原標題：新規落地在即：非法集資的罪與罰 來源：新京報

　　“我是被非法集資了嗎？”

　　67歲的李云（化名），五六年前通過代持成了一家新三板公司的“股東”。盡管對方再三承諾不會虧待自己，但多年過去，這件事難免成了心里的陰影。

　　“沒別的，我相信他”。李云投了3萬元，他眼中這位曾經相識的董事長是位“眼光遠、有想法的人”。

　　時至今日，這家公司未曾提起“償付”讓他感覺上了賊船。而據他私下打聽，當年多位投資人跟自己一樣“蹚入渾水”，出資最多的高達300萬元。他對自己是否參與了非法集資，并不確定。

　　這樣的經歷在官方風險提示中不陌生。新京報記者注意到，各地監管部門曾向“股權代持”的新三板市場不合格投資者明確，“股權代持協議可能被認定為無效，容易引發法律糾紛。”這一類掛牌公司以增資擴股、轉讓股票的方式向普通公眾發行股票等做法，屬于非法募集資金。

　　當前非法集資花樣不斷翻新，不法分子以多種形式規避法律和監管，侵害到老百姓的“錢袋子”。新京報記者根據中國裁判文書網粗略計算，截至2021年3月23日，今年全國平均每天約有8.79件裁判文書涉及“非法吸收公眾存款”。而在這背后是法律的破冰，今年2月，歷時多年、首部關于非法集資的國家級行政法規——《防范和處置非法集資條例》（下稱《條例》）通過，并將于今年5月1日起正式施行。目前，各地正就此緊鑼密鼓地培訓學習、制定實施細則。

　　從源頭化解非法集資多發難題，似乎正在醞釀一場“圍剿”。

　　●套路

　　公司增發董事長拉人，“說好的入股”打水漂

　　李云家住東北，回憶起當初入股，過程遠比外界想象的簡單。

　　他講述，此前只是認識這家公司的董事長，一次電話聊天，兩人相談很是投機便成了朋友。這位董事長告訴李云，公司正要增發，入股不會“虧待”他。就這樣，在沒有什么憑證的情況下，他當了這家新三板公司的“股東”。

　　“我也是想著能以比較低的價錢拿到他們的股票，將來好賣。”李云投了3萬元。據他所知，當時多位投資人在這輪增發中出資，大多數跟自己一樣投入幾萬元。

　　“這屬于什么性質”的投資，李云認為是合法的，但直到現在，他對于新三板與主板在交易上有何區別并不太清楚，更不知曉自己成為“股東”的這家新三板公司已經于2019年6月26日起終止掛牌。

　　“我是非法集資嗎？”李云在接受采訪時這樣問記者，一些有過民間融資的企業，也時常會這樣反問。

　　幾年間，這家公司未曾提起過與“償付”相關的事情，目前，當初的董事長電話已打不通。李云告訴新京報記者，這件事認栽，聯系不到人，也不想去打官司。“我年歲大了，算了。”他說道。

　　這一幕對于小霸王文化的投資者來說，或許能捕捉到自己的影子。

　　小霸王游戲機曾在上世紀80、90年代風靡國內，成為一代人的“回憶殺”。不過再次進入公眾視線，卻是因為小霸王文化發展有限公司（簡稱“小霸王文化”）被中山公安立案調查，陷入非法集資的泥沼。

　　今年2月，中山市公安局發布公告稱，小霸王文化涉嫌非法集資，目前正對此案展開全力偵查。

　　據新京報記者日前調查，小霸王文化的投資人曾參加其2016年12月在中山逸豪酒店舉辦的年會，這場包吃包住的活動上，小霸王文化開啟上市前的原始股首輪增發。“認購金額最低1萬，最高幾百萬都有，可以說基本沒有門檻了。”投資者李子遙（化名）稱，“有一份認股協議，認股以后，如果上市不了，益華控股作為擔保，以年利率4%的利息，連本帶利還給我們。”

　　這次大會小霸王文化一次性拿出3000萬原始股權，回饋跟隨企業多年的老代理商和本次新加入的核心合伙人經銷商，形式分兩種，一是股權認購，“現場認購10萬元，保守估計，3年上市后的市值可達60萬-80萬，6-8倍的增值”；第二種是現場訂貨股權贈送，“根據現場簽約的金額，集團按訂貨額的10%送返原始股權”。

