從銀監(jiān)會(huì)“三三四十”大整治到資管新規(guī)落地，金融監(jiān)管走過(guò)激蕩的2017年，針對(duì)金融業(yè)的嚴(yán)監(jiān)管也取得初步進(jìn)展。

　　全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)之際，如何彌補(bǔ)監(jiān)管短板，協(xié)調(diào)“一行三會(huì)”打造具備“適應(yīng)性”的金融監(jiān)管體制，再次成為熱議話題。

　　由混業(yè)監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管

　　中國(guó)人民銀行的歷史比銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)要早很多。1978年，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立出來(lái)。彼時(shí)，人民銀行的中央銀行職能和商業(yè)銀行職能還沒(méi)有得到區(qū)分。

　　1986年，《中華人民共和國(guó)銀行管理暫行條例》頒布后，從法律上明確了人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)。人民銀行開(kāi)始行使中央銀行職能，同時(shí)也肩負(fù)起對(duì)包括銀行、證券、保險(xiǎn)、信托在內(nèi)的整個(gè)中國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。這期間直至20世紀(jì)90年代初期，中國(guó)金融業(yè)屬于混業(yè)監(jiān)管時(shí)期。

　　自20世紀(jì)90年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐加快，我國(guó)陸續(xù)成立中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“證監(jiān)會(huì)”）、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“保監(jiān)會(huì)”）、中國(guó)銀行（港股03988）業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（下稱“銀監(jiān)會(huì)”），中國(guó)金融監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。

　　1992年，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和證監(jiān)會(huì)相繼成立。1995年，人民銀行不再負(fù)責(zé)對(duì)證券公司的監(jiān)管，交由證監(jiān)會(huì)來(lái)行使。

　　1998年，中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管大權(quán)由中國(guó)人民銀行移交到新成立的中國(guó)保監(jiān)會(huì)。

　　2003年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立，對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管由新成立的銀監(jiān)會(huì)來(lái)行使，人民銀行不再肩負(fù)具體的金融監(jiān)管職責(zé)，最重要的使命變成了維護(hù)金融穩(wěn)定。

　　至此，正式形成了由人民銀行負(fù)責(zé)貨幣政策，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管的“一行三會(huì)”格局。

　　交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)表示，分業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)生背景就是不斷有新的金融市場(chǎng)、金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。

　　“證監(jiān)會(huì)的建立就是因?yàn)橛辛斯善笔袌?chǎng)，需要有專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管。保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展起來(lái)之后，因其特殊性，也需要單獨(dú)監(jiān)管。考慮到監(jiān)管銀行跟中央銀行之間的關(guān)系非常密切，中央銀行的貨幣政策都是通過(guò)商業(yè)銀行來(lái)落地，所以最后才區(qū)分開(kāi)銀監(jiān)會(huì)和人民銀行各自的職責(zé)，最終形成了分業(yè)監(jiān)管的格局。”連平稱。

　　除此之外，連平表示，1997年的亞洲金融危機(jī)導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)在此后的5年中處于比較低迷的情況，也表明防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)必須依靠一個(gè)強(qiáng)有力的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)在這5年中陸續(xù)成立，在當(dāng)時(shí)主要是出于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的考慮。

　　向協(xié)調(diào)監(jiān)管方向探索

　　近年來(lái)，隨著金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的不斷深化，不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性增強(qiáng)，新金融業(yè)態(tài)層出不窮，金融風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的傳染性也在不斷增強(qiáng)。因此，目前分業(yè)監(jiān)管體制如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)配合，制定統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，達(dá)到監(jiān)管全覆蓋，既不留有空白地帶，也不存在重疊成為了當(dāng)前面臨的重大課題。

　　為了推動(dòng)監(jiān)管協(xié)調(diào)和更好地監(jiān)控跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)傳染，監(jiān)管部門(mén)間的協(xié)調(diào)機(jī)制曾嘗試推進(jìn)，但進(jìn)展有限。

　　早在2003年，修訂后的《中國(guó)人民銀行法》第一章第九條規(guī)定“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。

　　2003年4月底銀監(jiān)會(huì)成立之后，“三會(huì)”于2003年6月簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，明確了分工合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立了“三會(huì)”聯(lián)席會(huì)議制度。但該三方聯(lián)席會(huì)議未包括人民銀行，且召開(kāi)的次數(shù)非常有限。

　　2008年7 月，國(guó)務(wù)院辦公廳還下發(fā)了人民銀行“三定”方案，明確人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下會(huì)同“三會(huì)”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)系會(huì)議制度形式，加強(qiáng)貨幣政策與監(jiān)管政策之間以及監(jiān)管政策法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。不過(guò)，由于各種原因，上述“一行三會(huì)”間的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制并未取得實(shí)質(zhì)成果與進(jìn)展。

　　直到2013年8月，國(guó)務(wù)院正式發(fā)文批復(fù)，首次明確建立由人民銀行牽頭金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，成員單位包括銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、外匯局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)展改革委、財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)。聯(lián)席會(huì)議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開(kāi)展工作，職責(zé)主要包括：貨幣政策與金融監(jiān)管政策之間的協(xié)調(diào)；金融監(jiān)管政策、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)；維護(hù)金融穩(wěn)定和防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)；交叉性金融產(chǎn)品、跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新的協(xié)調(diào)；金融信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)體系的協(xié)調(diào)等。

