新浪財經訊 6月23日消息，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院、中國誠信信用管理股份有限公司共同主辦的““中國宏觀經濟論壇”2018年中期報告發布會”于2018年6月23日在北京舉行。中國社會科學院副院長與中國社會科學院學部委員高培勇出席并發表演講。

　　高培勇在演講中提到，中國當前矛盾的焦點有兩個，一個是地方政府債務，另外一個則是地方政府的投資，特別是地方政府的基礎設施投資。而地方債之所以大幅度增加也有兩個原因，一個是地方政府投資沖動，追求政績，就要搞投資。而另外一個很重要的原因是，中國沒有一個健全的財政收支體系，特別是其中的財政收入體系作為資金的支撐，這個矛盾是非常顯著的。地方政府想干事又沒錢，想辦法找錢，正常的子走不通，就要走非正常的路子。

　　借債還錢天經地義，債務是經濟運行當中非常自然的現象，但為什么到了地方政府身上就成為問題了呢？如果一個企業說要借錢或者說其他的行為主體來借錢，大家不會覺得是多大問題。但是一旦是地方政府出面借債，為什么在中國就成為問題？高培勇認為，根源并不在地方政府債務本身，而在于造成或形成地方政府債務風險的體制背景。這種體制背景就是中央和地方政府財政關系不規范，地方政府的財政收支體系就不健全。因而，對地方政府債務的風險、對地方政府債務的問題，他建議大家不宜過度渲染，而應理性對待，順藤摸瓜，從中央和地方政府財政關系上，從地方財政體制的健全上去尋找改革的思想和辦法。

　　以下為演講實錄：

　　高培勇：大家上午好，等于是第三個發言，有很多有利條件，我聽了彥斌院長代表課題組做的報告，也聽了一鳴主任剛才做的演講，甚至也包括閆衍剛才這段評論，之后我覺得有一個非常強烈的感受，他進一步強化了我的一種判斷，面對中國宏觀經濟運行當中目前的種種挑戰，恐怕不能再像過去那樣指望通過宏觀經濟政策的調整來解決問題，而應當寄希望于改革，把主要的希望放在改革上。

　　彥斌的報告當中提了幾個方面的挑戰，我覺得都是蠻嚴峻的，比如說，消費，一方面房價上漲會擠占消費，另一方面住房消費的占比上升，也會擠占消費。講到投資，一鳴主任給大家報的數字，整個固定資產投資已經降到歷史性低點，只有6.1%，6.1%不僅低于GDP增速，而且如果換作實際增速，那更低。投資增速的下滑，顯然又和地方政府的基礎設施投資的下滑直接相關。講到出口，中美的貿易爭端，中美貿易爭端我一直想說，不要把關注點僅僅放在關稅的調整上，其實它有更深層次的原因，不管怎樣，中美貿易爭端肯定會影響我們的出口。講到傳統的宏觀經濟調控手段，在目前的背景條件下，特別是反風險防范化解，金融風險的背景條件下，在很大程度上處于失效狀態。

　　我們都知道，中國的宏觀經濟政策的主要依托是政府的投資，彥斌在剛才介紹情況的時候，曾經回憶過，2008年到2010年1.18萬億的中央政府投資如何拉動4萬億投資，進而拉動整個社會投資過程，在這個過程當中，中央和地方之間的默契是非常之重要的。我記得有一次，也是在這個場合，彥斌做大宏觀論壇，我曾經做過這種描述，經過調研，我們可以把中央政府，以投資作為宏觀調控基本運行圖畫清楚，中央政府在發改委政府5000多億的投資，首先是招標，各地方政府來投標，確標之后是整個投資的一小部分，剩下的需要由地方政府搞配套，如果說這是一個三七開的投資，這就是以30%的投資如何拉動70%投資，從而在整個社會形成投資拉動效應的運行過程，這套辦法是我們很熟悉的，但是在今天的中國面對金融危機，面對高杠桿率，顯然也不得不小心謹慎。

