那些即將消失的牌子

　　蘇小張 田進

　　一

　　3月14日，10：40，七個人從這幢大理石色的辦公樓走出。他們在大門口一邊的紅色門柱前的牌子處站定，說笑著商量拍照的順序：先拍大集體，再拍小集體，最后是個人。“這邊站三個，這邊四個，不要擋住牌子”。幾分鐘之后，他們的身影和中國農(nóng)業(yè)部的白底銘牌被定格在2018年的初春。

　　3月13日，十三屆全國人大一次會議第四次全體會議，聽取了國務院關于國務院機構改革方案的說明。由此，中國自改革開放以來的第8次機構改革正式拉開帷幕，它大體延續(xù)了每五年進行一次機構改革的慣例。

　　3月16日，人民日報的一篇名為《機構改革，順應時代的螺旋式上升》的文章評論說：“為什么機構改革的次數(shù)如此頻繁？原因就在于這幾十年，中國始終處在激烈的經(jīng)濟社會深刻變革之中。”

　　拍完照的人往回走去，因為“還有會”。他們與繼續(xù)結伴出來拍照的同事打了照面，相互以“照了沒有啊？”來問候?qū)Ψ健＿€有來來往往的路人站定拍照，記錄下門口這塊即將消失的“農(nóng)業(yè)部”牌子。

　　這個部委與國家同齡，盡管過去近40年時間里經(jīng)歷幾次機構調(diào)整的分分合合，但其農(nóng)業(yè)大管家的職能從未改變。而其所司管的農(nóng)業(yè)領域，則是中國開啟改革開放征程的突破口。新制度經(jīng)濟學的開創(chuàng)者羅納德·科斯總結說，雖然改革開放伊始，政府將主要精力首先放在了工業(yè)和國營企業(yè)身上，但以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”發(fā)起的農(nóng)業(yè)“邊緣改革”和以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起為標志的農(nóng)村工業(yè)化革命，推動了中國經(jīng)濟體制發(fā)生本質(zhì)性轉(zhuǎn)型。

　　兩個剛工作不久的年輕女孩，在農(nóng)業(yè)部大門口不停地變換造型，“稍微往左一點，頭稍微看一下牌子。腳尖往前擺一點，OK，這次后腳尖提起來。”拍完照后她們說笑著進入大樓。她們臉上的神情印證了外界最通俗的理解，農(nóng)業(yè)部是一個職權被被加強的部委。

　　不久之后，她們照片背景上“農(nóng)業(yè)部”三個字將變成“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”。根據(jù)本輪機構改革方案，新部門將整合農(nóng)業(yè)部的職責，以及國家發(fā)改委、財政部、國土部、水利部等相關職責。

　　2018年的場景已經(jīng)與1978年安徽小崗村的那個冬天全然不同。去年年底召開的黨的十九大稱，中國已經(jīng)發(fā)生了歷史性的變革，進入新時代，面臨著新矛盾、新目標、新征程。這需要進一步深化機構和行政體制改革。在此之下，“統(tǒng)籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構權力、明確職責”；“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法”；“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”——三大政府機構和行政體制改革方向被基本確定。此后的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》。

　　3月13日上午，國務委員王勇在向全國人大作關于國務院機構改革方案的說明時表示：“深化國務院機構改革是其中的一項重要任務。總的考慮是，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除制約市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端。”

　　二

　　本輪改革中，包括國土資源部、國家海洋局、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、環(huán)保部、工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等部門被撤銷或合并重組，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)管總局、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會等多個大部委成立，總計超過20多項改革設計出臺。改革后，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。力度之大超過以往歷次改革。

　　大農(nóng)業(yè)、大資源、大環(huán)境、大市場監(jiān)管的布局思路，在本輪改革中再次得到體現(xiàn)。其中類似“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”的，還有新組建的自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等，這些都是職能得到加強的新大部。

　　看起來，大部制的方案設計，既是對“政出多門、九龍治水”的衙門體制的拋棄，也算是對民眾屢有抱怨的決策效率的改善。2012年5月24日，時任廣東湛江市市長王中丙在國家發(fā)改委大門口親吻項目批文照片為僵化的行政決策和管理體制提供了最為生動的注解。

　　在國家行政學院公共管理教研部主任、中國行政體制改革研究會副會長王滿傳看來，這體現(xiàn)了一個事項交由一個部門為主來管，目的是提高決策和執(zhí)行效率。

　　國務院在過去五年曾進行了大刀闊斧的簡政放權，并邀請了國家行政學院、全國工商聯(lián)等四家單位作為改革的第三方評估機構。王滿傳是參與評估的專家之一，他曾表示，“簡政放權取得了很大的成果，但要實現(xiàn)政府職能和行政效率更徹底的轉(zhuǎn)變，還有很多工作要做，甚至需要通過機構改革來推動，因為簡政放權之后，一些政府部門就沒有存在的必要了”。

　　大部制的推進，與此前一些基層政府實行多年的政務服務中心的做法有些類似，這些地方把一些功能相近的部門集中起來聯(lián)合辦公，讓行政變得更加高效。不同的是，大部制更進一步，在權責統(tǒng)一的基礎上，從源頭上破除了多頭管理的弊病。

