廣東生豬屠宰法規亟待完善 私宰點趁機鉆法律漏洞

　　《廣東省生豬屠宰管理規定》在實踐中存在明顯漏洞，引起基層政府部門困惑。記者采訪了多個相關部門。專家學者一致認為，該法規亟待完善。

　　《小康》·中國小康網記者 麥婉華

　　作為日常的食用肉類，生豬屠宰管理與質量安全關乎到人民群眾的健康?！缎】怠酚浾咦罱趶V東省采訪時多次遇到下面類似問題：不少基層干部反映，當地市場有大量非當地縣（區）屠宰的豬肉批發零售，導致惡性競爭、擾亂市場并由此產生食品安全隱患等問題。 “當地市場有大量異地B類小型屠宰場點屠宰的豬肉批發零售。”但在處理此類事件時，商販拿出《廣東省生豬屠宰管理規定》說，“這上面沒有說不讓我們異地銷售啊”，法規的漏洞影響了地方政府相關部門的正常執法。

　　據了解，生豬定點屠宰企業分為A、B兩類，具體標準根據不同地區有不同要求。其中，B類生豬定點屠宰企業生產規模普遍較小，并絕大多數設在鄉村。其特點是生產方式落后，管理松散，效率低下，產品質量安全系數低。而A類屠宰廠則普遍采用了先進的自動化屠宰設備，生產效率較高。另外，A類屠宰廠一般建立科學的管理模式和質量控制體系，產品質量安全得到有效保證。

　　《小康》記者了解到，在2016年1月13日國務院第119次常務會議第三次修訂的《生豬屠宰管理條例》中提到，未經定點，任何單位和個人不得從事生豬屠宰活動，農村地區個人自宰自食的除外。在邊遠和交通不便的農村地區，可以設置僅限于向本地市場供應生豬產品的小型生豬屠宰場點，具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。

　　對于《生豬屠宰管理條例》中說明的“小型生豬屠宰場點”的產品供應范圍，2011年5月5日廣東省人民政府第十一屆72次常務會議通過的《廣東省生豬屠宰管理規定》并沒有說明。因此，如何解釋“小型生豬屠宰場點”的產品供應范圍成為廣東省生豬屠宰管理中的法律缺失。這也造成了一些私宰點、小型生豬屠宰點跨區域銷售的灰色地帶。

　　多省對小型生豬屠宰場點有專門規定

　　國家出臺的《生豬屠宰管理條例》提到，設置僅限于向本地市場供應生豬產品的小型生豬屠宰場點的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。因此，不少省、市都對小型生豬屠宰場點提出了符合當地需要的規定。

　　2012年6月19日，湖北省人民政府發布《湖北省生豬屠宰管理辦法》。當中提到，在邊遠和交通不便的農村地區，設立僅限于向本地市場供應生豬產品的小型屠宰點，應當具備以下條件：（一） 有待宰間、屠宰間和必要的手工屠宰工具；（二） 有依法取得食品從業人員健康證明的屠宰技術人員；（三） 有經考核合格的肉品品質檢驗人員；（四） 具備無害化處理能力和污水污物處理的基本設施；（五） 依法取得動物防疫條件合格證。

　　除了對小型屠宰點的規模、人員進行規定外，《湖北省生豬屠宰管理辦法》對于供應范圍也有明確規定?！掇k法》表示，偏遠地區小型屠宰點的生豬產品只能供應本鄉鎮。

　　另外，市一級如長沙市對于小型生豬屠宰點的設立與供應范圍也有規定?！堕L沙市生豬定點屠宰廠（場）設置實施方案》提出，在邊遠和交通不便的農村地區，可以設置小型生豬屠宰點?？h城以上城區不得設立小型屠宰點。小型生豬屠宰點屠宰的生豬產品原則上僅限供應當地市場，其具體供應銷售區域由所在縣級人民政府劃定。

　　《四川省生豬屠宰管理辦法》也有對小型生豬屠宰場點進行嚴格規定，對供應范圍、設置地點都有要求。《辦法》提出，小型生豬屠宰場點的設立應當嚴格控制，僅限于邊遠和交通不便的農村地區和少數民族地區。能夠由生豬定點屠宰廠（場）保證生豬產品供應的城市周邊地區不再設立小型生豬屠宰場點。小型生豬屠宰場點的生豬產品僅限于向本地市場供應。本地市場的具體區域范圍由所在市（州）人民政府在審批小型生豬屠宰場點時根據當地實際核定。

