白重恩:地方政府要減少對部分企業的“特惠”和扶持

白重恩:地方政府要減少對部分企業的“特惠”和扶持
2018年05月22日 17:11 新浪財經
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  新浪財經訊 新浪·長安講壇(總第332期)4月25日在清華大學舉行,論壇成員、清華大學經管學院常務副院長白重恩擔任主講,題目為《更好地引導地方政府推動高質量發展》。

  白重恩指出,過去中國普惠的制度化的營商環境還不完善,企業規規矩矩的來照章辦事很難辦得成,因此地方政府“特惠”幫助了一大批企業,從一定程度上促進了經濟的發展。

  但隨著營商環境的逐步完善,隨著經濟增長速度的下行,地方政府還是想支持自己喜歡的項目,還在扶持這些項目,不僅幫助這些企業解決制度上的障礙,還會給他們提供資金和種種的要素,“這就造成了扭曲,這種扭曲帶來了效率的下降?!?/p>

  高質量發展要求三點:居民從經濟增長中獲得更多,生產方面有更加快速地全要素生產率增長,防范化解重大風險。但地方政府的特惠造成大量的基礎設施投資,投資結構不合理,投資過多過快,既降低了生產率,也負面地影響了居民的消費率,對高質量發展形成了障礙。

  白重恩認為,應該適當地限制地方政府為特惠對象在要素取得方面獲得過多優惠的能力,“要讓他不能那么隨心所欲的去支持他想支持的東西,因為他提供的這些支持,往往會帶來一些效率的損失?!?/p>

  他建議:

  一是對地方政府的考核,要更加重視居民消費增長速度在考核中的權重,更加重視居民可支配收入增長速度在考核中的權重。對更加高效的可持續的公共服務的提供提出更高的要求,更加重視廣大企業和居民的主觀感受。

  二是控制地方政府做過多特惠的能力。要加強對地方政府資產和負債的考核,我們不僅僅要管理負債,還要管理資產。

  三是要鼓勵地方政府的創新。地方政府很大的積極性來自于成就感和晉升的資本。生產發展了才能實現居民消費的增長,只要考核了居民消費的增長和居民可支配收入的增長,地方政府就有激勵有積極性有動力來支持生產發展。不需要直接考核GDP,他仍然會有動力。

  以下為演講摘編:

  地方政府的特惠政策幫企業克服了制度障礙

  世界銀行每年發出一個研究報告,內容是對世界各國營商環境所做的研究。

  我查了它最新的數據和指標,排在第一位的是新西蘭,前面幾位例如新加坡也排得比較好,說明他們的營商環境比較有利于的企業發展。中國在190個經濟體中排第78位,雖然在中間靠前一點,但總體來說并不是那么理想。

  中國改革開放40年來,經濟增長速度是前所未有的,這就給我們提出了一個問題:按照世界銀行的指數,我們的營商環境似乎并不完美,但是我們為什么又能夠取得如此高速的增長呢?

  我和我的合作者就提出了一個特惠模式理論。在這個特惠模式中,地方政府起到了關鍵的、必不可少的作用。

  我們的解釋是,盡管在中國,每個企業做生意,都面臨著很多很多制度上的成本和障礙,但是如果你有幸能夠得到地方政府的青睞,地方政府認為你是值得幫助的企業,他就會主動幫你克服注冊、審批建筑、提供電力和運輸條件等等難題。只要地方政府下定決心要幫你,你就沒有辦不成的事,這就是我們成功的經驗。

  總結起來就是,盡管我們普惠的制度化的營商環境還不完善,企業規規矩矩的來照章辦事很難辦得成,但是只要地方政府想要幫你,這些事都會很容易辦成。地方有能力,但不代表他會主動愿意做,還需要有激勵、有動力來幫你做。因為地方政府并不是萬能的,他的能力、資源、精力、時間都有限,他不可能幫助所有的企業。地方政府為某些企業提供特殊的幫助和保護,幫助企業克服了不良營商環境造成的障礙,我們把這種幫助叫做特惠,因為這不是每家企業都能得到的,所以它不是普惠的幫助,而是有選擇性的幫助。

  特惠模式跟中國經濟的高速增長有什么關系呢?如果地方政府幫助的企業都很爛,好的企業沒有得到幫助,經濟就不可能得到發展。現實是經濟得到了發展,那么我們得到一個推斷就是,地方政府還是選對了一些企業,甚至可能就是那些最好的企業。

  為什么地方政府有能力有愿望去幫助這些好的企業呢?