　　彼時(shí)，多位金融專(zhuān)家認(rèn)為，從宏觀審慎角度，跨監(jiān)管部門(mén)的協(xié)調(diào)，人民銀行理應(yīng)發(fā)揮更重要的作用，針對(duì)現(xiàn)在的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)也是一種進(jìn)步和探索。但聯(lián)席會(huì)議沒(méi)有明確的決策機(jī)制、議事規(guī)則、決策權(quán)限等，可能實(shí)際操作上仍會(huì)只是一個(gè)信息交流的平臺(tái)，缺少機(jī)制保證。

　　新金融監(jiān)管體系確立

　　2017年7月，全國(guó)金融工作會(huì)議最終明確，成立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)（下稱“金穩(wěn)委”）。

　　2017年11月8日，經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，金穩(wěn)委正式成立，作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并由國(guó)務(wù)院副總理馬凱擔(dān)任主任。

　　至此，新的金融政策與監(jiān)管框架——“一委一行三會(huì)”正式確立。金穩(wěn)委的職責(zé)主要有：落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于金融工作的決策部署；審議金融業(yè)改革發(fā)展重大規(guī)劃；統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等；分析研判國(guó)際國(guó)內(nèi)金融形勢(shì)，做好國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置和維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策；指導(dǎo)地方金融改革發(fā)展與監(jiān)管，對(duì)金融管理部門(mén)和地方政府進(jìn)行業(yè)務(wù)監(jiān)督和履職問(wèn)責(zé)等。

　　在分析人士看來(lái)，無(wú)論在機(jī)構(gòu)定位還是在職責(zé)定位上，金穩(wěn)委都高于一行三會(huì)，發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融改革發(fā)展與監(jiān)管的金融業(yè)“大總管”作用。“一行三會(huì)”也從分業(yè)監(jiān)管逐步進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)監(jiān)管階段，我國(guó)金融監(jiān)管進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代。

　　連平認(rèn)為，金穩(wěn)委主要職責(zé)是從國(guó)務(wù)院的層面進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，權(quán)威性毋庸置疑。“本來(lái)一行三會(huì)也有協(xié)調(diào)機(jī)制，比如部際協(xié)調(diào)會(huì)議，雖然進(jìn)行了一些機(jī)構(gòu)之間的溝通、協(xié)調(diào)工作，但整體而言，目前需要一個(gè)很權(quán)威的機(jī)構(gòu)把監(jiān)管機(jī)構(gòu)都統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)。事實(shí)也證明有很多方面沒(méi)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，比如監(jiān)管空白、監(jiān)管套利，或者監(jiān)管重疊等”。

　　2017年11月17日，金融委成立后不久，《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（征求意見(jiàn)稿）（下稱“征求意見(jiàn)稿”）對(duì)外發(fā)布。征求意見(jiàn)稿是由中國(guó)人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外管局發(fā)布，以證券、銀行、基金、信托等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為切入點(diǎn)，對(duì)發(fā)行的資管產(chǎn)品種類(lèi)、合格投資者類(lèi)型、從業(yè)人員資質(zhì)、產(chǎn)品代銷(xiāo)渠道、風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。這也是金穩(wěn)委首次就具體業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管方面協(xié)調(diào)的成果。

　　人民銀行行長(zhǎng)周小川去年在G30國(guó)際銀行業(yè)研討會(huì)上發(fā)表演講時(shí)指出，金穩(wěn)委未來(lái)將重點(diǎn)關(guān)注影子銀行、資產(chǎn)管理行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等四方面問(wèn)題。

　　在談到金融控股公司時(shí)，周小川直言：“一些大型私人企業(yè)通過(guò)并購(gòu)獲得各種金融服務(wù)牌照，但并非真正意義上的金融控股公司，其間可能存在關(guān)聯(lián)交易等違法行為，而我們對(duì)這些跨部門(mén)交易尚沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)管政策。”

　　2018年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)也指出，強(qiáng)化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，健全對(duì)影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、金融控股公司等監(jiān)管，進(jìn)一步完善金融監(jiān)管。

　　對(duì)此，連平表示：“金融控股公司實(shí)際上是現(xiàn)在整個(gè)金融業(yè)務(wù)跨業(yè)、跨市場(chǎng)融合發(fā)展的一個(gè)必然產(chǎn)物，但其長(zhǎng)期缺乏監(jiān)管。因此，如何規(guī)范金融控股公司發(fā)展，能夠讓它更好地為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮作用，這是未來(lái)一個(gè)非常重要的監(jiān)管重點(diǎn)。”

　　至于未來(lái)“一行三會(huì)”如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室銀行研究中心研究員游春在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)表示，未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管體制應(yīng)該向綜合的功能監(jiān)管方向發(fā)展，達(dá)到及時(shí)預(yù)警和化解潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)的目的。所謂功能監(jiān)管，就是把所有目前的銀行、證券、保險(xiǎn)、信托以及其他的機(jī)構(gòu)按照其金融功能，統(tǒng)一地進(jìn)行監(jiān)管職能的劃分。

　　連平則認(rèn)為，分業(yè)監(jiān)管一個(gè)最重要的特點(diǎn)就是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，以機(jī)構(gòu)為主線，不過(guò)目前金融市場(chǎng)的發(fā)展趨勢(shì)是跨業(yè)、跨市場(chǎng)，金融業(yè)務(wù)不斷相互融合，有時(shí)候難以分辨，為了更好地應(yīng)對(duì)這個(gè)趨勢(shì)，未來(lái)監(jiān)管體制應(yīng)該要突出審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管，往“大一統(tǒng)”的方向發(fā)展。

責(zé)任編輯：張文