管網(wǎng)公司：如何破題天然氣運(yùn)營(yíng)改革？

　　文／楊建紅

　　全國(guó)能源工作會(huì)議在部署2019年能源工作時(shí)提出，積極推進(jìn)油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革。據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》1月25日?qǐng)?bào)道，國(guó)家油氣管網(wǎng)公司（簡(jiǎn)稱“國(guó)家管網(wǎng)公司”）被列入2019年的國(guó)家計(jì)劃，國(guó)家發(fā)改委開(kāi)會(huì)通過(guò)組建方案，已上報(bào)至國(guó)家層面等待批復(fù)，有望今年上半年面世。

　　?即將面世的國(guó)家管網(wǎng)公司會(huì)是什么模樣？作為油氣改革的重要一環(huán)，它又將帶來(lái)一個(gè)怎樣的油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)場(chǎng)景？由于天然氣業(yè)務(wù)在油氣管網(wǎng)公司中將占主導(dǎo)地位，本文將重點(diǎn)對(duì)天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行分析。

　　2017年5月21日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》提出改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。

　　客觀地講，站在企業(yè)角度，天然氣一體化運(yùn)營(yíng)是最理想的運(yùn)營(yíng)模式，主要有以下原因：一是最初管道的建設(shè)目的是自用、自營(yíng)，即是專線專用、專線專營(yíng)，比如川渝地區(qū)的化肥廠供氣管道，屬于專線專用，由于“捆綁式”運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)在大多數(shù)管道是專線專營(yíng)；二是天然氣市場(chǎng)對(duì)管道的依賴性比較強(qiáng)，可以說(shuō)誰(shuí)控制了管道，誰(shuí)就控制了市場(chǎng)；三是上中下游一體化應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)。

　　然而站在社會(huì)的角度，國(guó)家要體現(xiàn)公平、透明、效率。如果允許“捆綁式”運(yùn)營(yíng)，一是經(jīng)營(yíng)者在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中難以做到公平，或多或少向自己有益的方向傾斜；二是監(jiān)管者對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的成本監(jiān)管難度大，難以實(shí)現(xiàn)成本透明；三是如果沒(méi)有充分地向第三方開(kāi)放，不能進(jìn)一步提高管網(wǎng)系統(tǒng)的運(yùn)行效率。所以，國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)天然氣管網(wǎng)“公平、透明、效率”，需要打破一體化和“捆綁式”運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。這可能是改革的初衷所在。

　　改革的關(guān)鍵點(diǎn)在哪兒

　　與其他運(yùn)營(yíng)方式一樣，從實(shí)體運(yùn)營(yíng)方面考慮，天然氣管網(wǎng)同樣具有三權(quán)，即所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　實(shí)際上，國(guó)家對(duì)天然氣管網(wǎng)的改革一直在進(jìn)行。按照《意見(jiàn)》要求，三大石油公司對(duì)天然氣管道實(shí)行混合所有制，比如西氣東輸管道、川氣東輸管道等，這些管道均引進(jìn)了其他資本，這實(shí)際上是在“所有權(quán)”方面的改革；按照2014年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)令第8號(hào)公布的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》明確要求，油氣管網(wǎng)向第三方公平開(kāi)放，這實(shí)際上是在“使用權(quán)”方面的改革。

　　然而，上述兩方面的改革，仍然沒(méi)有達(dá)到國(guó)家的要求和社會(huì)的預(yù)期。這涉及到改革的關(guān)鍵點(diǎn)，那就是對(duì)天然氣管網(wǎng)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行改革。對(duì)“經(jīng)營(yíng)權(quán)”改革或真正地改變，就須成立專業(yè)化的管網(wǎng)公司，管輸業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)分開(kāi)。成立獨(dú)立的管網(wǎng)公司，自然要對(duì)“所有權(quán)”改革，那么“向第三方開(kāi)放”也就順理成章。

　　在改革過(guò)程中，重點(diǎn)厘清的焦點(diǎn)問(wèn)題應(yīng)在經(jīng)營(yíng)權(quán)上。鑒于油氣管網(wǎng)的技術(shù)門檻，盡管國(guó)家管網(wǎng)公司的人員多數(shù)會(huì)從三大石油公司（中石油、中石化、中海油）引入，一旦實(shí)現(xiàn)“人、物”獨(dú)立歸屬到國(guó)家管網(wǎng)公司，他們自然會(huì)從新公司的角度來(lái)考慮問(wèn)題并做出決策。需要注意，未來(lái)一個(gè)可能發(fā)生的客觀事實(shí)是，三大石油公司依然是管網(wǎng)公司的優(yōu)質(zhì)客戶，管網(wǎng)公司從服務(wù)優(yōu)質(zhì)客戶的角度出發(fā)也會(huì)一定程度地向三大石油公司傾斜，但不能就此否認(rèn)它不是市場(chǎng)化行為，也不能否定改革的成功。