　　問題就來了，如果說下半年我們的經濟運行當中的確面臨著一系列嚴峻挑戰的話，從政策層面上想辦法恐怕是無解的，甚至可能是解決不了什么問題。為什么這樣講？我們中國人的分析問題，特別是經濟學分析問題，其實一直提倡，大家也習慣，抓主要矛盾，牽牛鼻子，上述所有的制約挑戰宏觀經濟正常運行的諸多因素當中，哪一種因素是最主要的、最突出的、最關鍵的？三位專家說出來，大家矛盾的焦點是兩個，地方政府債務，它代表著風險一方，另外一個因素是地方政府的投資，特別是地方政府的基礎設施投資。所以這可能是個關鍵點，把這樣一個關鍵點當做主要矛盾拎出來，我們看看是不是解決問題，可以考慮的入手處？

　　比如說，對于地方政府債務的風險，我們能夠在一定程度上加以控制，甚至能夠摸到解決地方政府債務風險的命脈，只要在可控范圍之內，它有可能有風險，變成推動經濟增長的重要資金來源。在地方政府債務風險能夠大致控制的條件下，地方政府的投資，特別是其中的基礎設施投資能夠有效的運作，那對于整個消費、出口顯然是一種積極的影響。但問題是，中國的地方債風險判斷，我覺得恐怕要注意到它的特殊性，它和世界上的其他國家地方政府債務風險可能不是一回事。

　　談到政府債務風險，政府債務危機的時候，我們前些年一直提歐洲的債務危機，但歐洲的債務危機它之所以成為危機，很重要的原因是反危機的擴張性操作以及它的制度設計方面的原因，但中國的地方政府債務風險跟剛才閆衍報的數字，將近50萬億，我不敢確信這個數字的可靠性如何，但是我想說的是，它絕不僅僅源于2008年以來中國政府所實行的反危機的擴張性操作，或許主要不是在于反危機的擴張性操作，而是有更深層次的原因。歸結起來，一個是地方政府投資沖動，追求政績，就要搞投資，這是一個中國特色的原因，另外一個很重要的原因，它沒有一個健全的財政收支體系，特別是其中的財政收入體系作為資金的支撐，這個矛盾是非常顯著的，想干事、又沒錢，想辦法找錢，正常的子走不通，就要走非正常的路子，這一條是應該能夠看到的，應該看得非常之清楚的。看到這一點，其實回顧一下，40年中國地方政府投資和地方政府債務這種交互作用的發展軌跡，我們可能看得更清楚一點。

　　比如說，在改革開放初期，地方政府也是要做事，也是要出政績，也是有投資沖動的，但那個時候的投資沖動，靠什么樣的資金來支撐？靠什么樣的辦法來保障呢？我印象當中在1994年之前，它靠的是稅收優惠，在我們的專業術語當中用的是爛施稅收優惠招商引資，你到我這個地方來投資，我給你比其他地方更優惠的稅收待遇，這是第一階段。因為1994年之后稅法統一，對稅收優惠的管制非常之嚴格，地方政府又怎樣實施這種投資沖動呢？進入第二個階段，亂收費，2000年往前追溯到1994年這幾年時間，地方政府是亂收費的，蓋個紅頭文件就收錢，有這個來源。200年從農村稅費改革開始，把亂收費的勢頭又逐步引入了，依靠賣地，土地出讓金，房地產的需求發展局面上時間是契合的，2000年以后。再到后來，土地的招拍掛引入視野，土地出讓金的運用受到了一定的抑制，恰好又時逢國際金融危機到來，2008年，出于對這種百忙不遇、前所未有的國際金融危機擔憂，我們不得不放水。所以地方政府運用各種融資平臺債，來實施反危機的擴張性操作，來加大對地方公共設施為代表的地方政府投資的規模，就形成一種正常的選擇。