　　起草法規的部門暫無明確說法

　　《小康》記者查閱多省市的生豬屠宰管理規定辦法可見，多地都有按照國家制定的《生豬屠宰管理條例》對小型生豬屠宰場點進行規定。但是《廣東省生豬屠宰管理規定》卻完全沒有關于小型生豬屠宰場點的描述。

　　那么，如果遇到關于小型生豬屠宰場點的糾紛或問題時，如何定義廣東的小型生豬屠宰場點供應范圍及其他問題？就此，《小康》記者采訪了廣東某地級市的畜牧獸醫局、廣東省人民政府法律顧問工作處、廣東省農業農村廳等部門。

　　“《生豬屠宰管理條例》第二條第二款說得很清楚，設立小型屠宰場點的初衷是為了邊遠和交通不便的農村地區，主要是供應本地市場的。但是對本地市場的理解會產生誤解和不同的聲音，這是因為對于小型屠宰場點的具體實施辦法，國務院是要求省、自治區、直轄市去具體制定。通俗來講，就是要由省的層面去管理。但是廣東省到目前為止沒有出臺小型屠宰場點的實施辦法。

　　因此，小型屠宰場點怎么管，應該是省這一層面去確定。這樣一來，地市作為執法才有依據。政府部門執法、監管必須有法可依。因此，就造成了目前對于小型屠宰場點供應范圍模糊的局面。”廣東某地級市畜牧獸醫局一副調研員告訴《小康》記者。

　　記者就此咨詢了廣東省人民政府法律顧問工作處相關工作人員。他表示，《廣東省生豬屠宰管理規定》沒有提到小型屠宰場點的相關規定，應當咨詢當初起草此管理規定的相關政府部門。

　　為此，記者聯系上廣東省農業農村廳管轄的廣東省畜牧獸醫局的相關工作人員，他表示廣東省小型屠宰場點的供應范圍規定只能在當地?！爸劣谀莻€范圍是如何，應該咨詢當地屠宰場的管理情況，或者咨詢畜牧獸醫局屠宰管理處?！?/p>

　　當記者詢問廣東省畜牧獸醫局屠宰管理處關于小型屠宰場點的供應范圍問題時，對方告知如今局內正在進行機構改革，還沒有確定哪一位人員負責屠宰管理方面的情況?！暗任野涯阕稍兊膬热莞嬷I導后，領導會再安排人員為你解答這些問題。”屠宰管理處的工作人員回答。

　　對于廣東小型屠宰場點供應范圍等相關問題，記者采訪了京衡律師上海事務所余超律師。他表示，《生豬屠宰管理條例》授權下級做某些具體的規定，那么下級制定行政法的那些規定時就不能超過上位法的種類、幅度和范圍。如果下級法如《廣東省生豬屠宰管理規定》沒有對小型屠宰場點的供應范圍做出規定，那么也是可以做出調整的。

　　“不少行政法規都是先有了問題，然后制定對策去補充法規的不完全。因為政策一般來講是有滯后性。所以，當發現問題時，相關部門應調整行政管理的政策法規。”余超說。

　　加強小型生豬屠宰場點管理勢在必行

　　據《2016年中國生豬屠宰行業發展研究報告》統計，2016年全國11219 家生豬屠宰廠（場） 中，8312家是小型生豬屠宰場點，占全部生豬屠宰廠（場）的74%；從產量上看，2016年全國小型生豬屠宰場點總屠宰量為0.98億頭，占全部生豬屠宰廠（場）總屠宰量的32%?？傮w上，占全國生豬屠宰廠（場）總數四分之三的小型生豬屠宰場點，其屠宰量僅占全國總屠宰量的三分之一，小型生豬屠宰場點“數量多，產量低”特點明顯。

