文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 唐建偉

　　從近十年來財政支出總量增幅和主要支出項目的結構來看，我國財政支出有很大的壓縮空間。在大規模減稅的同時，大幅削減不必要的財政支出，提升財政資金使用效率，將是確保積極財政政策加力提效的關鍵。通過消減財政支出來推進財稅體制改革和政策職能轉變，也將是穩增長和促改革相結合的最佳政策實踐。

　　2019年政府工作報告中指出，我國將實施更大規模的減稅降費政策，全年要實現減輕企業稅收和社保繳費負擔近2萬億元。大規模的減稅降費肯定會給各級財政帶來很大壓力。為支持企業減負，政府工作報告中要求各級政府要過緊日子，想方設法籌集資金。我們認為要為讓減稅的效果能夠進一步彰顯，下一步大規模的減稅必須向壓縮財政支出要空間。從近十年來財政支出總量增幅和主要支出項目的結構來看，我國財政支出有很大的壓縮空間。在大規模減稅的同時，大幅削減不必要的財政支出，提升財政資金使用效率，將是確保積極財政政策加力提效的關鍵。通過消減財政支出來推進財稅體制改革和政策職能轉變，也將是穩增長和促改革相結合的最佳政策實踐。

　　一、2018年減稅降費取得初步成效

　　2018年我國財政收支數據，顯示減稅降費政策已經取得初步成效：

　　1、超額完成年初制定減稅降費任務

　　據國家稅務總局公布的數據，2018年各項減稅降費政策陸續落地，全年減稅降費超出1.1萬億元的年初制定目標，達到1.3萬億元以上。其中5-12月降低增值稅稅率減稅約2700億元。辦理增值稅留抵退稅1148億元。提高部分產品出口退稅率，大幅下調或取消進口稅率，關稅總水平由9.8%降至7.5%，削減關稅超過150億元。統一小規模納稅人標準惠及50萬戶納稅人，減稅約80億元。10月1日起個人所得稅改革實施減稅約1000億元。高新技術企業減按15%稅率征收所得稅、研發費用加計扣除、固定資產加速折舊等，支持創新發展的稅費減免共計超過4700億元。新出臺的支持創新創業稅收優惠政策削減稅費約500億元。2018年社保降費為企業降低成本1840億元。清理行政事業性收費和政府性基金，以及社會保險費、工程建設領域保證金、經營服務性收費等等，降低成本超過900億元。

　　2、下半年財政收入增速明顯放緩

　　根據財政部公布的2018年財政收支數據，全年一般公共預算收入183352億元，同比增長6.2%；全國政府性基金預算支出80562億元，同比增長32.1%。無論從2018年月度數據來看，還是從近幾年數據來看，一般公共預算收入增速都呈逐漸下滑趨勢。財政收入放緩的原因很多，有基數的原因，有經濟增長放緩的原因，也有減稅降費的原因。2018年7月份中央政治局會議要求積極的財政政策更加積極，在擴大內需和結構調整上發揮更大作用。以此為分界點，減稅降費力度逐漸加大，從月度的財政收入增速上可以明顯得出這個一點：上半年財政收入增長很快，下半年財政收入增速逐月下降。1-6月累計公共財政收入增長10.6%，而8月之后降到個位數，10月和11月財政收入負增長，增速分為為-3.1%、-5.4%。從稅收收入增速來看，上半年大幅增長14.4%，下半年降幅逐月擴大，10-12月的單月稅收收入增速分別為-5.1%、-8.3%、-10.7%。

　　3、下半年財政支出顯著加快

　　雖然減稅導致財政收入放緩，但財政支出力度并沒減弱。2018年一般公共預算支出220906億元，同比增長8.7%；全國政府性基金預算支出80562億元，同比增長32.1%。2018年財政收入增速比2017年下降了1.2個百分點，而財政支出增速從7.6%加快到8.7%，財政支出增速比收入增速高出2.5個百分點。財政支出力度加大對穩增長的作用增強，然而不能否定的是財政支出管理仍較粗放，各項財政支出大幅增長取得的成效似乎并不顯著，財政資金使用效率有待提升。從主要的財政支出項目來看，城鄉社區、節能環保、科學技術和債務付息支出增速都達到兩位數，分別為10.2%、13%、14.5%、17.1%。首先，從增速最高的債務付息支出來看，其快速增長表明政府債務負擔較重，而且由于債務付息對當前的經濟增長并無支持作用，其增速的加快反而可能會影響其他財政支出項目的資金，從而拖累當前經濟增長。其次，增速第二高的科學技術支出增速雖較2017年加快了3.5個百分點。但其占財政支出的比重為3.8%，占比并不高。科學技術支出對當前經濟增長的支持力度也較小，在現有的體制下，科學技術投入的增加是否產生了對等的科研成果仍然是存疑的。最后，城鄉社區、節能環保這兩項支出增速較高，且在財政支出中占比也較高，分別占財政支出的12.3%、10.3%。但這兩項支出并不是穩增長的關鍵領域，所以對實體經濟的支撐效果并不明顯。

