原標(biāo)題：上海浦東新區(qū)或?qū)碛歇?dú)立法規(guī) 護(hù)航“大膽試、大膽闖、自主改”

　　本報(bào)實(shí)習(xí)記者 盛蘭 記者 張家振 上海報(bào)道

　　素有“改革開放風(fēng)向標(biāo)”之稱的上海浦東新區(qū)即將迎來更加完善的法治保障體系，為打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)和“大膽試、大膽闖、自主改”的先行探索“保駕護(hù)航”。

　　6月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議開幕。據(jù)新華社報(bào)道，會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議關(guān)于授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定草案的議案。根據(jù)浦東新區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐的需要，制定浦東新區(qū)法規(guī)并在浦東新區(qū)實(shí)施，以進(jìn)一步支持浦東新區(qū)“大膽試、大膽闖、自主改”相適應(yīng)的法治保障體系，推動(dòng)浦東新區(qū)高水平改革開放，打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。

　　這也意味著，浦東新區(qū)未來或?qū)碛歇?dú)立的法規(guī)。受此消息影響，6月8日，上海本地股早盤大漲，板塊指數(shù)放量創(chuàng)10個(gè)月來的新高，其中陸家嘴漲停，浦東金橋、上海臨港、市北高新和浦東建設(shè)等也跟漲。

　　“當(dāng)前，國(guó)家改革開放已經(jīng)步入深水區(qū)，要進(jìn)一步推進(jìn)并深化改革開放，其中的一個(gè)重要方向便是擴(kuò)大地方的自主權(quán)。這有助于激發(fā)地方在改革創(chuàng)新上的動(dòng)力和積極性。”6月8日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任陳耀在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，浦東新區(qū)在擁有獨(dú)立法規(guī)后將擁有更大的自主性，而賦予上海浦東新區(qū)更大權(quán)限的原因，則是由于其在國(guó)內(nèi)具有特殊地位。

　　打造制度創(chuàng)新“試驗(yàn)田”

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)共有19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，而浦東新區(qū)作為國(guó)內(nèi)最早成立的國(guó)家級(jí)新區(qū)，具有特殊的地位。

　　據(jù)了解，浦東新區(qū)在1990年4月18日宣布開發(fā)開放后，一直走在國(guó)內(nèi)改革開放的前沿。此后，2013年9月29日開啟上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，以及2019年8月20日正式設(shè)立臨港新片區(qū)，出臺(tái)配套條例和賦予貿(mào)易自由、投資自由、運(yùn)輸自由、航運(yùn)自由、資金自由、人才擇業(yè)自由等相關(guān)制度規(guī)定，也對(duì)浦東新區(qū)發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

　　不過，在多位專家看來，在某種意義上，上述舉措都不及地方法規(guī)立法更具有突破性意義。

　　中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)博士生導(dǎo)師肖金成向記者解釋道，國(guó)家級(jí)新區(qū)屬于“特殊類型區(qū)”，而設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)的目的除了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市開發(fā)，還在于打造制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”。

　　據(jù)介紹，國(guó)家級(jí)新區(qū)由國(guó)務(wù)院批復(fù)設(shè)立，體現(xiàn)國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略和新區(qū)發(fā)展需要，擁有副省級(jí)管理自主權(quán)限。作為“特殊類型區(qū)”，部分國(guó)家級(jí)新區(qū)由于行政體系具有特殊性，因此需要制定合適的法律和法規(guī)，一般由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)地方人大常委會(huì)通過并發(fā)布法律、法規(guī)和規(guī)章。

　　“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)便是先例。在上世紀(jì)90年代，深圳市人大常委會(huì)和人民政府便被授權(quán)制定當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)，在深圳特區(qū)內(nèi)實(shí)施和區(qū)外有所區(qū)別的法律法規(guī)，支持其自主創(chuàng)新。此前，天津市人大常委會(huì)在2002年也通過了天津?yàn)I海新區(qū)的相關(guān)條例?！毙そ鸪杀硎?，浦東新區(qū)更像深圳特區(qū)，通過全國(guó)人大的授權(quán)，讓新區(qū)人民代表大會(huì)或常委會(huì)制定并發(fā)布法規(guī)和規(guī)章，具有十分重要的意義。

　　中歐陸家嘴國(guó)際金融研究院副院長(zhǎng)劉功潤(rùn)也向記者表示：“全國(guó)人大授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)，恰恰體現(xiàn)了在新時(shí)代歷史方位下深入推進(jìn)高水平制度型開放的根本要求，即完善立法以適配新發(fā)展所需的高水平制度供給體系。”

　　劉功潤(rùn)告訴記者，在改革開放大潮中取得巨大成績(jī)的同時(shí)，浦東新區(qū)開發(fā)開放也已經(jīng)到了亟須“再創(chuàng)業(yè)、再改革”的深水區(qū)、無人區(qū)。國(guó)家賦予浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的使命并據(jù)此完善立法，足見國(guó)家推動(dòng)浦東新區(qū)“改革再出發(fā)”的決心和力量。

　　劉功潤(rùn)指出，法治保障體系構(gòu)成了營(yíng)商環(huán)境的底色，而營(yíng)商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤，也是開放合作的基礎(chǔ)?！霸诋?dāng)前全球疫情和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢(shì)下，我國(guó)始終著力打造市場(chǎng)化、法治化和國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境，而浦東新區(qū)作為營(yíng)商環(huán)境的國(guó)際前沿窗口，其營(yíng)商法治環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化將釋放出重要信號(hào)，讓國(guó)際投資者感受到更少的束縛和障礙、競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境更加公平、合法權(quán)益也更有保障。這對(duì)進(jìn)一步引領(lǐng)改革預(yù)期，推動(dòng)高水平改革開放意義深遠(yuǎn)?！眲⒐?rùn)表示。