　　隨著時間的推移，我們說這種融資平臺債在當前的中國，又演化成亂舉債，我所說的“亂”字，其中一個重要的現象是一鳴主任說的，對地方債規模有多少，誰也說不清，能說清楚就不會亂，之所以亂才會說不清，因為統計渠道都搞不清楚。比如說，當前問及地方債統計的時候，我們觀察線索是多方面的，地方債先講一般的地方債，列入預算當中公開指數的地方債，這是一般的地方債。除此之外，跳出公共預算之外，叫專項地方債，專項地方債之外還有一個置換債，以往發行的債務今年要到期了，你得有置換債，還有產業投資基金形成的地方債，政府通過購買服務的方式變換為的地方債，3P，PPP，所隱含著的這個地方債，由此就形成了顯性債和隱性債這樣的一種巨大差異。所以在當前中國，恐怕沒有哪一個人、哪一個機構能夠說清中國的地方債有多少，就跟我記得1998年到2000年間，雖然治理論收費，但是誰也說不清中國當時的地方政府亂收費的規模有多大、品種有多少，是一個樣子的。

　　我記得當初，那時候還在人民大學工作，我們去搞調研，北京市的亂收費種類有多大，你都想象不出，各種各樣的收費很多，精神文明的建設費、驅趕叫花子費，當時各種各樣的收費，很多很多的，在90年代末期，現在地方債究竟有多少，我想也不是一件能夠容易摸清的事情。

　　但問題在哪兒呢？大家要問一件事情，借債還錢天經地義，債務是經濟運行當中非常自然的現象，不妨想一件事情，為什么對于其他的債務人、債務主體，大家不擔心，很正常的事情，一旦到了地方政府身上就成為問題了呢？今天我站在這里，高培勇現在缺錢，請大家借我點錢，不管借多少，大家不會擔憂。如果一個企業說要借錢或者說其他的行為主體來借錢，大家也不會覺得是多大問題，但是一旦是地方政府出面借債，為什么在中國就成為問題？我想說，事情雖然表現在地方政府債務身上，但其實它的根源并不在地方政府債務本身，而在于造成或形成地方政府債務風險的深刻體制背景下。這種體制背景就是中央和地方政府財政關系不規范，地方政府的財政收支體系就不健全，因而，對地方政府債務的風險、對地方政府債務的問題，我建議大家不宜過度渲染，而應理性對待，順藤摸瓜，從中央和地方政府財政關系上，從地方財政體制的健全上去尋找改革的思想和辦法。

　　目前看來，從中共十八屆三中全會之后，中央和地方財政關系改革的進展遲緩，可能是當前地方政府債務問題以及由此形成的地方政府投資問題的一個關鍵之點。大家不妨有時間看一看我們這一輪中央和地方政府財政關系改革的大致方案設計，看到這樣一個方案設計之后，特別是這四年以來的改革進程之后，我們會有那么一點認識，就是不僅改革是遲緩的，而且方向是有待進一步明晰的。

　　我們在座的各位，不管是老師還是同學或者說研究領域的專家，當談到中央和地方財政關系改革方向的時候，如果放在以往，我們該怎么回答？我們都知道三個字，“分稅制”，1994年之后，不斷灌輸，在課堂上跟大家講的，各種研究論壇上闡述的，中國的央地改革財稅方向就是分稅制，分稅制很明確，朝著分稅制的方向走，一旦談改革、談完善，糾正偏離分稅制的方向，使得回到分稅制的軌道上來，是明晰的。