　　二、減稅效果仍有待進一步彰顯

　　從財政收入結構來看，主要是降費的成效較為顯著，減稅效果仍有待進一步彰顯，表現為稅收增速仍超GDP增速，主體稅種收入仍在快速增長，企業盈利也沒有改善，實體經濟并未從減稅中獲益。

　　1、稅收收入增長仍快于GDP增速

　　從財政收入結構來看，導致2018年財政收入增長放緩的主要原因是非稅收收入負增長，而稅收收入增長相對較快。2018年全國一般公共預算收入中的非稅收收入26951億元，同比-4.7%，連續兩年負增長。非稅收收入占財政收入的比重為14.5%，而2018年全年減稅降費1.3萬億中超過5000億元是降費，占比高達40%左右。這表明近幾年降費工作成效較為顯著，取消或停征行政事業性收費起到立竿見影的作用。全年稅收收入156401億元，同比增長8.3%，雖然增速比2017年有所放緩，但分別比2014、2015、2016年高出0.5、3.5、4個百分點。稅收收入增速也高于2018年6.6%的GDP增速。從稅收增長來看，減稅對實體經濟的減負作用并不明顯。

　　2、主要稅種的稅收收入仍在較快增長

　　從主要稅種的稅收收入來看，除了印花稅負增長以外，其余稅種都有不同程度的增長。其中增值稅和企業所得稅增長仍然較快。2018年我國稅收收入中，占比最高的兩大稅種分別是增值稅和企業所得稅，占比分別達到39.3%和22.6%，這兩大稅種加起來超過全年整個稅收總收入的62%左右。2018年增值稅和企業所得稅分別增長了9.1%、10%，高于整體稅收增速，也高于實際GDP和名義GDP增速。相對于經濟增長，這兩大稅種對經濟帶來的負擔不但沒有減弱，反而在加重。因此，對這兩大稅種的稅率做調整，降低整體稅負，才能實現真正的更大力度減稅的效果。此外，在推進個稅改革的前提下，個人所得稅增速居然高達15.9%，不但遠超GDP增速，更大幅超過我國城鎮居民人均可支配收入的7.8%的名義增速。個稅改革還沒有起到降低個人稅負的效果。

　　3、企業盈利沒有改善，并未從減稅中獲益

　　按照可比口徑計算，2018年1-12月份全國規模以上工業企業利潤增長10.3%，增速比1-11月份減緩1.5個百分點，已經連續6個月放緩。12月份利潤增速為-1.9%，連續兩個月負增長。利潤增長較快的是石油天然氣開采、非金屬礦物制品、黑色金屬冶煉等行業，普遍處于上游產業，主要原因是初級產品價格上漲。很多處于中下游的制造業利潤是負增長的，比如汽車制造業、計算機、通信電子設備制造業等，2018年利潤增速分別為-4.7%、-3.1%、-1.1%。需要注意的是，這里是按照可比口徑計算，意思就是有的企業上年度是規模以上企業，本年度規模萎縮則會被剔除出同比計算范圍。如果以規模以上企業利潤總額絕對額來計算，2017年全國規模以上工業企業實現利潤總額75187.1億元，2018年66351.4億元，同比增速為-11.8%，是大幅下降的，并且降幅逐月持續擴大。因此，在稅收保持較快增長的同時企業利潤增速卻在持續下降，表明減稅降費并未實質性讓企業獲益，也意味著積極財政政策在支持實體經濟方面的效果仍不明顯。