　　此輪改革對現(xiàn)有政府部門橫向職能的重新設置和劃定，使得原有的一些權力較為集中的部門職權被大大分解了。國家發(fā)改委便是其中代表。這個素來有“小國務院”之稱的超級部委身上發(fā)生的變化，堪稱中國行政體制改革的縮影。

　　它成立于1952年，當時名為“國家計劃委員會”，1998年的機構改革中，更名為“國家發(fā)展計劃委員會”，五年后，被再次改組為“國家發(fā)展和改革委員會”。“計劃”二字，徹底從中國政府機構的稱謂中消失。2008年8月，在中國的第六輪政府機構改革中，它的很多具體工業(yè)行業(yè)管理職能被轉(zhuǎn)給了新成立的工信部。

　　在很長的時間里，國家發(fā)改委不僅負責擬訂和組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃、年度計劃；還負責無數(shù)企業(yè)的項目審批、大多數(shù)地方的投資規(guī)劃、以及一些特殊時期超市里某種商品的價格。一些偏激的批評聲音甚至認為，發(fā)改委削權放權到何種地步，就意味著中國市場化改革推進到了何種地步。

　　在此輪改革中，國家發(fā)改委的多項職責被整合到其他職能部門中。其中，主體功能區(qū)規(guī)劃職責劃入自然資源部，應對氣候變化和減排職責劃入生態(tài)環(huán)境部，有關農(nóng)業(yè)投資項目管理職責劃入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，重大項目稽察職責劃入審計署，價格監(jiān)督檢查與反壟斷執(zhí)法職責劃入國家市場監(jiān)督管理總局等。

　　國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會學術委員會副主任汪玉凱表示，剝離前述職能之后的國家發(fā)改委，雖將可能失去“小國務院”的稱號，但這也將使其功能在未來更加聚焦。這也是進一步理順政府機構的內(nèi)部關系的需要。

　　三

　　此輪改革的目的絕不僅是為了理順政府機構的內(nèi)部關系。

　　2017年年底，中央編辦主任張紀南在人民日報發(fā)文談深化行政和機構體制改革時說：“需要通過改革，進一步理順政府與市場、政府與社會的關系，該管的事管好管到位、該放的權放足放到位、該提供的服務提供到位，增強經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，更好推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。”

　　2018年1月底，在全國編辦主任會議上，張紀南部署2018年工作時又稱，扎實推進地方機構和行政體制改革，統(tǒng)籌推進重點領域改革，構建適應新時代發(fā)展要求的組織機構和管理體制新格局。要深化行政審批制度改革，更加注重系統(tǒng)性協(xié)同性，更加注重提高“含金量”，更加注重強化監(jiān)管優(yōu)化服務，著力營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境。

　　政府與市場的二者關系，這是中國40年改革開放的命門。此輪改革，再次切要害。一些權力被下放給了市場，同時也有一些權力給下放給地方政府。讓市場和基層有更多的自由和機會去進行大膽試驗，正是中國改革開放的原點。

　　但仍有許多領域需要規(guī)范，這意味著監(jiān)管不能缺失，甚至需要得到加強。銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品等市場監(jiān)管部門的重組，都體現(xiàn)了改革對市場監(jiān)管的重視。與以往不同的是，大量監(jiān)管的環(huán)節(jié)大幅后移，此前掌管諸多前置監(jiān)管的發(fā)改委等部委職能被取消。

　　這可能是此輪政府機構改革中最大的改變，也會是最大的挑戰(zhàn)。如何走出“一放就亂、一收就死”的政府體制窠臼，將在很大程度上考驗那些新組建的以監(jiān)管為首要目標的部門。銀監(jiān)會與保監(jiān)會的合并，正是此前對監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等體制漏洞的一次大縫補，但合并之后，如何改善監(jiān)管手段依然需要探索。政府監(jiān)管理念和手段相對于市場的滯后，已非一日之疾，市場化的監(jiān)管理念和水平提升，也并非通過簡單的職能合并所能達到。中國每五年一次的政府機構改革，出發(fā)點均在于此，改革幾年之后，卻發(fā)現(xiàn)又在某處走了回頭路。

　　3月13日，新一輪機構改革方案出臺后，分散在北京各處的部委大門口紛紛成了人們的取景地。這些地方即將迎來的變化，或許是中國新一輪更大力度和深度的改革開放邁出的第一步。

　　3月14日，位于北京市西城區(qū)金融大街15號的保監(jiān)會大樓前，15分鐘內(nèi)，先后有31個人在這里駐足拍照。相距200米遠的銀監(jiān)會門口，也是如此。

　　當天下午，在位于西城區(qū)三里河的國家工商行政管理總局大門口，一位騎電動摩托接孩子放學的父親，在門口特意停下來。他10歲左右的孩子問他：“為什么拍這個！”父親回答：“主要拍這個牌子，以后這個牌子就沒有啦。”

　　那些從部委大樓里走進走出的官員們，對此報之一笑。他們中的大多數(shù)都早于察覺到此輪機構改革的氣息，曾在方案正式公布前，好奇而又忐忑地議論紛紛。現(xiàn)在，舊牌子即將撤去，新的改革之門正在開啟。

責任編輯：陳楚潺