　　“2018年9月我聽到一些風聲，這個項目要黃掉了，我就聯系小霸王文化，對方說當年4月公司已經發了一份退股公告，但是從來沒有人通知我。”回憶起爆雷的經過，李子遙說，投資人可以選擇退股或者轉到另外一家公司。

　　他選擇了退股，但是排在了250多位。“其間我不停地去問但均沒有結果，盡管已經開始訴訟，但小霸王文化也被申請破產，可能沒有可以執行的財產，即使我勝訴，追討欠款的工作也比較難開展。”

　　●頻發

　　企業集資、套路貸等多領域存非法集資風險

　　事實上，非法集資并不是一個小眾現象，而是具有涉及面廣、涉眾性強的特點。

　　據華東地區某縣級市的打非辦工作人員介紹，實際工作中經常會遇到各種形式的非法集資。企業集資、套路貸、預付卡等多領域均存在非法集資的風險。最近“我們就發現了有小區以預存物業費的方式變相非吸。”

　　公安部的一組數據一定程度上也說明其復雜性。2020年共立案偵辦非法集資犯罪案件6800余起，涉案金額達1100余億元，抓獲犯罪嫌疑人約1.6萬名，從境外10余個國家和地區緝捕外逃犯罪嫌疑人80余名。

　　3月23日，新京報記者在中國裁判文書網上以“非法吸收公眾存款”、“刑事案由”為關鍵詞，檢索到6.4708萬篇司法裁判文書（文書類型為判決書、裁定書、決定書、通知書、令及其他等6類）。2021年第一季度未完，全國已有791篇。記者粗略統計，今年以來，全國平均每天約有8.79件的裁判文書涉及“非法吸收公眾存款”。當天，記者輸入另一組司法判罰更重的關鍵詞——“集資詐騙”、“刑事案由”，一共可以檢索到7688篇文書。

　　新京報記者發現，非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪已經成為非法集資犯罪的“常發”性犯罪，也時常糾纏于民間借貸或者企業不法融資之間。亂象背后存在一些中小企業面臨的資金短缺難題。

　　記者梳理案例注意到，河北邯鄲地區2014年以來曾發生了多起企業集資性案件，一些中小型工業企業深陷其中。這其中就包括河北品能光電科技有限公司（下稱“品能光電”），據報道，品能光電的制氧機、LED項目屬于河北省重點科技項目之一。據記者不完全統計，針對這家公司，僅一審法院為河北省邯鄲市邯山區人民法院、庭審時間在2019年的民間借貸糾紛就超過20件。

　　記者逐一查詢這22個庭審記錄后發現，品能光電在2013年、2014年間向多名個人出借人借款，期限均為一年，借款用途是為該公司“LED照明產品和軍民兩用常壓水制氧機”項目建設的專用資金。至于借款金額，最高者為67萬元、最低2萬元，品能光電向不同出借人承諾的年化收益率不盡相同，最高是25%、最低也達到了18%。

　　2014年10月，品能光電資金緊張、陷入周轉困難，未能按期歸還原告的借款。品能光電在庭審現場均表示，正在籌措資金，待資金到位積極還款。

　　雖然承諾了高收益，不過，新京報記者注意到，截至3月11日，中國裁判文書網顯示，品能光電為被告法律訴訟的案件名稱和案由中，均未出現“非法吸收公眾存款”和“集資詐騙”字樣。

　　民間借貸與非法集資，界限在哪？

　　在5月即將施行的《防范和處置非法集資條例》中界定了非法集資的含義，指未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為。這一條例還列舉規定了涉嫌非法集資的幾種常見形式，包括以發行或者轉讓股權、債權，募集基金，銷售保險產品，或者以從事各類資產管理、虛擬貨幣、融資租賃業務等名義吸收資金等。

　　●圍剿

　　新規出爐，第三方支付機構等要上報可疑資金

　　《防范和處置非法集資條例》誕生，是一個歷時多年、幾經修訂的過程，被視作對防范和處置非法集資法律法規的一次完善與補充。從2016年初開始醞釀起草，到2017年8月24日國務院法制辦就《處置非法集資條例（征求意見稿）》公開征求意見，再到2020年12月21日國務院常務會議通過了《防范和處置非法集資條例（草案）》，其中一大變化就是“防范”兩字，成為這部國家級行政法規的“前綴”。

