來(lái)源：《瞭望》新聞周刊，原標(biāo)題為《疫情考問(wèn)央地財(cái)政關(guān)系》

　　“短收因素多，稅收增長(zhǎng)有限，剛性支出又不能少，收支矛盾非常突出?！闭劶爱?dāng)?shù)刎?cái)政壓力，河南省某市一位負(fù)責(zé)人在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)發(fā)出了這樣的感嘆。

　　該市素有“中原糧倉(cāng)”之稱(chēng)，但也是典型的財(cái)政窮市。突如其來(lái)的疫情，讓本就捉襟見(jiàn)肘的財(cái)政運(yùn)行更是雪上加霜。數(shù)據(jù)顯示，去年該市一般公共預(yù)算收入完成160.3億元，但今年一季度，全市稅收收入僅完成28.29億元，同比下降13.8%。

　　這并非個(gè)例。今年一季度，全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，只有西藏自治區(qū)一般公共預(yù)算收入同比實(shí)現(xiàn)了正增長(zhǎng)。財(cái)政部預(yù)計(jì)，今年地方財(cái)政將減收8000億~9000億元。

　　一邊是財(cái)政收入大幅下降，一邊是大量剛性支出無(wú)法縮減。

　　“政府債務(wù)不能違約，‘三?！ū；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)……每項(xiàng)資金需求都不能少?！辈稍L中，上述河南省某市財(cái)政局副局長(zhǎng)向記者表示，再加上疫情帶來(lái)的計(jì)劃外支出，今年“任務(wù)重、壓力大”。

　　為彌補(bǔ)基層資金缺口，中央財(cái)政采取了加大轉(zhuǎn)移支付力度、加快資金撥付進(jìn)度、階段性提高地方財(cái)政資金留用比例、強(qiáng)化地方庫(kù)款運(yùn)行監(jiān)測(cè)督導(dǎo)、加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度等多項(xiàng)措施。

　　“從支出規(guī)模上看，積極財(cái)政政策的力度是空前的，而且考慮了下半年存在的不確定性?！必?cái)政部部長(zhǎng)劉昆不久前表示。

　　為緩解基層財(cái)政壓力，中央政府特意安排2萬(wàn)億元新增財(cái)政資金，在不少業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，這能在一定程度上給地方解困，但更多是應(yīng)急性的特事特辦，并不足以解開(kāi)地方財(cái)政困局。

　　“地方財(cái)政困難問(wèn)題由來(lái)已久，疫情只是讓矛盾更加突出?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)楊志勇對(duì)本刊記者談到，短期內(nèi)，可以通過(guò)中央財(cái)政加大支持力度維持地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，地方財(cái)政的可持續(xù)運(yùn)行要更多有賴于相關(guān)改革的加速推進(jìn)。

　　“一方面要想方設(shè)法進(jìn)一步提升地方財(cái)政的造血能力，另一方面要加速推進(jìn)央地財(cái)政事權(quán)劃分改革，讓地方的財(cái)力和事權(quán)更加匹配。不能‘既要馬兒跑得快，又要馬兒不吃草’?！睏钪居抡f(shuō)。

　　在不少財(cái)稅專(zhuān)家看來(lái)，疫情讓中央和地方財(cái)政關(guān)系迎來(lái)了進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化的窗口期。

　　不久前，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，從基本公共文化服務(wù)、文化藝術(shù)創(chuàng)作扶持、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承、文化交流、能力建設(shè)等方面劃分公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

　　根據(jù)該《方案》，地方文化文物系統(tǒng)所屬博物館、紀(jì)念館、公共圖書(shū)館、美術(shù)館、文化館（站）、全國(guó)愛(ài)國(guó)主義教育示范基地免費(fèi)開(kāi)放，所需經(jīng)費(fèi)由中央與地方財(cái)政分檔按比例分擔(dān)，其中：第一檔中央財(cái)政分擔(dān)80%；第二檔中央財(cái)政分擔(dān)60%；第三檔中央財(cái)政分擔(dān)50%；第四檔中央財(cái)政分擔(dān)30%；第五檔中央財(cái)政分擔(dān)10%。

　　而在此之前，我國(guó)在基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域也都出臺(tái)了類(lèi)似的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。

