勿用戶籍打造地方保護主義

　　文|趙忠

　　畢竟人口及人才都是慢變量，在現階段存量基本一定的情況下，在不同城市間的分配自然呈現此消彼長的局面。從這個層面引申，眼下的“人才大戰”很有可能演化成惡性競爭的態勢。

　　正在上演的城市間“搶人大戰”已經持續一年有余。西安、武漢、天津等眾多城市紛紛推出政策，延攬人才前去就業創業，以期推動當地經濟發展與轉型。給出的優惠條件當中，降低戶籍門檻無疑是極具吸引力的。然而這種行政性手段的效果與持久性仍然值得商榷。

　　低水平均衡

　　由于歷史積累的原因，戶籍制度長期以來發揮著獨特而且嚴格的人口管控功能。從2000年以來，戶籍制度開始松動，從小城鎮到中等城市、再到省會城市逐步放開，體現為日益推進的過程。然而不可否認，截至目前我國人力資源的流動，在一定程度上還是受到戶籍制度的影響，甚至構成一種制度性的障礙，導致勞動力市場被分割，沒能形成全國范圍內統一的勞動力市場。

　　同時，也正是這種一方面有所松動，另一方面仍有限制的情況，為各個城市把戶籍作為搶人籌碼創造了條件。落戶也的確成為不少人選擇城市的一項重要依據。

　　戶籍之所以受到重視，正是由于其背后附著了很多福利，包括當地的各種公共服務乃至經濟利益，最為直接的就包括與購房、子女教育等資格的掛鉤。在“人才新政”中把給予戶籍作為一大條件，當然不排除一些省市借機向前推進戶籍制度改革，但同時引發的擔憂是，再次強化了戶籍的福利內涵，反而把正在進行的戶籍制度改革往回拉。

　　事實上，我們國家最大的發展優勢之一，就在于國內規模巨大的市場，這里不僅指貨物流通的市場，也包括各種生產要素的市場。要素充分流通才能讓市場在資源配置中發揮主導作用；人力資源作為重要的生產要素，市場被人為地條塊分割，就無法發揮應有的潛力與優勢，是非常可惜的。

　　農民工赴東南沿海從事制造業可以視為一個反面案例。正常的發展歷程應當是，制造業需要大量勞動力，勞動力從富余的地區前來就業，并且逐步與當地融合。但由于戶籍制度的限制，融合沒有實現，導致大量農民工工作與生活分離。首先帶來留守兒童和留守老人問題，其次對于農民工本身的人力資本積累造成了負面影響。由于勞資雙方都清楚，農民工難以獲得戶籍，遲早將返回家鄉，因此無法形成長期穩定的合作關系，雙方都缺乏實施在職培訓和技能提升的動力，結果致使熟練工人短缺，給產業升級造成短板。

　　對于“人才新政”下能夠獲得戶籍的人來說，事實上也面臨著抉擇，因為一旦選擇某個城市，就意味著放棄了在其他城市落戶。由于連帶著各類公共服務，再次遷移通常并不容易，因此這樣的機會成本和遷移成本也是不容忽視的。而對于仍然無法獲得戶籍的人員來說，則意味著再次被拒于當地公共服務的門外。

　　所以說，打造全國統一的人力資源市場，創造有利于要素的自由流動，而這應當是中央政府的職責，也是公民權利的體現。如果把這一事權交由地方政府，出于各自發展和競爭的意圖，就容易形成不同的地方保護主義。畢竟人口及人才都是慢變量，在現階段存量基本一定的情況下，在不同城市間的分配自然呈現此消彼長的局面。從這個層面引申，眼下的人才大戰很有可能演化成惡性競爭的態勢。