　　三、實施更大規模減稅政策的發力方向

　　以上分析表明，我國減稅效果仍有待進一步彰顯，下一步要實施更大規模的減稅政策，必須要盯準以下三個方向發力。

　　一是必須推進主體稅種的稅率下調。更大規模的減稅，關鍵是在占稅收收入大頭的大稅種上做文章。2018年我國稅收收入中，占比最高的兩大稅種分別是增值稅和企業所得稅，這兩大稅種加起來超過全年整個稅收總收入的61%，因此，對這兩大稅種的稅率做調整才能實現真正的更大規模和力度減稅的效果。2019年政府工作報告中提出將“深化增值稅改革，將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，將交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，確保主要行業稅負明顯降低；保持6%一檔的稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負只減不增，繼續向推進稅率三檔并兩檔、稅制簡化方向邁進。”增值稅最高兩檔稅率的下調將明顯減輕相關行業企業的稅收負擔，而且下調幅度超出市場預期，表明政府正在朝普惠性減稅這個正確的方向前進。企業所得稅方面。目前我國企業所得稅率為25%，但對符合條件的高新技術企業實行15%稅率，對小微企業實行20%的稅率。也就是說，目前中國實際的企業所得稅率是低于25%的，可能和美國現在21%左右的稅率差不多。但考慮到我國企業的整體稅負較重，為減輕企業稅收負擔，適當下調企業所得稅率仍有必要及空間。個人所得稅方面，需要進一步推進綜合稅制改革，逐步擴大個稅抵扣范圍，逐步探索以家庭為單位來征稅的制度，進一步完善累進稅率，來避免出現明降暗升情況。要建立起隨著物價水平上升而自動提升個稅起征點的機制。

　　二是必須以激活企業活力為目標，促進企業利潤改善為方向。企業是最重要的市場主體，也是經濟的基石。企業活了，就業才穩定，居民的收入才能增加，稅收的稅基也才能擴大。要下好經濟這盤棋，關鍵是把企業這個棋子激活。而要激活企業活力，關鍵是提升企業盈利能力。當前我國總體宏觀稅負仍然偏重，特別是企業的稅負過重，不但高于主要發達國家，也高于部分發展中國家。如果企業盈利能力持續減弱，將會影響到就業穩定，居民收入增長也會受影響，經濟增速也會受拖累，稅收基礎也將萎縮。所以大規模地減稅降費是激活企業這一微觀主體活力的關鍵。政府工作報告也指出減稅就是養眼“放水養魚”。通過減稅降費，簡政放權，降低整個社會的融資、物流、土地、能源等基礎性成本，降低企業經營成本同時提升其盈利能力，才能讓企業對未來投資有信心，中國經濟也才會有活力。而不是把所有壓力都讓企業來背，遇到問題都推到企業頭上去，而一旦企業經營不下去，就業、居民收入和稅收都會出問題，經濟增長更是無從談起。

　　三是必須向壓縮財政支出要空間。從財政支出和稅收二者的關系來看：財政支出是政府在花錢，而稅收則是政府在收錢，財政支出是依賴稅收收入來支撐的。理論而言，政府要花錢的地方越多，財政支出規模就越大，就越有加征更多的稅收來收取更多錢的驅動。相反，如果能夠消減政府不必要的開支從而減少財政支出，那么，加稅的必要性就會降低，甚至可以為減稅提供空間。另一方面，財政支出是由政府把錢用出去，而減稅降費則是政府將錢省下來留給企業和居民自己去花。從花線的效率和對經濟增長的實際支撐效果來看，肯定是后者要優于前者的。因為我國財政支出一直存在年末“突擊花錢”現象。如果不把本年度預算花掉，下年度預算就會削減，結果就出現在最后一個月“突擊花錢”的現象。這種支出方式一方面對本年度經濟增長的支持作用非常小，削弱了積極財政政策的效果，另一方面存在亂花錢現象，導致財政資金的使用效率不高。與此同時，我國還存在大量的財政存款和國庫資金趴在銀行賬戶吃利息，表明很多撥付到賬上的財政存款根本沒有用掉，造成資金的浪費和整個社會資源的配置效率低下。實施大規模的減稅降費必將導致財政收入增長放緩，只有財政支出得到有效削減，才能為大規模減稅提供空間。因此深入推進財稅體制改革，削減不必要的財政開支來為減稅降費騰出空間，提升財政資金使用效率，已經是迫在眉睫的事情。