　　專(zhuān)家們表示，雖然相關(guān)領(lǐng)域改革的具體效果還有待進(jìn)一步觀察，但隨著制度安排的逐步完善，在未來(lái)再應(yīng)對(duì)類(lèi)似“黑天鵝”事件時(shí)，中央和地方就能更加從容不迫。

　　部分基層“三保”面臨困難

　　記者近日走訪了中部地區(qū)一個(gè)人口大縣。按原計(jì)劃，今年該縣財(cái)政收入將增長(zhǎng)10%。實(shí)際今年前4個(gè)月，全縣財(cái)政收入不增反降，相比去年同期下降20.8%，減收2.3億元。

　　“與上年同期相比，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付也少了6.1億元。”采訪中，該縣財(cái)政局負(fù)責(zé)人告訴記者，由于該縣是國(guó)貧縣，自身財(cái)力有限，所以基本支出，比如工資發(fā)放等，近年來(lái)主要依靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付。

　　例如，去年該縣財(cái)政收入28.6億元，一般公共預(yù)算支出98.4億元，其中人員工資21.17億元。

　　該財(cái)政局負(fù)責(zé)人坦言，財(cái)政收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付雙雙減少，讓該縣的“三?！敝С雒媾R較大保障困難。

　　稍早前，記者看到了中部地區(qū)某市轄區(qū)財(cái)政局內(nèi)部發(fā)出的一個(gè)《關(guān)于延遲發(fā)放5月份工資的通知》，稱(chēng)因受疫情影響，財(cái)政收入滑坡，故5月份工資延遲發(fā)放?！耙?yàn)橛?00萬(wàn)元缺口，所以無(wú)法準(zhǔn)時(shí)足額發(fā)放工資?！痹搮^(qū)財(cái)政局的一位負(fù)責(zé)人告訴記者。

　　采訪中，記者了解到，今年上半年，不少地方財(cái)政收支矛盾比較突出，尤其是部分地方財(cái)政薄弱的地區(qū)，最基本的“三?！币脖容^吃力；有些地方“三保”能夠支撐，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善民生支出力不從心。

　　從全國(guó)一般公共支出項(xiàng)目上看，一季度除債務(wù)付息、衛(wèi)生健康支出正增長(zhǎng)外，教育、科技、文化、社保和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、交通運(yùn)輸?shù)取鞍舜蟆敝С鼍鶠樨?fù)增長(zhǎng)。

　　對(duì)一些地方而言，最困難的時(shí)刻可能還未到來(lái)。

　　今年政府工作報(bào)告明確新增減稅降費(fèi)約5000億元，并且對(duì)于前期出臺(tái)6月前到期的減稅降費(fèi)政策，執(zhí)行期限全部延長(zhǎng)至今年年底，小微企業(yè)、個(gè)體工商戶所得稅繳納一律延緩到2021年。預(yù)計(jì)全年為企業(yè)新增減負(fù)超過(guò)2.5萬(wàn)億元。

　　“隨著一攬子減免稅費(fèi)政策的逐漸落地，對(duì)本已十分脆弱的某些地方財(cái)政而言，不只是雪上加霜那么簡(jiǎn)單。”長(zhǎng)期從事財(cái)政研究的遼寧大學(xué)地方財(cái)政研究院研究員王振宇認(rèn)為，基層財(cái)政將迎來(lái)一輪新考驗(yàn)。

　　為緩解基層財(cái)政壓力，今年中央安排財(cái)政赤字規(guī)模比去年增加1萬(wàn)億元，同時(shí)發(fā)行1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債，并將這2萬(wàn)億元全部直達(dá)市縣基層。

　　有分析認(rèn)為，對(duì)地方而言這無(wú)疑是一場(chǎng)“及時(shí)雨”。但以新增的1萬(wàn)億元財(cái)政赤字為例，我國(guó)有2856個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，平均到每個(gè)縣級(jí)財(cái)政能夠新增的可用財(cái)力僅為3.5億元。這意味著財(cái)政赤字增加的規(guī)模只能解燃眉之急。

　　剛性支出漸漸增加

　　采訪中，東部某發(fā)達(dá)地區(qū)一位鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹，其所在鎮(zhèn)有各類(lèi)工業(yè)企業(yè)上千家，屬于工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。即便如此，近年來(lái)鎮(zhèn)里每年各種剛性支出以及發(fā)展資金的總體缺口也在3億元左右，而缺口主要靠土地出讓補(bǔ)充。