　　未來(lái)管網(wǎng)格局會(huì)是什么

　　截至到2018年6月，全國(guó)天然氣管道總長(zhǎng)度達(dá)10.5萬(wàn)公里。天然氣管網(wǎng)根據(jù)功能可以劃分為基干管道、支干線、省級(jí)干線、支線，其中基干管道、支干線二者長(zhǎng)度之和占總長(zhǎng)度的45%。目前我國(guó)的天然氣管道主要由三大石油公司運(yùn)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)管道長(zhǎng)度占總長(zhǎng)度的70%。

　　從目前披露的信息看，擬成立的“國(guó)家管網(wǎng)公司”所運(yùn)營(yíng)的管道，初期主要考慮剝離三大石油公司的天然氣基干管道、支干線，而這兩種管道目前也基本上由三大石油公司運(yùn)營(yíng)。如果最終國(guó)家管網(wǎng)公司按照上述方式成立，那么可以看出：基干管道、支干線主要由國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)，省級(jí)干線和大多數(shù)支線主要由不同省份的省級(jí)管網(wǎng)公司運(yùn)營(yíng)，部分支線由獨(dú)立的小管道公司運(yùn)營(yíng)?；诖耍母锖蟮奈覈?guó)天然氣管道運(yùn)營(yíng)將形成“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局，“一網(wǎng)”指“國(guó)家管網(wǎng)公司”，“N區(qū)”指N個(gè)省級(jí)管網(wǎng)公司，“眾小”指眾多的小支線管道公司。

　　管網(wǎng)公司能做什么

　　管網(wǎng)是手段，隨著天然氣資源和消費(fèi)量的不斷增加，需要建設(shè)的管道規(guī)模越來(lái)越大。2018年，我國(guó)天然氣消費(fèi)量達(dá)2735億立方米，管道長(zhǎng)度達(dá)10.5萬(wàn)公里；美國(guó)天然氣消費(fèi)量近8000億立方米，天然氣管道長(zhǎng)度達(dá)50多萬(wàn)公里。

　　不同國(guó)家的管道建設(shè)理念和技術(shù)水平不盡相同。以美國(guó)為代表的北美國(guó)家管道建設(shè)理念是“高壓、適當(dāng)口徑”，高力為10兆帕以上，管徑在700毫米～800毫米之間居多；俄羅斯管道建設(shè)理念是“適當(dāng)壓力、大口徑”，壓力在7～8兆帕居多，大口徑管道以1200毫米、1400毫米居多；中國(guó)的管道建設(shè)理念是“高壓、大口徑”，高壓在10～12兆帕，管徑有1016毫米、1219毫米，在建的中俄東線北段管徑達(dá)到1422毫米。很明顯，中國(guó)管道的輸送強(qiáng)度要大于美國(guó)和俄羅斯，所以在達(dá)到同等用氣量的情況下，我們的管道未必需要達(dá)到同等的輸送里程。可以說(shuō)，在管道建設(shè)上，中國(guó)已經(jīng)達(dá)到國(guó)際水平，但一些關(guān)鍵技術(shù)如壓縮機(jī)、管材等零部件環(huán)節(jié)尚未徹底解決。預(yù)計(jì)2030年我國(guó)天然氣需求量將達(dá)6000億立方米，那么需要配套建設(shè)的管道長(zhǎng)度將達(dá)20萬(wàn)公里，比2018年新增10萬(wàn)公里，其中基干線、支干線長(zhǎng)度預(yù)計(jì)為3～4萬(wàn)公里。

　　以上分析可以看出：未來(lái)10多年，國(guó)家管網(wǎng)公司仍然有很繁重的天然氣管道投資建設(shè)任務(wù)。除此之外，管道運(yùn)營(yíng)是其主營(yíng)業(yè)務(wù)之一。同時(shí)，由于國(guó)家管網(wǎng)公司的技術(shù)實(shí)力使然，可以在運(yùn)維、調(diào)控方面為其他管道公司提供服務(wù)。另外，國(guó)家管網(wǎng)公司也可依托自身掌握的海量交易數(shù)據(jù)提供大數(shù)據(jù)方面的服務(wù)。