　　四、壓縮財政支出將為大規模減稅留足空間

　　政府工作報告提出2019年我國積極的財政政策要加力提效，著力點在兩個方向：一是要實施更大規模的減稅降費，全年減輕企業稅費負擔近2萬億（比上年擴大9000億）；二是適當將財政預算赤字率提高到2.8%（比上年提高0.2個百分點），同時將地方政府專項債券規模提高到2.15萬億（比去年增加8000億）。從市場主體的預期及政策實施的效果而言，我們認為大規模減稅降費政策可能要優于增加提高財政赤字率和大幅度增加地方政府專項債券的發行規模，原因有兩個方面：一方面是因為發行地方專項債券來拉基建穩增長，仍是在走靠加杠桿、增加負債拉投資穩增長的老路，從近年來中國經濟的運行實踐來看，這種政策不但短期穩增長的效果有限，而且中長期還會帶來中國宏觀杠桿率繼續上升的風險；另一方面大幅度增加地方專項債券的發行規模，肯定會加重政府的債務負擔，導致每年財政支出中債務付息支出占比的持續上升，這又會進一步加大財政支出的壓力，進而形成二者互為促進的惡性循環，最后很可能導致財政赤字持續擴大而難以為繼。

　　2009年以來經濟增長放緩，經濟結構逐漸轉型，但財政體制改革并沒有相應推進，財政收入難以繼續支撐粗放式財政支出，是導致政府債務壓力加大的重要原因。把2018年主要財政支出項目和2009年相對比，可以得到近10年來財政支出總規模以及各項明細支出的增幅。2009年有應對全球金融危機而出臺的4萬億刺激計劃，財政支出相比上年已經大幅增長了21.9%，將2009年作為對比基期更能夠體現當前財政支出規模之巨大，由此更可推導出消減財政支出的空間較大且非常有必要。

　　1、從財政支出與名義GDP增速來看財政支出可壓縮規模

　　2009年財政支出75874億元，2018年增長到220906億元，增長了191.15%，而同期名義GDP的增幅只有157.91%，財政支出增速比名義GDP增長高出33.24個百分點。在9大類支出項目中，只有交通運輸、文化體育與傳媒兩項支出增幅小于同時期名義GDP總量增幅，其余7類都高于名義GDP增幅。如果2009年之后財政支出保持與名義GDP同樣的增速增長，那么2018年我國財政支出應該只增長到195687億元。那么，2018年相比名義GDP多增的這一部分就是可以削減的財政支出，規模在2.5萬億元以上。

　　2、通過比較財政支出各個細項來分析可以壓縮哪些財政支出

　　接下來我們再分析一下2009年與2018年這十年間各項財政支出的細項及其增長幅度來看哪些財政支出是可以壓縮的。由于2018年的財政支出中并沒有公布一級名目下的二級細項，我們參考2017年的數據來做分析。

　　（1）增幅最低的是交通運輸，從2009年的4648億元增加到2018年的11073億元，增幅為138.25%。主要原因是2009年開始的那一輪4萬億財政刺激計劃的重點就是拉動以鐵路、公路和機場為主的交通運輸基礎設施投資，當年交通運輸支出相比上年的2354億元已經大幅增長了近一倍。在持續多年的高速增長之后，目前我國交通運輸等基礎設施投資的基數已經較高。截止2018年未，不管是高速公路還是鐵路通車總里程，中國都已經是世界第一，且在密度方面東部發達省市也已經接近發達國家水平，未來增長空長并不大。目前有一些省市的機場密度已經過大，客源不夠導致使用率偏低。未來財政在交通運輸建設這方面再增加投入已經沒有太大必要，維持在2009的投入規模已經足夠，這樣可以節省6400億元支出。

　　（2）文化體育與傳媒支出增長了152.82%，雖然增速略低于名義GDP增速，但10年來從1393億元增長到3522億元，增加了2129億元。文化體育的對象沒有太大變化，費用不應該明顯增加。加上近年隨著互聯網新媒體的出現，許多傳統媒體如報紙等已經逐漸被替代，很多地方報紙都已經停刊，這方面的支出應該是減少的。并且很多文體傳媒領域已經越來越市場化，市場化的主體不應該也不需要更多的財政經費來支持。因此這一塊財政支出參考2009年支出預算應該足夠，可以節省2100億元左右支出。

