摘   要

　　債務的本質是信用的背書。政信債務是主要依托于政府信用而產生的債務，包括以城投公司為載體的城投債務。本文圍繞政信債務，溯源城投公司成因與演進，針對城投公司現狀及問題，探討經濟社會高質量發展背景下城投公司轉型的路徑與方案，并通過對成功案例的分析，為政信債務化解與城投公司轉型提供有益參考。

　　關鍵詞

　　政信　債務化解　城投公司　城投轉型

　　政信債務定義與分類

　　（一）政信債務與政府信用

　　對于政信債務的定義學界有不同觀點，本文將其定義為主要依托于政府信用而產生的債務。城投債務是以城投公司為載體的政信債務。根據財政部等四部委發布的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》（財預〔2010〕412號，以下簡稱“412號文”），城投公司是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的公司。金融機構向城投公司提供融資，會將政府信用作為重要考量。城投公司依托政府信用進行融資，融資資金也大多運用于屬地地方政府投資等項目。可以說，政信債務與政府信用存在較深程度的聯系。

　　（二）政信債務的性質與分類

　　根據地方政府是否具有償還義務或救助責任，本文參考有關政策及實踐，將政信債務劃分為以下三類：

　　一是有償還義務的政信債務。這是指地方政府及其職能部門、機關、公用事業單位、政府融資平臺公司舉借，確定由財政資金償還的債務，即“一類債務”。

　　二是地方政府的或有債務。這是指因地方政府提供直接或間接擔保、承諾等形成的債務，當債務人無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的債務，即“二類債務”。

　　三是有一定救助責任的或有債務。這是指政府融資平臺公司、政府及其職能部門、機關和公用事業單位為公益性項目舉借，由非財政資金償還，地方政府雖未提供擔保，在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務危機時，政府不得不承擔救助責任的債務，即“三類債務”。

　　城投公司的發展與現狀

　　（一）城投公司發展回顧

　　1．分稅制改革背景下財權與事權匹配不足

　　1993年，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發〔1993〕85號）和《國務院關于分稅制財政管理體制稅收返還改為與本地區增值稅和消費稅增長率掛鉤的通知》（國發〔1994〕47號）發布，將統收統支的稅收體制分為“地稅”和“國稅”，實行分稅制改革。此后，我國初步形成了適合市場經濟運行機制的公共財政體制框架，政府間財政關系也基本理順，但存在事權劃分不夠清晰、財力與事權匹配不足等問題。

　　2．經營城市思路促進城投公司大量出現

　　為平衡事權與財權，大力推動地方建設與發展，在充分發揮市場作用的思路下，“經營城市”概念出現。其要求轉變政府職能、實現政企分離，將基礎設施建設投資的主體由地方政府轉變為公司。照此思路，各種形式的城投公司紛紛出現。

　　3．城投公司成為地方政府重要融資來源

　　1993年，上海城市建設開發投資總公司發行我國首只5億元城市建設債券。2008年，為應對全球經濟危機，我國出臺了大規模投資政策。《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）提出鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府融資平臺等多種方式，支持有條件的地方政府組建融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。《關于加快落實中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關問題的通知》（財建〔2009〕631號）提出，地方政府配套資金可利用政府融資平臺，通過市場機制籌措。隨著一系列城投公司融資支持政策出臺，城投公司逐漸成為地方政府的重要融資來源。

　　4．一攬子嚴監管政策出臺與城投轉型

　　2010年以來，隨著一攬子嚴監管政策出臺，城投轉型日益緊迫。

　　一是政策明確提出分類管理。2010年，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）出臺，要求：“地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。”同年412號文明確：“納入此次清理核實范圍的融資平臺公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體。”412號文還明確融資平臺公司債務經清理核實后按以下原則分類：融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、主要依靠財政性資金償還的債務，融資平臺公司因承擔公益性項目建設運營舉借、項目本身有穩定經營性收入并主要依靠自身收益償還的債務，融資平臺公司因承擔非公益性項目建設運營舉借的債務。