　　我們想，分稅制是什么？非專業領域不一定研究的非常清楚，根據這些年的研究，我倒是一直做這方面的研究，沒有脫離過這個領域，分稅制的核心和靈魂，大家看一下1993年中央發的《關于實行分稅制財稅體制改革》文件的規定，三分，分事、分稅、分管，分事在中央和地方之間事權劃分的基礎上，劃分中央政府和地方政府的財政支出范圍，我用的財政支出范圍，不是財政支出責任，現在的提法是責任，過去叫范圍，把范圍劃清楚之后據此去分稅，這里所說的分稅不是分稅收，而是分稅源，這是完全不一樣的。100億的稅收放在這里，我們來分，名義上分稅，實際分錢，稅收沒有產生之前我們把稅種分了，分的是稅源，不是一回事。在分事、分稅的基礎上實行分管，各過各的日子，我理解這是出于打破財政大鍋飯的一種思想，而在財政體制上實行的責權利相結合的一種體制安排。

　　上周三，我到安徽鳳陽縣的小崗村做調研，小崗村現在已經有了一個紀念館了，可以花兩到三個小時的時間仔細去看，在這個紀念館墻上有總書記一段話，是這樣講的，“當初冒著身家性命所做的分田舉動，世上成了改革開放的一聲驚雷”，大概的話是這個意思。我想到中國改革開放的起始點在哪兒？我們說總是十一屆三中全會，十一屆三中全會是1978年12月18日，而小崗村村民簽的血書是1978年11月份，大概是24號。大家現在說改革開放40年，要做系統總結，就說小崗精神，改革的發源地，它的精神是什么呢？我現在聯系分稅制理解，它就是變分糧為分田，以往評公分，年終勞動成果出來主要是糧食，按公分把糧食分了，搬回家去，過去分這個，這個被人們視為大鍋飯，當時小崗村已經到逃荒要飯的程度了，不就是因為分糧的辦法不合適嗎？然后怎么改革呢？不分糧了，分田，把土地分了，各自種，種了多少是多少，如果說這種理解不差的話，你回顧中國改革開放這40年的改革路徑，其實很多方面，其他幾乎所有的領域都是貫穿了這樣一個核心和靈魂的。

　　城市的改革，在企業是這樣，到了財政體制改革上，為什么當初選擇了分稅制，絕不是從國外照搬來的分稅制，你走遍全世界哪一個國家像中國這樣，實行三分為主要提高的分稅制，這里貫穿的是打破大鍋飯，實行責權利相結合的這樣一種體制。

　　如果上述的說法大致不錯，我們目前圍繞著中央和地方財政關系的改革方面，需要澄清很多模糊的意識，如果知道思想上不明確，處于模糊地帶，改革的勁兒就很可能使不到地方。比如說，有這樣一種提法，大家一定當做既定不變的原則了，叫財力與事權相匹配，從2007年之后大家就把它當做機動的原則反復講、不斷地灌輸，請大家注意，在2007年之前我們的提法是什么呢？財權與事權相匹配，權字被換成力字，這里的力字，財力，我理解是錢，所以成了權和權的匹配，演變成了錢和權之間的匹配。財政的收入端是錢，在財政的支出端是權，這兩者之間的匹配。我也追問過為什么做這樣的調整？有一位知道內情的領導說，是因為財權始終不能落地，退了一步，走了這種變通的辦法，在錢上保證地方政府的支出需要，這個分稅制財政體制能夠正常的運行下去。

　　后來在改革方案的設計過程當中，這提法沒有變，而且又加上中央和地方之間財政關系的改革，要在保持中央和地方既有財力格局不變的條件下進行，我又得細問，為什么是這樣子的？有一位領導是這樣給我解釋的，說是中國是一個單一制的國度，實行的是中央集權制，但凡單一制、中央集權制的國家，財權是不能分的，必須集中高度統一的。聽完這種解釋之后，立馬回家翻曾經編寫的教科書，發現不是這么一回事，在字典當中財權和事權不是一個概念。稅權在單一制的國度必須高度集中統一，但是并意味著財權比較高度集中統一，稅權講的是稅收立法權，財權講的是財政收支的組織管理權、財政收支的平衡權，彌補財政收支差額的舉債權，是在財務管理的層面上談論這個財權二字。