　　（3）城鄉社區支出增幅最大，從2009年的5108億元增長到2018年的2.27萬億元，增加了344.43 %，足足增加了1.76萬億元。從細項來看，在2009年只有城鄉社區規劃與管理、城鄉社區公共設施這兩項二級支出項目。而到2018年則包括了城鄉社區管理事務、社區規劃管理、社區公共設施、社區環境衛生、建設市場管理與監督以及其他城鄉社區支出等眾多二級支出細項。而且這多出來的比如城鄉社區管理事務費用2017年高達近2763億元，社區環境衛生支出高達2270億元，其他城鄉社區支出更是達到5589億元之巨，社區公共設施支出則從2009年的2550億增長至2017年的9527億元，增加了近7000億元。城鄉社區支出這樣大幅度的增長有沒有必要，我們通過分析其中“城鄉社區管理事務費用”這一個二級支出項目的構成來做判斷：城鄉社區管理事務費用包括一般行政管理、機關服務、城管執法、工程建設標準規范編制及監督、工程建設管理、市政公用行業市場監管、國家重點風景規劃與保護、住宅建設與房地產市場監管、執業資格注冊資質審查、其他城鄉社區管理事務支出等十項三級支出名細。其中占比最大的是城管執法和其他城鄉社區管理事務支出這兩項。城管執法從2010年的128億增加到2017年的443億，其他城鄉社區管理事務支出則從2010年339億增加到2017年的1216億元，在8年時間內都實現接近了三倍的增長。而且在已經有其他城鄉社會支出這個二級支出項目的同時，居然又在城鄉社區管理事務費中列出“其他城鄉社區管理事務費”這個三級支出項目，可見在城鄉社區支出方面存在太多不必要的支出，甚至連具體的支出名目都無法列出，這表明城鄉社區支出這項財政支出存在很大壓縮空間，預計至少可以壓縮7600億。

　　（4）醫療衛生與計劃生育支出從2009年的3994億元大幅增加到2018年的15700億元，增長了293.07%。如果能夠花錢把老百姓看病難、看病貴緩解了就算值得，但近十年來這個問題并沒有改觀。這部分開支中，財政對基本醫療保險基金的補助、醫療救助、公共衛生等開支是必須的，不能減少。由于計劃生育政策已經不合時宜，應該逐步取消計劃生育，現在每年超過700億元的計劃生育事務支出可以砍掉。公立醫院盈利能力很強，超過2000億元的公立醫院扶持費用沒有必要，至少可以減少一半。還有其他醫療衛生與計劃生育支出493億元也應該直接壓縮掉。綜合以上，醫療衛生與計劃生育類支出合計可壓縮的規模應超過2000億元。

　　（5）社會保障和就業支出增幅256.06%，從2009年的7607億元增長到2018年的27084億元，增加19477億元。其中比重比較大的兩項支出是行政事業單位離退休支出和財政對基本養老保險基金的補助，占比超過55%，2018年這兩項支出分別達到7579億元和7449億元。可見社保基金支付有較大壓力，財政補貼的壓力越來越大。雖然社會保障和就業支出中民政管理事務支出和行政事業單位離退休支出規模較大且增速過快是否合理存在疑問，但考慮到社會保障和就業問題涉及國計民生和社會穩定，這項支出可暫不考慮壓縮。

　　（6）節能環保支出從2009年的1934億元增加到2018年的6353億元，增長了228.48%。近年來國家加大環境治理和保護是應該的，污染防治、自然生態保護、天然林保護、退耕還林等項目支出應該合理增長。但是其中2017年環境保護管理事務花費已經接近350億元、能源管理事務花費234億元，增長了350%左右，如此大幅的管理人員費用支出需要大幅削減。其他節能環保支出款項接近900億元，不清楚具體用途，也建議直接壓縮掉。如果按照2009年標準削減不必要的管理事務和款項，可節約支出1000億元以上。