  地方政府挑選企業的動力來自哪里呢?我們認為,主要來自于如果他幫了這個企業以后,他一定能從這個企業中得到收益。這個收益兩字,我要給它一個很廣義的解釋,因為不同的地方官員對收益的理解可能不一樣。有些地方官員很有情懷,需要有成就感,他覺得幫助一個好的企業成功,就是他事業的重要成就,對得起地方上的老百姓。對他而言,事業的成就感就是一個動力。

  還有一種動力就是要獲得政績。

  一個好的官員的認識更加符合當地的實際,但是仍然會有他自己的偏好,所以他不會幫所有的企業,而是會幫他認為該幫的,他愿意幫的,能給他獲得最大的成就感的企業。這也是一種動力。

  第三種動力就是晉升的資本。很多地方官員都想晉升,想晉升是一個官員自然的動力。他幫助一些企業成功了,上級領導來視察看到以后會很高興,就會對地方官員有很好的印象,這對他們今后的晉升有好處,我們不排除有這樣的考慮。

  當然有一些腐敗現象,比如一些企業為了獲得幫助,采取不正當的手段,然后也獲得了幫助。

  我在這兒不想說哪一個動力起到了最主要的作用。不同地區都不一樣,地方政府官員的各種考慮也不一樣,總之他們會選擇一些能給地方上帶來最大收益的企業,給些企業提供幫助,幫他們克服制度的障礙,然后這些企業就成功了。

  有一個很大的關鍵問題,地方政府官員希望幫愿意幫的這些企業,是不是最有效率的企業?我們傾向于認為確實是,因為只有當一個企業很有效率的時候,他才更有可能成功,更有可能給人們帶來成就感,更有可能帶來更多的稅收等等,所以如果我們相信這樣的一個假設,那么效率越高的企業,能給地方政府官員帶來更大的收益,地方政府官員就會選擇那些效率比較高的企業提供幫助。假設都這樣做的話,那么經濟就發展起來了,因為一些好的效率高的企業就能夠成功了。

  有人說特惠制度下有可能出現腐敗,我們不否認可能會有腐敗。但是我們如果沒有特惠會怎么樣?因為我們的普惠環境不夠好,沒有特惠制度,誰都得不到幫助,所有的企業都不會成功。和普惠制度非常完善的經濟體比,我們的制度環境不夠完善,只有部分企業得到了幫助,但是和沒有特惠的情況相比,至少還有一些企業得到了幫助。所以在不是最理想的環境下,我們退而求其次,這已經是一個不錯的安排了,它還給我們的就是過去40年高速的增長。

  地方政府可動用資源更多造成了扭曲

  經濟增長潛在速度下降了,地方政府還是想支持自己喜歡的項目,但扶持手段不同了。

  根據預測,“十三五”期間的增長速度大概在6.36%左右,實際上獲得的增長會比這個快?!笆奈濉逼陂g,增長速度是5.5%幾的速度,剛才我們又說,我們不可能接受6.3%的增長速度,因為我們有2010年到2020年收入翻番的目標,所以十三五期間必須要增長6.5%才可以。所以我們定的增長目標會高于我們預測的目標,這是必須要做的,因為我們做了鄭重的承諾要實現翻番,必須要去做。

  現在情況是,潛在增長速度下降了,我們還沒有完全適應潛在的經濟增長速度,我們不能允許增長率過低,有一部分是跟我們之前的承諾有關,此外還有種種的因素。

  前面講到的地方政府的特惠模式仍然存在,地方政府仍然在起重要的作用,它的激勵有了一些改變,但是可能還沒有根本性的改變。激勵的機制是類似的,具體的體現有一些不同。

  和2008年之前相比,地方政府可以動用的資源更多了。

  從2009年開始,我們對地方政府融資平臺的掌控大大放松了,地方政府融資平臺像雨后春筍一般發展起來。地方政府借到了很多錢,可以花到他喜歡的各種各樣的項目中去,尤其是基礎設施投資。

  2008年之后地方政府開始有錢了,可以直接影響當地的投資,地方政府對特惠企業的幫助,就不只是降低制度成本,而是給他們提供大量的資源。特惠模式還存在,但是它提供的幫助不僅僅是降低制度成本,而是配套更多的資源,這有可能帶來了扭曲。

  另外,當你和發達國家差距還很遠的時候,可以借鑒的空間很大。當你和發達國家已經比較接近以后,可以借鑒的東西就少了??山梃b的東西比較多,找到下一個好的投資項目就比較容易,因為別人的經驗在那兒,別人做什么好我就學做什么。隨著經濟的發展,再找到好的投資項目越來越難,地方政府真不知道下一個投資熱點是什么,于是這種特惠模式又遇到了新的困難,要挑選特惠對象不像以前那么容易了。在這種新的情況下,地方政府的作用還能像以前一樣嗎?