　　所以不得不試想，如果說按照這樣一種理解去謀劃下一步的改革方向，分稅變成了分錢了，我們的改革是不是有回歸舊體制的這樣一種風險？談到舊體制，一定要問，在實行分稅制之前，我們實行的什么體制？1994年之前，大概從大的方面歸類是三種，第一種總額分成，就北京一年財政收入一千億，當時規定30%上交中央，70%留給地方，這叫總額分成。精細化一點叫收入分類分成，這種分攤太模糊、太粗放，稅收收入怎么一種比例，國有企業上繳利潤怎么一種比例，其他收入怎樣一種比例，按類來分了。后來進入到改革之后，1978年到1994年之間搞了各種各樣的包干制，最典型的是絕對式包干，北京上繳中央500億剩下都是自己的，那時候有一句話，交足中央的，剩下都是地方的，但是不管怎么一種方式，它的實質內容是分錢，是分的財政收入結果，而不是分的財政收入的源泉，分稅制相對于分權制最大的變化，變事后分為事前分了，變分成果而分要素，是這么一種改革辦法。

　　但是目前的改革進展來講，在很大程度上可能是因為理解的問題，向分錢制的方向歸結了，一個最突出的例子，2016年伴隨著營改增全面推進，我們實行了增值稅分享體制的改革，原來增值稅在中央和地方之間75、25分成，現在變成55分成，我的觀察各地都很高興，這是放權，這是一個多好的事情，有個25，25%變成50%了，但是大家細想，是這樣的嗎？第一個欠缺之處，它是個過渡性方案，當時明確兩到三年，應該說這樣一個分類方案到今天已經兩年滿了，到明年5月份必須回答繼續實施還是改變？第二個欠缺之處，過去是30%的占比，現在的增值稅收占到全部稅收收入55%，一半以上的收入按比例分成，帶有分錢制的嫌疑了。接下來不用講分管，中央稅和地方稅之間的歸屬關系問題，都不講了，只講這樣一個例子。

　　由此看來，照著這樣的格局走下去，地方政府債務問題不會輕易得到緩解，指望發幾個文件來控制地方債增量的辦法，也恐怕達不到目的。在這樣一種體制條件下，大家能夠理解，我們目前的格局是什么？以2017年為例，全國財政收入是8萬億，大致是中央收一半、地方收一半，地方收9萬億，中央收了9萬億，中央拿了9萬億之后，3萬億自用，在中央層面自用，包括人民大學的經費、社科院的經費、其他中央政府的經費，3萬億當中出，剩下6萬億作為轉移支付，向下撥，我們不討論下撥的方式是一般轉移支付還是專項轉移支付，這注定了地方財政支出的一半以上的資金要依賴于中央的轉移支付，這個環節運行當中出現任何問題，都和地方債是有直接關聯的。

　　由此判斷，目前宏觀經濟運行當中的最大風險，與其說是地方債，倒不如說是地方債背后的體制原因，表面上是地方債的存量，甚至也有人把增量放在其中，但其實最重要的取決于我們如何面對地方債，以怎樣的立場、觀點和方法去看待，并且處理有關地方債的問題，這是一個非常重要的因素。

　　因為時間關系，我想說，出路簡單一點來講，在于改革，在于什么呢？改革的前提在于以充分認識財政運行規律為基礎來重歸分稅制的改革軌道，改分稅制這個旗子，這個方向不能丟、不能偏離。2015年1月頒布的新的《預算法》，明確指出，國家實行分稅制財政管理體制。所以圍繞著地方債的問題，圍繞著地方政府的投資，特別是基礎設施投資的問題，并且圍繞著兩者之間的平衡和博弈問題，給大家一個建議，把我們關注的焦點適時的轉到中央和地方財政關系的改革上來，而在關注改革的問題當中要把分析的視角鎖定于走分稅制道路還是回歸分錢制的軌道。謝謝大家！

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責任編輯：孫劍嵩