　　這一條例為何歷經五年？字句、內容不斷修訂、調整，又體現出曾面臨哪些挑戰和難度？中央財經大學教授、北京金融風險管理研究院副院長郭華告訴新京報記者，首先，在金融監管主要歸于中央事權的前提下，配置好非法集資和非法金融業務活動處置部門權限與分工的問題，即科學合理處理中央金融監管權與防范金融風險屬地責任之間關系。其次，金融改革實踐發展較快，《條例》規定的內容如何與金融改革相協調的問題。此外，金融監管以及相關法律法規也在不斷地修訂，所以其出臺會經歷一個過程。

　　在郭華看來，對于非法集資，這一條例防范與處置并重，其中與兩者相關的條款數量等同，均為十一條，堅持了防打結合、打早打小原則。在治理非法集資時，防范在前、從源頭治理，這也體現了源頭行政治理是“本”，刑事打擊是“手段”的刑法謙抑原則。

　　新京報記者注意到，為及時有效處置非法集資，條例明確賦予處置非法集資牽頭部門組織調查、處置涉嫌非法集資行為的相關手段措施。同時，加大了對非法集資相關責任主體的懲處力度，以形成有力震懾。

　　“當可疑資金賬戶出現各種轉賬或者資金往來時，我們沒有權限去監測，也沒有效的處置手段，能做的就是約談。”某地方金融監管局人士曾向新京報記者坦言實際工作中面臨的難題。隨著《條例》正式施行，這種局面有望改變。

　　按照新規，處置非法集資牽頭部門與所在地國務院金融管理部門分支機構、派出機構，應當共同建立非法集資可疑資金監測機制。在這套機制之下，銀行等金融機構以及非銀行的第三方支付機構，被要求將涉嫌非法集資相關賬戶中資金的異常流動情況，及時報告所在地國務院金融管理部門分支機構、派出機構和處置非法集資牽頭部門。《條例》強調這是金融機構、非銀行支付機構應當履行的義務，否則將按照職責分工責令其改正、給予警告，造成嚴重后果的將面臨100萬元至500萬元的罰單。

　　關于“處置非法集資牽頭部門”，新規沒有明確界定，但是據廣東省金融監管局發布的《關于近期非法金融活動風險的提示》，即為地方金融監管局或金融工作局。

　　●爭議

　　劍指“明星效應”，代言費列入清退集資資金

　　值得一提的是，將代言費、廣告費列入清退資金將會大幅度地提升清退率，成為《防范和處置非法集資條例》一大亮點。

　　今年1月底，北京市朝陽區金融糾紛調解中心發布的一則要求廣告代言人清退資金的公告，引起了廣泛關注。公告稱，部分網貸機構為牟取不正當利益，聘請知名演藝人員、公眾人物作為廣告代言人，利用其影響力吸引投資人購買非法金融產品。上述廣告代言人未盡到合理的審查義務，作出不實宣傳，對損害結果的發生和擴大存在過錯，并負有不可推卸的責任。

　　此次條例關于非法集資的資金清退，特別對廣告代言等做出規定，明確提出清退集資資金來源分為六類，其中包括在非法集資中獲得的廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、傭金、提成等經濟利益。

　　“這將最大程度減少集資參與人的損失，同時，亦明確廣告經營者、廣告發布者以及互聯網信息服務提供者的法律責任。”上海政法學院教授張繼紅告訴新京報記者。

　　記者注意到，此前一些地方要求涉嫌非法集資的行為人（包括部門主管、普通員工、業務輔助人員、其他為吸收資金提供幫助人員）將自己工作期間的工資、獎金、提成等費用全額退繳至警方指定賬戶，但新規中沒有對個人工資部分做出退還的要求。

　　對于在非法集資廣告領域主要存在的監管難點，張繼紅表示，目前我國《廣告法》規定廣告經營者、廣告發布者、廣告代言人承擔虛假廣告責任的基礎是 “明知”或者“應知”，上述主觀要件的要求使得非法集資中的相關取證極為困難，也直接導致實踐中相關主體追責難的問題。

　　張繼紅所介紹的《廣告法》，是由我國第八屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于1994年10月27日通過，1995年2月1日起施行。《防范和處置非法集資條例》則是由國務院制定并頒布的國家級行政法規，因此，從嚴格意義上來說，《廣告法》屬于這一條例的上位法。

　　對此，郭華提出，不能以“明知”法律禁止性規定為要件的，可以采用以“應知”為基礎進行推定。但“目前實踐中對此把握得不好。”他坦言。

　　張繼紅告訴新京報記者，在法律責任方面，簡單地增加處罰額度并不能達到應有的治理效果。“如何證明廣告經營者、廣告發布者以及廣告代言人的主觀心態，目前尚缺少可參照的具體標準，可以通過建立一套具有可操作性的執法及司法判定標準輔助相關廣告活動主體的責任追究。”

