項重大的民生工程，也是推進新型城鎮化的重要舉措。2017年5月份，國務院常務會議確定實施2018年到2020年3年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區1500萬套。
政策性銀行貸款是棚改項目主要資金來源。住建部數據顯示，2017年我國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億元。國開行、農發行棚改貸款加總接近1.5萬億，占2017年棚戶區改造投資規模的比例超過80%。
“今年以來比較明顯的是，棚改項目推進的速度和節奏都慢下來了。棚改項目傳統資金來源在減少，來自國開行的資金也在縮減。地方政府出于降低債務率、防控地方債風險的考慮，放緩了基建投資速度；對于金融機構來說，合規性是最重要的，原來可行的一些通道現在也做不了了。”上述西部省會城市城投公司負責人對21世紀經濟報道記者表示。
地方棚改融資困境，有一定的普遍性。今年5月份，財政部寧波專員辦調研報告指出，在中央“堅決遏制隱性債務增量，積極穩妥化解存量隱性債務”的要求，以及地方各級政府實施化解債務專項行動的目標任務下，目前主要資金籌集于銀團貸款和政府購買服務的棚戶區改造作為隱性債務的一大來源，成了地方政府重要攻堅對象。同時，新一輪棚戶區改造繼續按計劃推進，任務指標層層分解，在還舊債、控新債的雙重任務下，各級地方政府普遍面臨較大的財政收支和債務化解壓力。
政府購買棚改服務能否突破三年？
“我們按照國務院的文件，同時執行財政部規范政府購買服務的文件，以政府購買服務的形式推進棚改項目。國開行給我們的貸款期限是25年，我們將棚改項目分年度納入中長期財政規劃。有些地方財政過度解讀，認為以政府購買服務推進棚改項目不能超過3年。”上述東部地級市城投公司相關負責人對21世紀經濟報道記者表示。
棚改業務的融資存在多種方式，不過大多采取政府購買服務的方式。2017年5月底，財政部印發了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，明確指出嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣等領域的基礎設施建設，儲備土地前期開發，農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。但文件也明確“黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行”。
一些省份財政廳明確“超過三年的棚改政府購買服務屬違規變相舉債”。按照財政部政府購買服務規定，需要先有預算、再購買服務，由于我國現在只編制了三年期中長期財政規劃，因為“先有預算”的規定，政府購買服務合同期限一般不得超過三年。
“由于政策沒有細則，各地理解上有差異。政策上允許棚改項目采用政府購買服務形式，地方會把一些能納入棚改的項目納入進去，以政府購買服務合同去銀行貸款，究竟是3年，還是5年、10年，這里存在爭議。”有地方財政人士對21世紀經濟報道記者直言。
財政部青島專員辦調研報告指出，實際操作中，政策性開發銀行要求政府購買服務的項目必須列入當年度全國棚改計劃，而其他類金融機構則要求不一，容易造成政府債務的劇增。
青島專員辦還建議，梳理和規范政府購買棚改服務合同，并準確統計未來財政支出規模。在2020年棚改計劃完成后，重新評估棚改任務量，多采用新增棚改專項債或置換的方式融資，量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務的融資模式，并使其逐步納入政府債務限額管理，接受監督。
責任編輯：李鋒
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