　　（7）農林水事務增長了209.3%，從2009年的6720億元增加到2018年的20786億元。這項支出未來有大幅壓縮的空間，理由如下：一是因為農林牧漁業在國民經濟中的占比已經只有8%左右，對經濟增長的貢獻率更是不到5%。隨著我國城市化進程的推進，農村人口數量及占比都將持續下降，相應的農業農村管理事務費用應該逐年減少才對；二是2018年我國用于扶貧的財政支出在2017年3250億元的基礎上，大幅增長46.6%，達到4745億元。而2018年作為我國三年脫貧攻堅戰的第一年，已經取得突出成績。據國家統計局全國農村貧困監測調查，按現行國家農村貧困標準測算（人均年收入3000元以上），2018年末，全國農村貧困人口比上年末減少1386萬人，已經下降到只有1660萬人。我們算筆賬：一年投入了4745億元扶貧資金，實現了1386萬人的脫貧，相當于一個貧困人口花了34300元。而2018年我國全國居民人均可支配收入也只有28228元，其中城鎮居民人均可支配收入39251元，農村居民人均可支配收入只有14617元，貧困地區農村居民人均可支配收入更是只有10371元。也就是說，如果把4745億元扶貧資金全部發給1386萬貧困人口都可以把他們的收入水平直接拉高到全國平均收入水平這上，接近城鎮居民的收入水平。如果將4745億元扶貧資金全部發給3046萬貧困人口（2017年末我國貧困人口總數），則可以將其人均可支配收入拉高到15607元，超過全國農村人均可支配收入水平，提前兩年完成三年脫貧攻堅戰任務。即使按照2018年的脫貧速度，預計2019年我國就可以基本消除貧困人口，也可以提前一年完成三年脫貧攻堅戰，屆時每年4000多億的扶貧資金就可以節省下來；三是水利建設不是每年都要花費的，2017年水利支出4425億元，其中水利工程建設支出是1885億元，而行政運行和管理相關支出就達到237億，其他水利支出652億，也就是說大量的支出用在了相關行政機構的運行和管理上，并沒有用在水利的基礎設施建設上。而且未來農業生產越來越集約化、企業化和市場化，水利建設方面的支出主要用于相關水利工程的維護就可以，不用再大規模投入。綜合以上分析理由，我們認為農林水事務支出未來可以至少壓縮10000億元左右。

　　（8）教育支出從2009年的10438億元迅速增加到2018年的32222億元，增長了208.71%。但這10年來義務教育人數是減少的，2009年初等教育和中等教育人數分別為10282、10114萬人，2017年下降到10169、8426萬人，總人數減少了1800萬。反而需要收費的學前兒童教育和高等教育服務的學生數量在增加，學前兒童在園人數從2009年的2657萬人增長到2017年的4600萬人，增加了近2000萬人；而高等教育學生人數則從2689萬人增加到3779萬人，增加了1000萬人。同期學校教職工的數量也僅是略有增加：義務教育階段的教職工人數是下降的，其中小學教職工人數從2009年的613萬人下降至2017年的564萬人，初中教職工人數從394萬人小幅增加到407萬，整體人數下降了36萬人。而收費教育的教職工人數則有所增加：其中學前教育專職教師人數從112萬人增加到243萬人，高中教職工人數則從246萬人增加到266萬人，高等教育教職工人數從211萬人增長到244萬人，整體增加184萬人。在學生和老師人數整體變化并不大的背景下，近十年來教育支出卻從10428億元增長三倍到32222億元，增加了21784萬億元。可以肯定大部分都花到行政事務、建教學樓和修操場上去了，真正用到老師和學生身上的并不多。考慮到教育投入關系到國家的未來，保持一定的增長是合理的，假設按照國民經濟同樣的增速增長，2018年需要支出的教育投入到25000元已經足夠，可以消減的支出達到7200億元以上。

　　（9）科學技術費用增長了203.22%，從2009年的2745億元增長到8322億元。2018年對于科技投入大幅增長，但產生的大的科技成果并不多，我國在芯片、操作系統等核心技術領域與國際上的差距并未見縮小。現有的體制下大部分高校和科研院所的科研項目都是以獲得經費為目的，并不是以形成真正可應用的科技成果為目的，所以靠財政投入是無法在科學技術領域培養出諾貝爾獎的。發展科技的關鍵點不在于行政性資金投入的大小，而是科研體制改革，財政支出重點投入到基礎研究領域，但所有應用研究都應該交給企業和市場去完成，把創新交給企業和市場，讓更多的企業通過市場化競爭參與科研，是一個市場化、主動化的過程。這樣我們可2000億元以上支出。

　　綜合以上分析，以2009年各類財政支出項目為基礎，考慮到保持經濟社會發展所需要的各類項目經費的合理增長，只壓縮不必要的費用支出，我們推導出以上九大類財政支出中具體可壓縮的財政支出額度分別為：2018年交通運輸項目可以削減6400億元，文化體育與傳媒可削減2100億元，城鄉社區事務可削減7600億元，醫療衛生與計劃生育可削減2000億元，節能環保可削減1000億元，農林水事務可削減10000億元，教育支出可削減7200億元，科學技術可削減2000億元，社會保險和就業支出保持不變，暫不壓縮。以上九項財政支出合計可以削減3.83萬億元，壓縮幅度超過25%（3.83萬億/14.8萬億），如果按同樣比例壓降的話，根據2018年全國公共財政支出金額22.09萬億來計算，壓降25%則可以壓縮的財政支出額度在5.5萬億左右。