  首先,我們潛在的增長速度已經掉下來了,但是我們還沒有完全立即接受,所以還會定比較高的增長目標。

  2018年定的目標是6.5%左右。我覺得這個方向是對的,就是要適應我們的新常態,適應增長潛力在下降的情況。這個適應過程是一個緩慢的過程,如果你突然去調整一定會帶來困難,所以我們還是定了比較高的增長目標。因為增長的潛力不在那兒了,要實現這個目標怎么辦?你就要采取一些手段,這些手段就是各級政府來做刺激做投資,來拉動增長,如果不拉動得不到這樣的增長。

  顯然,2009年、2010年的拉動是必須的,因為國際金融危機對我們造成巨大外部沖擊。拉動的量是不是過大暫且不論,拉動本身是必須的。隨著刺激產生作用,我們基本上實現了充分就業,是不是還要持續拉動?持續拉動是不是還需要這么大的力度?這就是可以討論的地方。在基本上實現了充分就業之后再拉動,它產生的后果就是,資源基本上得到了充分的使用,如果要把資源挪到某些地方去,別的地方就會發現資源比較困難。

  所以我們發現,要素的價格持續高漲,資金成本高,勞動力成本高,企業說我們的所有成本都高,投資無利可圖,民間投資受到負面的影響,擠出了市場主導的投資。

  和政府驅動的投資相比,市場主導的投資效率更高,而效率更高的投資所占的比重在降低,總體效率就會下降。目標過高的意思,就是增長目標和效率相比不相適應。當總體效率下降的時候,就更難實現我們的增長目標,需要進一步地刺激才能實現增長,這就形成了一個循環。在這個循環過程中,因為地方政府是靠借債來做投資,債務不斷地積累,一些國有企業債務也在增加,這就是我們持續舊的模式所帶來的困境。

  2017年我們基礎設施的投資增速很快,固定資產投資完成額增長7.2%,基礎設施投資增長19%,民間固定投資增長速度只有6%。因為地方政府他能借債,所以他手上有很多錢,他就去投這些項目。

  看地方政府的債務,一個辦法是看所有發行債券的企業,有了它的資產負債表就可以計算他的資產總額和負債總額。我們發現這些發行城投債的企業占所有發債企業資產的比例仍然在上升。

  政府主導的投資占用了資源,會帶來成本上升,使其他企業成本變高。

  我們經濟增長的潛在速度下降了,地方政府的動力從根本上講沒有變化,它還是想支持自己喜歡的項目,還在扶持這些項目,但是扶持的手段不同了?,F在地方政府不僅幫助這些企業解決制度上的障礙,還會給他們提供資金和種種的要素,這就造成了扭曲,這種扭曲帶來了效率的下降。

  應適當限制控制地方政府做過多特惠的能力

  這是非常困難的、漫長的、艱巨的過程。希望地方政府在提供特惠時,更重視居民利益。

  高質量發展的內容非常豐富,涉及各個方面,我們今天只看經濟高質量發展應該是什么樣。我想強調其中的三個方面。

  第一個是,居民從經濟增長中獲得更多。如果有了高速的發展,但是并沒有給居民帶來獲得感,這就不能叫做高質量發展。什么叫做居民有更強的獲得感呢?一是居民本身的消費占GDP的比率應該更高一點,消費的質量也應該更高一點。二是要有一些政府提供的公共服務和公共福利,包括精準脫貧和污染防治等等。

  第二個是,生產方面有更加快速地全要素生產率增長,帶來經濟可持續的高質量的發展。經濟增長除了效率的影響以外,人力資本的改善也對經濟增長起到很重要的作用。為了實現高效率的增長,希望有更加高效的投資,包括投資資源的配置,也包括創新以及更加高效的人力資源的發展和人力資源的配置。