　　發(fā)達(dá)地區(qū)如此，經(jīng)濟(jì)本就相對(duì)落后的中西部地區(qū)更難樂(lè)觀。自1994年分稅制改革以來(lái)，不少基層地方都依賴于轉(zhuǎn)移支付。

　　統(tǒng)計(jì)顯示，2019年財(cái)政收入/支出低于50%的省份有23個(gè)，主要集中在西部和東北，僅8個(gè)省市財(cái)政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

　　從收入端來(lái)看，相較于一些大中城市，不少地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)薄弱，地方財(cái)源和稅基不足。上述河南某市發(fā)展改革委副主任就坦言，長(zhǎng)期來(lái)看，該市稅源短收背后深層次原因是全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在短板，缺乏高端制造企業(yè)、缺龍頭、產(chǎn)業(yè)低端、稅收少，尤其是作為全市經(jīng)濟(jì)支柱的產(chǎn)品加工業(yè)精深加工不足、產(chǎn)業(yè)鏈條短、附加值低。

　　從支出端來(lái)看，各類(lèi)剛性需求壓力近年有所增加。

　　王振宇將基層的剛性支出總結(jié)為三類(lèi)：

　　——顯性剛性支出。這些支出涵蓋在基層國(guó)家保障范圍目錄之中，包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出和其他必要支出等。

　　——隱性剛性支出。這些支出通常游離于基層國(guó)標(biāo)體系之外，屬于基層剛性支出中的隱性甚至“灰色”部分。如地方政府隱性債務(wù)還本付息、隱性財(cái)政供養(yǎng)人員、隱性津補(bǔ)貼福利、隱性招商引資政策“兌現(xiàn)”等。

　　——臨時(shí)應(yīng)急剛性支出。大都屬于自上而下項(xiàng)目的指令與基層配套、上級(jí)強(qiáng)問(wèn)責(zé)。如救災(zāi)、防疫、環(huán)保等，階段性、應(yīng)急性、政治性特性鮮明，是不折不扣的剛性支出。

　　“上述這些情形并非存在于所有基層剛性支出的全過(guò)程，但任何一個(gè)偶發(fā)事項(xiàng)都會(huì)對(duì)本已十分脆弱的地方財(cái)政支付能力產(chǎn)生重要影響。”王振宇表示。

　　采訪中，記者就了解到，中部某地級(jí)市違反“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”原則，項(xiàng)目本應(yīng)由市級(jí)財(cái)政配套資金，卻變成由縣財(cái)政配套，以致市級(jí)政府“欠”縣級(jí)政府?dāng)?shù)十億元巨額“欠款”。在財(cái)稅短收的情況下，負(fù)擔(dān)驟增讓縣級(jí)政府很頭疼。

　　“現(xiàn)在市里欠我們總共下來(lái)將近30億元，市里的項(xiàng)目，答應(yīng)的是‘我們干活，市里出錢(qián)’，后來(lái)連錢(qián)帶活都由我們包?！痹摽h縣委書(shū)記說(shuō)。

　　凡此種種，結(jié)果便是，盡管中央財(cái)政每年會(huì)給地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，但一些地方的可用財(cái)力依然不足。按照2018年的數(shù)據(jù)測(cè)算，地方可支配收入與支出之比為85.2%，仍有14.8%的支出需要其他手段彌補(bǔ)。2019年，地方財(cái)政收入總量為194458.87億元，而同期地方一般公共預(yù)算支出203758.87億元，地方財(cái)政缺口9300億元。

　　這就給了地方“廣開(kāi)財(cái)源”的沖動(dòng)和借口，并由此帶來(lái)諸多后遺癥。

　　比如，

　　一些地方頻頻舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加；

　　一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入，日積月累，逐漸發(fā)展成為難以根治的“土地財(cái)政”；

　　一些地方為了保住自己的稅收大戶，在淘汰落后產(chǎn)能政策上打馬虎眼，給供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革造成掣肘；

　　一些地方為了穩(wěn)住就業(yè)、吸引投資，只能以土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等公共資源吸引投資者進(jìn)入本已過(guò)熱的投資領(lǐng)域，導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)度擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)阻力重重……

　　如何匹配精準(zhǔn)

　　為什么收入少的基層財(cái)政，卻承擔(dān)著大量的支出責(zé)任呢？這還得從我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系談起。