　　二是一系列嚴監管政策出臺。自2010年起，原銀保監會、國家發展改革委先后出臺多項規章，對融資平臺貸款清查、發行債券等進行規范。2014年《中華人民共和國預算法》修訂，同年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，以下簡稱“43號文”）發布，要求：“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理”。隨后《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）發布，要求：“加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。”

　　三是一系列市場化轉型舉措推出，改革一直在路上。43號文提出“剝離融資平臺公司政府融資職能”，地方國有平臺公司開始市場化轉型。2020年國有企業改革三年行動計劃系列轉型改革啟動，2023年國務院國資委再次推動中央企業、國有企業深化改革，推動國有資本實現“三個集中”1，當好“三個資本”2角色。

　　（二）城投公司的現狀及問題

　　經過多年發展，城投公司已經成為我國經濟社會發展過程中的重要市場主體，但也面臨債務風險化解等問題。根據萬得（Wind）資訊及中誠信國際相關數據，2023年全年共發行城投債9725只，同比增加22.99%；發行總額為69091.77億元，同比增加24.41%。2023年末城投債存量余額近12萬億元（見圖1）。

　　在政策推動下，城投公司市場化轉型一直處于進行時，目前還存在以下問題。

　　1．“政企”邊界不夠清晰，法人治理結構不夠健全

　　一些城投公司在產生、發展過程中與地方政府存在較復雜的關系，市場化運作能力不足。還有一些地方政府根據融資需要設立了多家城投公司，法人治理結構不夠健全。

　　2．主責主業聚焦不充分

　　部分城投公司充當政府工程的代建主體，沒有自己的核心主要職責和產業，也沒有可持續發展的穩定現金流。

　　3．資產整合度差，融資擔保能力弱

　　城投公司資源資產的整合度不夠，存量國有資源資產盤活不充分。部分城投公司被注入一些無效資產，沒有構建存量資產的經營流動性，不僅沒有壯大資產，反而增加了成本。部分城投公司資產規模不足，資產負債率偏高，缺乏融資擔保能力。

　　政信債務化解與城投公司轉型的路徑選擇

　　城投公司曾經是地方政府融資的重要平臺，城投公司的融資在一定程度上依托政府信用背書。因此，政信債務化解與城投轉型必須同步推進。

　　2023年以來，《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號）與《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發〔2023〕47號）等文件提出一攬子化債措施與方案，通過上下聯動、分類施策、突出重點的方式，穩步推動政信債務化解。

　　梳理政策，下一步的重點措施主要包括：多措并舉，通過債務重組與置換、展期、融資融券接續；壓縮非標債務、重組和置換高息債務，降低利率水平；設立中央應急流動性借款等措施化解存量債務；對重點省份政府投資項目融資加強管控；嚴控對融資平臺新增融資；嚴控通過信托、資管、融資租賃、私募基金、民間借貸等非標方式進行增量融資。

　　本文認為城投轉型的路徑探索有以下四個要點。

　　（一）厘清政企邊界，重塑政信關系

　　首先要去平臺化，去權力化，進一步完善法人治理結構，分類推進城投轉型。通過清理重組、撤并注銷，按照“1+N+X”或者“2+N+X”3（見圖2）的模式，搭建區域城投管理架構，將城投轉為公益類國企和商業類國企。其次要理順政府和市場的關系，剝離城投公司的政府融資職能，減少對政府信用的背書依賴，建立公共企業與政府的新型契約關系，重塑政信關系。

　　（二）聚焦主責主業，凝聚核心產業

　　要樹立市場化運作理念，平衡好公共性、公益性和市場化的關系。聚焦關系國家安全、國民經濟命脈的重要產業；聚焦提供公共服務、應急能力建設和公益性行業等關系國計民生的重要產業；聚焦前瞻性、戰略性新興產業，圍繞產業進行市場化投資、融資、建設、營運，通過市場化營運實現收益，獲得可持續發展的現金流（見圖3）。

　　（三）盤活資源資產，提升投融資能力

　　我國是公共資源、基礎設施等固定資產項目投資大國，在能源、交通、水利、環保和市政基礎設施等領域形成了大批存量資產。城投公司可以從國有自然資源、國有存量固定資產、國有公共設施收費權入手，盤活存量、挖掘增量，做大做強國有資產總量，降低資產負債率，增大凈資產和實收資本。

