原標(biāo)題：控不住的人口：從國際經(jīng)驗(yàn)看北京上海等超大城市人口發(fā)展趨勢

　　來源：澤平宏觀

　　文：任澤平 熊柴

　　摘要

　　2019年就業(yè)質(zhì)量報(bào)告顯示，清華北大本科畢業(yè)生留京率都不到2成，其中北京大學(xué)（校本部）為16.07%，清華大學(xué)為18.20%。這已經(jīng)是清北畢業(yè)生留京率連續(xù)多年下跌了。2013年，北大本科生留京率曾高達(dá)71.79%，清華本科生留京率為30.7%。

　　以清北為代表的名校生的就業(yè)去向，代表了當(dāng)下大學(xué)生的就業(yè)傾向。

　　反觀南方的兩座一線城市，廣州和深圳對(duì)大學(xué)生態(tài)度更為“友好”。在2020年深圳人才引進(jìn)政策下，全日制本科且未滿45周歲以下直接核準(zhǔn)入戶，全日制大專且未滿35周歲以下直接核準(zhǔn)入戶。2020年底，廣州出臺(tái)寬松的落戶政策，一方面，“雙一流”建設(shè)高校全日制本科及以上學(xué)歷的青年人才，在引進(jìn)單位參加社會(huì)保險(xiǎn)即可入戶，另一方面，個(gè)別區(qū)域大專也可以落戶。

　　與上廣深相比，大學(xué)生在北京落戶依舊很難。2017年北京在引進(jìn)畢業(yè)生的工作中強(qiáng)調(diào)，要按照城市總體規(guī)劃，嚴(yán)控北京禁限產(chǎn)業(yè)引進(jìn)畢業(yè)生。

　　當(dāng)年同樣控制人口的上海，落戶政策也有了松動(dòng)。繼對(duì)清北兩校畢業(yè)生拋出橄欖枝后，2020年上海對(duì)本地的上海交大、復(fù)旦、同濟(jì)、華東師大4所985高校的畢業(yè)生也友善招手。2020年9月23日，《2020年非上海生源應(yīng)屆普通高校畢業(yè)生進(jìn)滬就業(yè)申請(qǐng)本市戶籍評(píng)分辦法》正式發(fā)布，將之前“以清北為試點(diǎn)，探索建立對(duì)本科階段為國內(nèi)高水平大學(xué)的應(yīng)屆畢業(yè)生，符合基本申報(bào)條件可直接落戶”的政策，范圍擴(kuò)大至在滬世界一流大學(xué)建設(shè)高校。

　　隨著人口老齡化少子化加速到來，以及人口大遷移的都市圈城市群化，未來搶奪年輕人才是城市競爭的關(guān)鍵，“搶人大戰(zhàn)”正在西安、鄭州、長沙、成都、武漢、蘇州、廣州、東莞、深圳等城市如火如荼上演，落戶政策大幅放寬，當(dāng)然，除了北京。

　　過去人為控制人口，排斥外遷“低端人群”，違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人口遷移規(guī)律，已經(jīng)帶來了越來越多的負(fù)面效果：城市生態(tài)被破壞，生活成本上升，難以落戶的年輕人流出南下，城市的活力下降，老齡化加重。

　　我們?cè)跇I(yè)內(nèi)提出了廣為流行的標(biāo)準(zhǔn)分析框架“房地產(chǎn)長期看人口、中期看土地、短期看金融”，并根據(jù)該框架在2015年預(yù)測“一線房價(jià)翻一倍”，預(yù)測的邏輯除了貨幣超發(fā)因素外，主要是基于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口遷移聚集的規(guī)律趨勢，可分兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是人口從農(nóng)村到城市，城市人口普漲；第二個(gè)階段是人口從農(nóng)村和三四線城市向一二線都市圈和區(qū)域中心城市遷移聚集，即都市圈城市群時(shí)代，一二線都市圈人口繼續(xù)增加，年輕的移民增加城市活力，但非都市圈的三四線城市會(huì)出現(xiàn)人口增長放緩甚至停滯，老齡化加重，房地產(chǎn)市場的分化日趨明顯。

　　這是國際城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口遷移的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這也就意味著，試圖限制大城市人口的行政性措施是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，出路在于著力解決城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問題。本文詳述了相關(guān)的邏輯和證據(jù)。這對(duì)我們理解未來城鎮(zhèn)化規(guī)律、人口遷移趨勢和預(yù)測區(qū)域房地產(chǎn)市場具有啟發(fā)意義。

　　出于對(duì)大城市病的擔(dān)憂，中國政策長期嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，但從歷史看，北京、上海等政府制定或預(yù)測的人口控制目標(biāo)不斷被突破。2017年《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》、2018年《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》分別要求將常住人口總量長期控制在2300萬、2500萬左右。