　　我國(guó)現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系的基本框架始于1994年的分稅制改革，其初衷是充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。實(shí)施當(dāng)年，中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中的比重增長(zhǎng)到55%，宏觀調(diào)控能力大幅增強(qiáng)。

　　作為硬幣的另一面，由于歷史局限性，分稅制也遺留了一些問(wèn)題，最突出的一點(diǎn)便是中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的不平衡，地方用占小頭的收入承擔(dān)著占大頭的事務(wù)。

　　收入上收效應(yīng)在各級(jí)政府間層層傳遞，最終導(dǎo)致基層財(cái)政在國(guó)家收入中占比很小。于是便有了“中央財(cái)政高速增長(zhǎng)，省級(jí)財(cái)政喜氣洋洋，地市財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)財(cái)政哭爹喊娘”的局面。在不少人看來(lái)，這是導(dǎo)致地方財(cái)政出現(xiàn)困難的主要原因。

　　楊志勇等專(zhuān)家認(rèn)為，財(cái)權(quán)向中央集中，有其合理性。他談到，分稅制改革最初設(shè)定的目標(biāo)就是中央和地方財(cái)政收入“六四開(kāi)”，財(cái)政支出“四六開(kāi)”（這個(gè)目標(biāo)后來(lái)未實(shí)現(xiàn)）。其目的，一是要改善中央財(cái)政狀況，二是要提高中央財(cái)政的調(diào)控能力。在國(guó)家財(cái)政總體狀況改善的基礎(chǔ)之上，中央財(cái)政能夠用20%的財(cái)政收入來(lái)調(diào)控地方，有利于促進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化。

　　因此，在某種意義上，地方財(cái)政收支存在“缺口”不是問(wèn)題，而是制度設(shè)計(jì)使然。而且，對(duì)于這一“缺口”，無(wú)論是中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段，還是地方財(cái)政通過(guò)土地出讓金、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入等手段，都可以在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)。

　　換言之，雖然地方的財(cái)權(quán)有限，但實(shí)際的可支配財(cái)力不見(jiàn)得少。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)副校長(zhǎng)張斌曾對(duì)此做過(guò)系統(tǒng)分析，得出的結(jié)論是：無(wú)論是一般公共預(yù)算收入還是全口徑預(yù)算收入，地方政府的占比都比較高。

　　問(wèn)題的關(guān)鍵在事權(quán)。

　　一個(gè)被經(jīng)常引用的數(shù)據(jù)是：中央政府與地方政府支出責(zé)任的對(duì)比大概是15：85。

　　解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于建立一套財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制。

　　怎么實(shí)現(xiàn)？有兩個(gè)方向：一個(gè)是事權(quán)或者說(shuō)支出責(zé)任上移，一個(gè)是財(cái)力下放。

　　事權(quán)上移，就是說(shuō)將一部分不適合較低層級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)轉(zhuǎn)移至較高層級(jí)政府，或者共同承擔(dān)。在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障這幾個(gè)方面，要逐步提高中央和省級(jí)政府的支出比例。從實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障支出的較大比例，都是由中央政府承擔(dān)或者由中央政府與層級(jí)較高的地方政府共同承擔(dān)的。

　　財(cái)力下放，對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)就是要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將一部分中央政府集中的財(cái)力轉(zhuǎn)移給地方政府。目前，雖然相當(dāng)比例的中央財(cái)力是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式轉(zhuǎn)給地方，但問(wèn)題是制度不規(guī)范，助長(zhǎng)了“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象。

　　不管選擇什么方式，都有一個(gè)重要前提，那就是先合理劃分好中央和地方的事權(quán)。只有事權(quán)清晰了，才能根據(jù)這種劃分配置相應(yīng)的財(cái)力，并將其制度化。

　　2016年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。此后，我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了基本公共服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、公共文化等領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案。

　　這意味著，理順央地財(cái)政關(guān)系作為新一輪財(cái)稅體制改革中最難啃的一塊硬骨頭，正在被加快推進(jìn)。

　　“當(dāng)前我國(guó)分稅制面臨的主要問(wèn)題是各級(jí)政府間事權(quán)劃分及其實(shí)現(xiàn)方式不清晰?！睆埍髲?qiáng)調(diào)，中央政府集中財(cái)權(quán)的程度高低并不是關(guān)鍵，如何使中央和地方政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本得以彌補(bǔ)，才是最重要的。

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責(zé)任編輯：梁斌 SF055