  第三個就是要防范化解重大風險。

  G20國家居民最終消費占GDP的比重,其中只有一個國家的消費率比中國低。中國的消費率大概是37%,韓國是50%,美國的消費率是70%幾。我們的消費占DGP的比重水平比較低,而且從2000年一直到2010年都是下降的趨勢,2010年之后到現在稍有上升。沙特阿拉伯比我們低,但是有它特殊的地方。沙特阿拉伯是一個高度依賴于資源的經濟體,而且這個資源不是無窮無盡的,所以他現在一定要有高儲蓄,來為未來資源用盡的時候做準備,因此他的消費率比較低。而我們不應該這樣,我們的居民消費確實是相對比較少。

  我們經濟的三駕馬車:消費、投資和出口。進出口占GDP的比重已經很小了,主要是消費和投資。和其他國家相比,絕大部分國家的投資率都比我們低,比我們高的除了沙特外,在地圖上很難再找到。一個高投資率、低消費率的經濟增長模式,顯然對于自己的居民不是特別好。我們的發展是為了滿足人們的美好生活的需求,那就應該是居民有更多的消費。

  我想知道,為什么2008年之后全要素生產率對經濟增長的貢獻變得比較小了?答案是說因為國際金融危機。我們考慮了這些因素,同時也考慮其他的因素,其中有一個比較重要的發現,投資率高和全要素生產率增長慢是有強相關性的。

  高質量的發展應該有更高的消費率,必然會帶來更低的投資率。

  我們做了一些分析,2008年之后我們的投資率很高,盡管對保持經濟增長有作用,但是對于消費的增長起到了負面的作用,一定程度上影響了消費增長的速度。高質量發展要求給居民帶來更強烈的獲得感,也能以更有效率的方式來進行生產。

  隨著特惠模式的潛在問題變成實際問題,地方政府的特惠造成大量的基礎設施投資,投資結構不合理,投資過多過快,既降低了生產率,也負面地影響了居民的消費率,對高質量發展形成了障礙。

  在新形勢下,高質量發展對地方政府的要求是改善普惠的制度環境,這是一個非常困難的、漫長的、艱巨的過程。在這個過程中,可能還要有特惠,不然很多事情很難辦。我們希望地方政府在提供特惠的時候,更加重視居民的利益。

  比如,我們有一些產業政策并沒有把居民放在很重要的位置,我們應該在制定產業政策的時候更加傾向于居民消費,特別是服務的消費。我們需要研究一下不同的消費領域,看看它們的制度障礙是什么,地方政府要以特惠的方式,有針對性的解決服務領域的制度障礙和降低制度成本。

  我們應該適當地限制地方政府為特惠對象在要素取得方面獲得過多優惠的能力,要讓它不能那么隨心所欲的去支持他想支持的東西,因為他提供的這些支持,往往會帶來一些效率的損失。這并不是發個文件就能做得到的,一定要提供相應的激勵機制。

  我的建議有以下幾點。

  一是對地方政府的考核,要更加重視居民消費增長速度在考核中的權重,更加重視居民可支配收入增長速度在考核中的權重。對更加高效的可持續的公共服務的提供提出更高的要求,更加重視廣大企業和居民的主觀感受。

  二是控制地方政府做過多特惠的能力。要加強對地方政府資產和負債的考核,我們不僅僅要管理負債,還要管理資產。

  三是要鼓勵地方政府的創新。地方政府很大的積極性來自于成就感和晉升的資本。生產發展了才能實現居民消費的增長,只要考核了居民消費的增長和居民可支配收入的增長,地方政府就有激勵有積極性有動力來支持生產發展。不需要直接考核GDP,他仍然會有動力。

  問題是如果只考核居民的消費,地方政府搞短期行為,給居民發很多福利,因此欠下很多債,這種問題也是可能出現的。因此,我們還要考核地方政府的資產和負債,如此一來地方政府就沒有辦法用赤字來去支持居民的消費,它只能靠發展生產,用更有效率的生產和更合理的分配來支持居民的消費。把考核居民消費的增長與考核債務和資產結合起來,可以有效地解決動力不足以及短期行為的風險。

  還有一個問題,考核居民消費的數據里面,并不包括一些很重要的公共服務指標,比如說空氣質量比過去好了,在居民消費中反映不出來,那怎么辦?我們要對一些少數關鍵的公共服務的高效和可持續提供有直接的要求。比如對環境要有直接的要求,同時要重視廣大居民對公共服務質量的主觀感受,要在考核中體現出來。

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責任編輯:謝長杉

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