　　北京、上海為何要控制人口規(guī)模？是否合理？從長期看，人口控得住么？

　　人口遷移的基本邏輯與國際經(jīng)驗(yàn)。1）人口遷移的基本邏輯是人隨產(chǎn)業(yè)走、人往高處走。因此，決定一個(gè)區(qū)域人口集聚的關(guān)鍵是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模及該區(qū)域與本國其他地區(qū)的人均收入差距，即經(jīng)濟(jì)-人口分布平衡法則。在市場作用下，人口流動(dòng)將使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)份額與人口份額比值逐漸趨近1。2）高收入經(jīng)濟(jì)體城市人口集聚的國際經(jīng)驗(yàn)：經(jīng)濟(jì)-人口比值接近1。全球高收入國家50萬人以上城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)為1.01，平均值為1.07。美國當(dāng)前50萬人以上都市區(qū)經(jīng)濟(jì)-人口比值的均值為0.98；日本人口長期大規(guī)模向東京圈、大阪圈和名古屋圈三極集聚，直至1973年三大圈經(jīng)濟(jì)-人口比值分別降至1.22、1.13、1.12后，轉(zhuǎn)向東京圈一極集聚。韓國人口長期大規(guī)模向首爾圈集聚，直至首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值降至1左右。

　　北京上海人口增長仍有較大潛力。過去歷次人口控制目標(biāo)不斷被突破的根本原因在于忽視市場機(jī)制作用。在近年嚴(yán)厲人口調(diào)控政策下，北京、上海常住人口增長放緩、甚至轉(zhuǎn)負(fù)。但是，當(dāng)前北京、上海的經(jīng)濟(jì)-人口比值高達(dá)1.9以上。在邁向國際都市或全球城市的路上，經(jīng)濟(jì)-人口分布平衡法則將驅(qū)動(dòng)北京、上海未來人口顯著增長，從土地資源看仍有較大空間。

　　交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束均不是嚴(yán)控人口規(guī)模的理由。因不尊重人口集聚客觀規(guī)律所造成的城市規(guī)劃不足，才是導(dǎo)致“大城市病”的關(guān)鍵。1）城市交通情況與人口規(guī)模確有一定相關(guān)性，但可通過城市治理得以改善。東京圈人口比北京市多約1460萬，機(jī)動(dòng)車保有量比北京多約1000萬輛，但其交通狀況較好，原因在于其軌道交通出行比例高達(dá)60%、遠(yuǎn)超北京的32%。當(dāng)前北京、上海的軌道交通路網(wǎng)密度約0.10公里/平方公里，遠(yuǎn)低于紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈。2）人口規(guī)模與城市空氣污染的相關(guān)性很弱，因?yàn)閱渭內(nèi)丝谠鲩L對(duì)空氣質(zhì)量的影響遠(yuǎn)小于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式及環(huán)境保護(hù)力度的影響。3）城市并非封閉系統(tǒng)，且技術(shù)可變，即資源承載力可變。1986-2017年，北京市用水總量從36.5億立方米變至39.5億立方米，常住人口從1028萬增至2171萬。從當(dāng)前情況估算，北京水資源可支撐人口增至3000萬人以上。

　　北京上海人口發(fā)展存在的突出問題。1）老齡化嚴(yán)重。當(dāng)前北京、上海戶籍65歲及以上比重分別達(dá)16.5%、21.8%，遠(yuǎn)高于全國的11.4%。大量年輕外來人口涌入使得兩地常住人口老齡化程度大幅下降至10.9%、14.3%。從全球角度看，國際大都市區(qū)的老年人口比重多明顯低于本國平均水平。2）人口分布失衡。接近一半的人口聚集在北京市五環(huán)內(nèi)、上海市外環(huán)內(nèi)區(qū)域，人口密度分別高達(dá)1.6萬、1.7萬人/平方公里，明顯高于東京都區(qū)、首爾市的1.5萬、1.6萬人/平方公里，北京、上海的核心區(qū)域人口已嚴(yán)重飽和。3）職住分離嚴(yán)重。就業(yè)過度集中在中心城，一些新城“睡城效應(yīng)”明顯，比如北京的回龍觀-天通苑地區(qū)。

　　改善北京上海人口調(diào)控政策。如果短期通過行政手段控制人口，而長期人口由于市場化流動(dòng)而控不住，會(huì)導(dǎo)致住房供地、軌道交通、醫(yī)院學(xué)校等供給不足。城市規(guī)劃的最終目的并非是控制人口，而是支撐北京、上海發(fā)展成為一流國際都市或全球城市。建議：1）放棄人口總量控制，優(yōu)化人口學(xué)歷技能和年齡結(jié)構(gòu)。2）嚴(yán)格控制中心城人口增長，推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點(diǎn)新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。3）大力提高城市軌道交通路網(wǎng)密度，改變當(dāng)前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環(huán)狀“井”字形。

　　目錄

　　1  人口遷移的基本邏輯與國際經(jīng)驗(yàn)

　　1.1 基本邏輯：人隨產(chǎn)業(yè)走、人往高處走

　　1.2 OECD城市功能區(qū)經(jīng)驗(yàn)

　　1.3 美國都市區(qū)經(jīng)驗(yàn)

　　1.4 日本三大都市圈經(jīng)驗(yàn)

　　1.5 韓國首爾圈經(jīng)驗(yàn)