　　“四大體系”護(hù)航引領(lǐng)區(qū)建設(shè)

　　事實(shí)上，為浦東新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展提供法治保障，是浦東新區(qū)打造“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”的重要措施。

　　5月26日，上海市政府副秘書長(zhǎng)陳鳴波表示，中央已制定印發(fā)13號(hào)文，即《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，支持上海在新的起點(diǎn)上，進(jìn)一步完善“四大體系”：金融市場(chǎng)體系、產(chǎn)品體系、機(jī)構(gòu)體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系，增強(qiáng)全球資源配置能力，加快推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)。

　　劉功潤(rùn)向記者表示，按照規(guī)劃，浦東新區(qū)將分兩個(gè)階段加快打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。一是到2025年，即“十四五”時(shí)期打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)取得重大進(jìn)展；二是到2035年，基本建成具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市核心區(qū)，成為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。

　　這意味著，浦東新區(qū)的建設(shè)重點(diǎn)仍是繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放力度，而相關(guān)的政策若上升到法規(guī)層面將更有保障。

　　陳耀便向記者指出：“事實(shí)上，上海自貿(mào)區(qū)的探索已經(jīng)走在了前沿，比如負(fù)面清單管理、享受國(guó)民待遇等改革，但是目前在法規(guī)建設(shè)上還需要進(jìn)一步跟進(jìn)。浦東新區(qū)可以通過立法的形式，圍繞貿(mào)易投資等的便利化，突破一些不合時(shí)宜的法規(guī)約束。

　　陳耀進(jìn)一步表示，為了加大對(duì)外開放的力度，浦東新區(qū)可以在稅法上進(jìn)行改革試點(diǎn)，在與國(guó)際接軌方面可以走得更快一些。“地方稅法如增值稅、企業(yè)所得稅等，是由全國(guó)人大來制定、地方執(zhí)行的。但是，如果全國(guó)人大授權(quán)浦東新區(qū)可以在地方稅制上進(jìn)行一些調(diào)整，那么其便可以根據(jù)改革開放的需要完善本區(qū)域內(nèi)新的稅收制度，從而與國(guó)際上的相關(guān)制度接軌?！?/p>

　　與此同時(shí)，肖金成還指出，當(dāng)前上海浦東新區(qū)正處在一個(gè)過渡階段，在轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展上，賦予法規(guī)制定權(quán)是非常必要的。

　　據(jù)了解，浦東新區(qū)在20世紀(jì)90年代剛建立時(shí)，范圍只有500多平方公里，后來和南匯區(qū)合并，范圍擴(kuò)大到了1000多平方公里。

　　“浦東新區(qū)建立之初以開發(fā)為主，而現(xiàn)在大規(guī)模的開發(fā)已經(jīng)完成，企業(yè)和人口大幅度增加?！痹谛そ鸪煽磥?，過去的企業(yè)多是工程建設(shè)型的企業(yè)，現(xiàn)在的企業(yè)多是制造業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)，企業(yè)與居民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，需要制定適合新區(qū)實(shí)際的法律法規(guī)，企業(yè)的稅收和居民的稅收制度也要相應(yīng)建立。此外，由于就業(yè)崗位多，集聚了大量的居民，這些常住居民的權(quán)利和義務(wù)，需要法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范。

　　未來，浦東新區(qū)法規(guī)會(huì)著重在哪些方面進(jìn)一步明確和規(guī)范？肖金成指出，不同產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要制定不同的政策，包括金融政策、土地政策和財(cái)政政策等，但這些政策并不是法律，如果有必要可以上升到法律法規(guī)的層面。

　　如土地制度，還存在國(guó)有土地和集體土地的“城鄉(xiāng)二元土地制度”，戶籍統(tǒng)一了，但土地性質(zhì)還未統(tǒng)一。建設(shè)用地的性質(zhì)不一樣，存在較多的集體建設(shè)用地。浦東新區(qū)在土地制度上的創(chuàng)新，需要通過法律來規(guī)范。肖金成認(rèn)為，浦東新區(qū)在土地制度創(chuàng)新方面可以先行一步，城鄉(xiāng)土地應(yīng)實(shí)現(xiàn)一體化，不再分集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地，有利于空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，不再有“城中村”。

　　此外，肖金成和陳耀也都向記者表示，對(duì)于當(dāng)前備受關(guān)注的“房地產(chǎn)稅”問題，浦東新區(qū)也可以先開展改革試點(diǎn)。比如，對(duì)于征收的范圍、稅率的制定標(biāo)準(zhǔn)等，可以在浦東新區(qū)進(jìn)行探索。

　　肖金成指出，房地產(chǎn)稅是國(guó)家深化改革時(shí)需要進(jìn)一步探索的領(lǐng)域，在浦東新區(qū)可以做一些試點(diǎn)?！澳壳皩?duì)房地產(chǎn)的調(diào)控都是臨時(shí)性的，如房貸利率的調(diào)整、限購政策等都是短期的調(diào)控手段。而房地產(chǎn)稅既是基層政府財(cái)政收入的主要來源，也是對(duì)房地產(chǎn)需求進(jìn)行調(diào)控的一種手段?！?/p>

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責(zé)任編輯：張玫