　　此外，可增加違法虛假金融類廣告法律責任的承擔方式。“如設立違法虛假廣告經營者及發布者‘黑名單’制度，將違反廣告監管要求的主體納入‘黑名單’，在一定期限內拒絕對其新發布廣告進行備案審查，或者對其接下來一段期限內發布的廣告啟動強制預審程序等。”她解釋道。

　　●落地

　　地方之惑仍存：基層工作人員“能否接得住”

　　非法集資的防范和處置是一項長期、復雜、艱巨的系統性工程。新規施行前夜，地方特別是三四城市或縣級市的基層打非辦工作人員眼中，實踐中前路仍充滿挑戰。

　　“我們遇到的現實困難是非法集資往往夾帶套路貸，大批借款合同不知該如何定處。另外，在清退過程中，如果資產發生貶值，問題就比較難處理。”華東地區一位縣級市打非辦一線工作人員難掩困惑。

　　在另一位同行看來，打非辦之前多數情況下就是“協調+移交”的工作，《條例》正式施行后就將是“協調+處罰+移交”。“行政認定、處罰了，但如果資金沒有實現有效清退，是否又會進入刑事程序？另外，關于行政處罰，如果出現一些不必要的行政復議，又將怎么解決？”他提出了自己的擔心。

　　新京報記者注意到，多位地方打非辦相關人員提及，由于地方打擊和處置非法集資工作力量較為薄弱，基層尤為明顯；國家層面應盡快指導各省市相關職責部門建立健全地方防范和處置非法集資的機制體制、機構人員配置和財政保障，以確保條例和細則的落地。“我們不怕累不怕苦，就怕工作做不好，老百姓被坑錢。”

　　對此，郭華告訴記者，因為對新規中關于處置非法集資的牽頭部門的職權還不明確，有一些基層工作人員會擔心“能否接得住”。例如，沒有編制無法完成任務，是否有足夠的能力組織、協調國家金融管理部門分支機構、派出機構以及其他相關主管部門等一起防范和處置非法集資，對于不配合的機構又如何處理等。

　　針對這些顧慮，郭華認為基層金融監管部門的一線打非工作人員，應該通過學習條例以及解讀，用足用好被賦予的職權。“《條例》規定金融機構、非銀行支付機構對涉嫌非法集資資金異常流動的相關賬戶進行分析識別，強調將有關情況及時報告給所在地國務院金融管理部門分支機構、派出機構的同時，也一并報告處置非法集資的牽頭部門。對于不報或者拖延的，《條例》規定機構應當承擔責任、接受處罰。這是以前不存在的。”郭華仍以可疑資金監測機制舉例道。

　　此外，由于牽頭部門代表縣級以上的政府，政府不僅對本行政區域的非法集資負總責，而且防范和處置非法集資工作機制是在政府統一領導下開展的。因此，對于基層遇到的實際困難，在郭華看來，一方面可以通過上級政府以及聯席會議來反映，另一方面可通過綜合治理的考評體系通報。同時，隨著各地方金融監管立法工作開展及其上位法——國家地方金融監管條例的出臺，地方缺乏有效執法權的問題，也有望得到解決。

　　事實上，多個省份的地方金融監管部門甚至省級政府部門已經組織內部學習與培訓工作。據記者不完全統計，近期北京、深圳、河南、杭州、內蒙古等地的金融監管局以及江西省等都組織了全員學習《條例》的活動或舉辦解讀培訓會。

　　歷時五年誕生

　　2016年初 開始醞釀起草

　　2017年8月24日 國務院法制辦就《處置非法集資條例（征求意見稿）》公開征求意見

　　2020年12月21日 國務院常務會議通過了《防范和處置非法集資條例（草案）》

　　2021年2月10日 《防范和處置非法集資條例》公布，自2021年5月1日起施行

　　條例共5章40條

　　界定了非法集資的含義，規定了非法集資人和非法集資協助人的法律責任，對防范和處置非法集資的原則、程序、手段和方法等多方面內容作出規定。

　　同時，《條例》還就市場主體登記管理、廣告和互聯網信息管理等市場關注的焦點，對相關責任認定進行了厘清。

　　總體結構變化

　　《處置非法集資條例》

　　《防范和處置非法集資條例》

　　防范11條 處置11條

　　這一條例防范與處置并重，其中與兩者相關的條款數量等同，堅持了防打結合、打早打小原則。

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責任編輯：張文