　　3、財政支出壓縮空間及減稅效果測算

　　以上根據與名義GDP增速同步計算得出的2018年當年財政支出可壓縮的空間是2.5萬億左右。而根據不同財政支出項目的明細推算出來的未來整體財政支出可壓縮空間將在5.5萬億左右。而財政支出的可壓縮空間其實就是未來可以提供的減稅降費的空間。考慮到一次性壓縮如此大的財政支出肯定會對整個經濟和社會形成較大沖擊，所以建議分三年執行，前面兩年每年壓減2萬億左右，第三年安排壓降1.5萬億左右。如果我們以2019年作為大規模減稅降費的第一年的話，未來兩年，每年減稅降費2萬億元無疑將對經濟增長和企業盈利帶來良好的促進和支撐作用。因為2萬億的減稅降費約占到2018年全國一般公共預算收入的10.91%，占當年全國財政總收入的7.69%，占2018年名義GDP總量的2.22%，占2018年全部規模以上工業企業利潤總額的20%以上。雖然這樣大規模的減稅降費能夠有多大程度轉化為企業的盈利和資本支出還需要看具體的減稅降費明細，但即使只有其中較小的部分實現轉化，也能夠對未來兩年的企業盈利和資本支出形成良好的促進作用，進而對固定資產投資和經濟增長也將帶來較強支撐。

　　五、結論與建議

　　基于本文的研究分析，我們提出以下幾點結論與政策建議。

　　一是壓縮財政支出將為未來的減稅留足空間。我們前面的測算已經證明，如果讓財政支出保持與名義GDP增速同步，這樣一年之內可以削減的財政支出就在2.5萬億元以上。而如果通過壓縮各項財政支出中行政管理費用支出和一些不透明的其他類型支出項目，未來可壓縮的財政支出空間更是高達5.5萬億元。這無疑將為我國大規模的減稅提供充足的空間。

　　二是擴大財政支出和減稅對經濟的作用并不相同，后者效果將明顯優于前者。擴大財政支出是由政府把錢用出去，而減稅降費則是政府將錢省下來留給企業和居民自己去花。從花線的效率和對經濟增長的實際支撐效果來看，肯定是后者要優于前者的。通過壓縮原來不創造價值，不支持經濟增長的財政支出，并利用減稅政策來將這部分資金的配置權重新發還到企業和居民手中，就相當于在提升資源配置效率的同時也增加了企業利潤和居民收入，對于提升經濟增長潛力和提供經濟新增長動能也將是有益的。

　　三是在中國面臨百年未有之大變局且經濟增長下行壓力較大時期，從“共渡時艱”的角度來說，各級政府也要有過真正的緊日子的打算。一方面通過精兵簡政的政府機構改革來減少財政供養人員，是壓縮財政支出中各項行政管理費用支出的關鍵；另一方面通過壓縮財政支出來倒逼政府簡政放權，也是政府職能轉變，減少政府對市場的不必要干預的重要措施。政府未來集中做好市場監督和公務服務工作就可以，其他事情留給市場這個“看得見的手”去做，這也是符合十八屆三中全會提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革方向的。

　　四是以消減財政支出搭配大規模減稅的積極財政政策組合將是穩增長與促改革相結合的最佳政策實踐。近年中國宏觀調控政策受到較多批評的主要原因就是在穩增長與促改革之間沒能有效協調。特別是在經濟下行壓力較大時過多的強調了短期的穩增長而忽略了中長期結構性改革。如何在短期穩增長和中長期結構性改革之間更好地平衡？怎樣才能更好地以改革的思路來進行短期需求管理？我們認為，當前以消減財政支出搭配大規模減稅的積極財政政策組合將是達成以上目標的最佳政策實踐：從短期穩增長的效果而言，大規模減稅無疑是市場最期待、實際效果應該也是最佳的政策選擇。與此同時，通過消減財政支出來為大規模減稅留足空間，則不但能實現短期穩增長的效果，也達成了促進政府精簡機構、實現職能轉變及提升社會資源配置效率的中長期結構性改革的目標。這種一舉多得的政策組合，何樂而不為呢？

　　(本文作者介紹：經濟學者)