　　（四）優化“四個體制”，建立“兩個機制”

　　城投公司轉型改革是一項系統化工程，關系到政府與社會、行政與市場、社會與民生等方方面面。應統籌協調，優化“四個體制”，即國家資本結構、公共供給、公共財政和金融市場體制；建立“兩個機制”，即有效的公共產品投融資和有序的城投債務運行約束機制。

　　政信債務化解與城投轉型實踐案例簡析

　　西部某省轄市代管縣級某市，人口70多萬，2023年地區生產總值506.8億元，財政一般預算收入36億元，可支配財力55億元，在該市20個區縣中排名第九位。

　　2015年，該市地方政信債務余額達520多億元，其中城投債（有息債務）350多億元。該市當時有83家城投公司，資產較分散，資產負債率高，主責主業缺失，基本是融資平臺和代建主體，缺乏可持續現金流和融資擔保能力。

　　為化解政府債務、重塑政信關系，該市政府著力推動城投公司轉型與改革，有序化解債務風險，并出臺了一系列文件，設定了國企改革三年攻堅目標，推出一攬子化債舉措，從以下幾方面推動債務化解。

　　一是剝離政府融資職能，完善法人治理結構。做好重組頂層設計，將83家城投公司通過重組、撤并，按照“1+N+X”的模型，重新構建城投公司管理架構（見圖4）。

　　 二是盤活存量資產，做強國有企業。從自然資源、存量資產、營運收費權等方面入手，盤活存量資源資產，通過營運賦能，授予經營權25項。截至2022年末，該集團資產總量達1050億元，凈資產近500億元。

　　三是聚焦主責主業，產業賦能。充分發揮資源稟賦和優勢，根據城鄉發展功能需要，聚焦產業投投、建設投資、城建營運、工業投資和文旅農投五大核心產業，通過實體產業營運，確保可持續的現金流。

　　四是促進政府與市場結合。該市財政每年按照不低于全市一般公共預算收入增量的30%和土地出讓收入的25%注入重組后的投資發展集團，并邀請全國100家金融機構到該市召開政銀企座談會，與近10家金融機構簽訂戰略合作協議，獲得金融支持。

　　通過一系列改革轉型措施，城投轉型順利升級，創造了更多的市場化營業收入和現金流。2022年，該集團經營性現金流為正，旗下5家子公司，有4家能達到市場化收入超過50%。該集團主體信用評級達到AA+，旗下有8家AA級市場化企業。城投公司發展的同時實現了政信債務危機化解，處置到期債務300多億元，確保未發生逾期風險。相較2015年，2022年末該市公開債務余額下降了17.84%，城投債余額下降了32.43%，地方政府負債率下降了118.11%。

　　該市以城投轉型為抓手，有力推動城投公司轉型和健康發展，并合理處置了地方政府到期債務，實現了地方政府債務結構優化和風險化解。通過產業賦能和城投公司轉型，突破了地方財政困境，區域信用逐步修復，步入良性循環，有力推動了區域經濟社會高質量發展，為我國政信債務化解與城投公司轉型起到了較好的示范作用。

　　注：

　　1．“三個集中”：一是向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業集中；二是向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業集中；三是向前瞻性、戰略性新興產業集中。

　　2．“三個資本”是指守好主責主業，當好長期資本、耐心資本、戰略資本。

　　3．“1+N+X”是指1個大型母公司+N個產業集團公司+X個實體公司，“2+N+X”是指2個大型母公司+N個產業集團公司+X個實體公司。

　　參考文獻

　　[1] 呂冰洋．央地關系：寓活力于秩序[M]．北京：商務印書館，2022．

　　◇ 本文原載《債券》2024年4月刊

　　◇ 作者：中央財經大學政信研究院院長　安秀梅

　　中央財經大學政信研究院項目投融資研究中心主任　宋映忠

　　◇ 編輯：杜通　王瓊　廖雯雯

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責任編輯：趙思遠