　　改革后，中國(guó)天然氣將形成“一網(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局，由于技術(shù)要求、利益等因素的影響，不同類型的管道公司之間的博弈是客觀存在的。對(duì)于天然氣管道建設(shè)，國(guó)家有一套非常嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)，主要是基于兩個(gè)規(guī)范：《輸氣管道工程建設(shè)規(guī)范》和《城鎮(zhèn)燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》。出于技術(shù)要求、行政及安全考慮，部分管道具體由哪家管道公司來(lái)建，有可能存在分歧?！耙痪W(wǎng)、N區(qū)、眾小”的管網(wǎng)公司格局也會(huì)帶來(lái)管網(wǎng)調(diào)配的問(wèn)題，在國(guó)家管網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)配天然氣過(guò)程中，一定會(huì)存在被地方關(guān)鍵線路掣肘的情況，為了進(jìn)一步提高管道效率，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙的靈活調(diào)度，國(guó)家管網(wǎng)公司需要著力解決這些“腸梗阻”問(wèn)題。另外，盡管不知國(guó)家管網(wǎng)公司股份如何構(gòu)成，但是天然氣銷售商競(jìng)爭(zhēng)激烈，也會(huì)影響管網(wǎng)公司的運(yùn)營(yíng)。三大石油公司依然是管網(wǎng)公司的優(yōu)質(zhì)客戶，他們的影響也將客觀存在。

　　管輸費(fèi)怎么收

　　2016年，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，提出將天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率明確為稅后全投資收益率不超過(guò)8%。這是目前管輸費(fèi)收取的管理辦法。

　　國(guó)家管網(wǎng)公司成立后，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制不斷理順，必將直接改變天然氣價(jià)格形成機(jī)制。

　　一方面，國(guó)家管網(wǎng)公司管輸費(fèi)如何收取是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)之一。初期，由于大的供應(yīng)格局沒(méi)有大的變化，也可以按照目前的管輸價(jià)格管理辦法進(jìn)行收取。隨著天然氣供應(yīng)格局的變化和供應(yīng)主體的增多，目前的管理辦法和管輸費(fèi)計(jì)算方法需要完善和調(diào)整。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)管道發(fā)展形勢(shì)，管輸費(fèi)采用“兩部制”比較合適，按照“使用費(fèi)”和“容量費(fèi)”分別計(jì)取，不僅充分地與市場(chǎng)活動(dòng)相結(jié)合，而且有利于提高管輸效率。

　　另一方面，天然氣價(jià)格（出廠價(jià)格或者市場(chǎng)價(jià)格）形成機(jī)制有待改變。目前天然氣的價(jià)格還是門站價(jià)格，每個(gè)省的價(jià)格不一樣，同一省份不同地市的價(jià)格也不一樣。按照“管住中間，放開(kāi)兩頭”的總體改革思路，天然氣的出廠價(jià)格或者市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定?？梢圆捎谩肮?jié)點(diǎn)定價(jià)”的方法，先行在部分條件較好的地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)虛擬中心性質(zhì)的區(qū)域交易中心或者選擇HUB作為交割點(diǎn)交易中心。一種是可以采用歐盟模式，建設(shè)虛擬中心性質(zhì)的區(qū)域交易中心。比如，廣東、浙江等省區(qū)與歐洲主要國(guó)家基本上具有可比的市場(chǎng)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施條件及多元化的市場(chǎng)基礎(chǔ)，而且這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有進(jìn)一步改革開(kāi)放的政策驅(qū)動(dòng)力。另一種是可以采用美國(guó)模式，HUB作為交割點(diǎn)交易中心。比如，江蘇、河北等地基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，供應(yīng)多元，既是我國(guó)的天然氣消費(fèi)中心之一，又是我國(guó)天然氣資源的供應(yīng)中心，更是天然氣管網(wǎng)的交匯中心，參照美國(guó)模式選擇一個(gè)HUB作為交割點(diǎn)，形成此HUB價(jià)格指數(shù)后，不同地區(qū)就可以參照這一價(jià)格指標(biāo)，綜合管輸費(fèi)、升貼水等來(lái)制定其他地方的具體價(jià)格。

　　（文章來(lái)源于《能源評(píng)論》雜志）

責(zé)任編輯：鮑一凡