　　除此之外，時任中央農業廣播電視學校常務副校長向朝陽發現多地小型生豬屠宰場點供應范圍不確定等問題。他表示，“本地”范圍不一，超范圍銷售時有發生。關于《生豬屠宰管理條例》中規定的“本地” 范圍的認定問題，調研中發現，大部分地區以鄉鎮作為小型生豬屠宰場點的本地銷售范圍。同時，調研中也發現其他類型的“本地”范圍，如鄉鎮內交通不便的部分地區、地理位置相近的幾個鄉鎮或縣域內等。

　　向朝陽認為非“邊遠和交通不便農村地區”的場點過多，許多小型生豬屠宰場點已經不符合這項要求，但卻仍然認為定點資格“奇貨可居”，不愿放棄，仍然在維持經營。他表示，“邊遠和交通不便的農村地區” 這一條件是1997年《生豬屠宰管理條例》出臺時明確的，之后該條例幾經修訂一直沿用至今。隨著近年來基礎設施建設和物流的快速發展，交通運輸條件與20年前早已不可同日而語，小型生豬屠宰場點與 “在邊遠和交通不便農村地區” 這一條件不符的問題日益突出。

　　另外，受自身規模和經營模式限制，小型場點主體責任履行能力提升難。中國農業農村部畜牧獸醫局林湛椰在調研中發現，大部分小型生豬屠宰場點質量安全保障水平不高、投入能力有限、升級改造意愿不高，肉品質量安全隱患仍比較突出。小型生豬屠宰場點生產條件普遍較差，一些邊遠地區的場點仍采取 “一口鍋、一把刀、一塊殺豬石” 的作坊式生產方式，部分場點衛生條件差，肉品品質檢驗開展情況不一，肉品品質檢驗員年齡老化問題比較普遍。一些場點經營者的肉品質量安全意識淡薄，認為當地相對閉塞，買豬、賣肉都是在熟人間進行，彼此知根知底，不存在質量安全風險。

　　就上述問題，向朝陽認為，作為傳統農業經濟的一個重要部分，屠宰行業面臨著從分散的小農生產到標準化、規模化生產的關鍵時期，對小型生豬屠宰場點應按照“因地制宜、提質升級、規范生產、嚴格監管”的總體思路，以細化場點設置條件為基礎，以引導社會資本參與和強化發展政策引領為動力，以改善生產條件、規范場點自檢、加強痕跡化管理為關鍵， 以完善管理機制、創新監管措施、規范屠宰檢疫監管、狠抓場點整改為保障，全面加強小型生豬屠宰場點管理，力促屠宰行業發展水平取得新的提升。

　　向朝陽建議，要細化小型生豬屠宰場點設置條件，重點解決制度設計的 “最后一公里”問題。在全國層面，鑒于各地屠宰行業發展情況不一，交通、地理及經濟狀況千差萬別，修訂《生豬屠宰管理條例》過程中應繼續堅持“在邊遠和交通不便的農村地區”和“僅限于向本地市場供應生豬產品”兩個條件，同時要求小型生豬屠宰場點應具備與其屠宰規模相適應的條件。

　　在地方層面，?。ㄗ灾螀^、直轄市）應盡快制定小型生豬屠宰場點的設置條件和具體管理辦法，對上述兩個條件予以明確。對于以平原為主、交通便捷的省份，可由省級直接明確本省邊遠和交通不便農村地區的范圍，以及小型生豬屠宰場點的銷售范圍。對于地形復雜的省份，可由省級明確本省小型生豬屠宰場點設置條件的總體原則，由市、縣予以細化。同時， 應由各?。ㄗ灾螀^、直轄市）結合自身實際，研究出臺小型生豬屠宰場點具體管理辦法，強化日常監管。

　　同時，應加強對小型生豬屠宰場點發展政策引導。2016年，農業部印發《關于加強屠宰行業管理 保障肉品質量安全的意見》，明確了屠宰行業“集中屠宰、品牌經營、冷鏈流通、冷鮮上市”的主攻方向，要實現上述目標，小型屠宰場點問題是必須處理好的重點問題。各地應按照減數控量、提質升級的目標要求，抓緊制定本區域屠宰行業發展規劃，把小型場點的整頓作為促進屠宰產能調整的重點，加強政策引導，優化屠宰產業結構。

責任編輯：鮑一凡