　　這種惡性競爭，使得參與的城市面對有限的人力資源，對部分人群競相放松戶籍管控，輔以補貼等其他條件，卻不一定能獲得急需的人才。天津的政策變動就是一例。不少人涌入天津并不打算就業，而是意圖“戶口空掛”實現高考移民，這與天津引入人才的初衷顯然背道而馳；政府發現這一苗頭，緊急增加了存檔要求，又有人難以割舍在北京的工作而放棄了到手的準遷資格。出現這種雙方都不滿意的情形，就使得政策效果也無奈異化，只能實現經濟學描述的“低水平均衡”。

　　越位也缺位

　　從目前出臺的“人才新政”來看，大多數地方政府的政策都偏于籠統和趨同，以年齡和學歷等方便量化、易于執行的標準來劃線。這樣的政策問題在于，既不能體現當地資源稟賦與產業結構的特性，也沒有與企業充分溝通對接。對于自身比較優勢認知得不夠清晰，以及無法滿足企業用人需求，使得吸引來的人才難以與當地產業結構匹配，也會影響推動經濟發展的效率。各地之間趨于同質化的競爭，更難形成互補的多贏格局。

　　剖析原因，在于地方政府和人才中間空缺了關鍵的主體——企業。企業作為市場主體，也是最終吸納與使用人才的單位，理應成為搶人大戰的“排頭兵”。然而現實情況是，企業能夠提供給人才的，除了依托于企業發展的職業前景，最直接的就是薪資，但給人歸屬感并且連帶更多公共服務的戶籍，仍然掌握在政府手中。因此，企業缺失了最為關鍵的籌碼，本質上還是現在的制度環境限制了企業在吸引配置人才中發揮主導作用，也只得在“人才大戰”中集體失聲。

　　政府越位代勞的弊端在于，用政策規定什么樣的人屬于人才，帶來多重風險。其一是信息不完全與不對稱的風險。相對政府而言，用人單位更了解自己需要什么樣的人才，知道什么樣的人才結構最適合自己的發展。其二是要素市場扭曲的風險。采用戶籍、政府補貼等非市場力量配置人才資源，扭曲了要素的價格和要素市場，弱化了價格的信號功能，不利于資源的有效配置。其三是政策醞釀、出臺及調整都需要時間，滯后于經濟形勢和市場變化的風險。中國當前正處于經濟快速增長、經濟結構不斷轉型與升級的過程，國內外市場瞬時千變萬化。政府出臺的人才政策、劃定的人才范圍難以實時作出調整。這些風險很有可能導致政策結果的無效率。

　　什么樣的城市才能吸引什么樣的人才。以戶籍制度這樣的管理手段為切入點相對容易，但想長期發揮作用，并與經濟社會發展程度相適應，還需要政府更快地從管理型職能向服務型職能轉變，幫助產業良性發展，幫助居民安居樂業，這也是符合現代理念的改革路徑。在這些方面，眼下很多城市政府仍是缺位的。

　　要解決這一問題，短期來看，各個城市應當及時評估和反思已經出臺政策的效果，總結經驗教訓。同時，要進一步明確政府的本質是提供服務，特別是在基礎服務方面補齊短板，例如提供完備的就業信息和服務，為企業和人才提供橋梁，幫助勞動力市場實現資源優化匹配，遠比寄希望于一次性政策達到某一目的的效果要好。

　　長期來看，政府也要承擔起更大范圍的社會責任。地方政府不能只局限于考慮短期內一個城市的利益，要具備大局觀。中央應致力于提供均等化的公共服務，打通和維護統一的要素市場。以歐盟一體化的經驗來看，要素流動的重要作用之一就是能夠縮小地區間差距，促進了歐盟各國的經濟發展，盡管也會帶來一些問題，但總體是利大于弊的。

　　毋庸置疑，“搶人大戰”中各地政府表現出的重視人才價值的觀念，是值得肯定的。政府職能與政策的完善也是持續進行的。哪怕近期難以立即實現完美變革，但至少正在朝向好的趨勢演進。

　　（作者系中國人民大學勞動人事學院副院長、教授，文章來源于《英大金融》雜志）

責任編輯：謝海平