　　2  北京上海人口增長仍有較大潛力

　　2.1 中國近期人口集聚態(tài)勢

　　2.2 北京上海近期人口增長態(tài)勢

　　2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

　　2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

　　3  交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束與人口規(guī)模

　　3.1 交通擁堵與人口規(guī)模

　　3.2 環(huán)境污染與人口規(guī)模

　　3.3 水資源約束與人口規(guī)模

　　4  北京上海人口發(fā)展存在的突出問題

　　4.1 人口老齡化嚴(yán)重

　　4.2 人口分布嚴(yán)重不平衡

　　4.3 職住分離嚴(yán)重

　　5  改善北京上海人口調(diào)控政策

　　正文

　　1  人口遷移的基本邏輯與國際經(jīng)驗(yàn)

　　1.1 基本邏輯：人隨產(chǎn)業(yè)走、人往高處走

　　影響人口遷移的因素有很多，比如自然、地理、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等，相關(guān)理論有拉文斯坦遷移法則、推拉理論、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)二元結(jié)構(gòu)理論等。從長期和根本看，人口流動(dòng)的基本邏輯在于人隨產(chǎn)業(yè)走、人往高處走。因此，決定一個(gè)區(qū)域人口集聚的關(guān)鍵是該區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模及該區(qū)域與本國其他地區(qū)的人均收入差距，即經(jīng)濟(jì)-人口分布平衡法則。理論上，在完全的市場競爭和個(gè)體同質(zhì)條件下，較高的人均收入將不斷吸引區(qū)外人口凈遷入，直至該地區(qū)人均收入與其他地區(qū)持平。

　　靜態(tài)地看，當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)份額與人口份額的比值趨近于0時(shí)，表示該區(qū)域人均收入遠(yuǎn)低于全國平均水平，人口很可能呈凈遷出狀態(tài)；當(dāng)該比值等于1時(shí)，表示該區(qū)域人均收入等于全國人均收入，人口凈遷入規(guī)模很可能接近于0；當(dāng)該比值趨近于+∞時(shí)，表示該區(qū)域人均收入遠(yuǎn)高于全國平均水平，人口很可能呈凈遷入狀態(tài)。動(dòng)態(tài)地看，當(dāng)某區(qū)域經(jīng)濟(jì)-人口比值處于1附近，但該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長快于全國平均水平時(shí)，人口仍將凈遷入，呈現(xiàn)一邊經(jīng)濟(jì)高增長、一邊人口凈流入的基本平衡。

　　在短期，由于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)幅度多明顯大于人口增長速度，經(jīng)濟(jì)-人口比值受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響更大。在長期，由于市場不完全競爭以及城市之間、個(gè)體之間等存在明顯差異，因而當(dāng)城市發(fā)展比較穩(wěn)定時(shí)，其經(jīng)濟(jì)份額與人口份額的比值雖不能等于1，但將保持在1附近的水平。

　　在實(shí)踐中，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，經(jīng)濟(jì)-人口比值高的地區(qū)并不一定人均收入都高，比如以能源、重工業(yè)等資本密集型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的城市可能呈現(xiàn)GDP份額和人均GDP高、但人均收入實(shí)際一般。而在以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的城市，人均GDP與人均收入的相對(duì)排序往往比較一致。

　　總的來看，工業(yè)發(fā)展需要集聚，所以工業(yè)化帶動(dòng)城市化，人口大規(guī)模從鄉(xiāng)村向城市集聚。服務(wù)業(yè)發(fā)展比工業(yè)更需要集聚，所以在城市化中后期，人口主要向一二線大城市、大都市圈和區(qū)域核心城市集聚。

　　1.2 OECD城市功能區(qū)經(jīng)驗(yàn)

　　在城市研究領(lǐng)域，由于各國城鄉(xiāng)區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，包括行政區(qū)劃、人口規(guī)模與人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、建筑密度等，這使得城市及城市化率的國際可比性較差。人們通常談?wù)摰某鞘锌赡艽嬖谌齻€(gè)范圍：以行政邊界劃分的行政城市、以建筑情況展現(xiàn)的物理城市、和以就業(yè)聯(lián)系的功能城市。比如，以就業(yè)聯(lián)系定義的功能城市情況包括居住在河北廊坊燕郊、工作在北京，居住在江蘇昆山、工作在上海等。

　　為解決城鄉(xiāng)區(qū)域劃分可比性較差的難題，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）基于城市功能經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的思想于2012提出一套測量“城市功能區(qū)”（Functional Urban Area）的方法，通過人口密度、人口規(guī)模和就業(yè)通勤等指標(biāo)劃分城市區(qū)域，并在OECD經(jīng)濟(jì)體范圍內(nèi)建立了2000年以來、281個(gè)50萬人以上城市功能區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)庫。由于OECD成員大多為完成工業(yè)化和城市化的高收入經(jīng)濟(jì)體，城市功能區(qū)的人口集聚情況較為穩(wěn)定，因而其經(jīng)濟(jì)-人口比值對(duì)我國城市發(fā)展具有較高參考價(jià)值。

　　剔除新興經(jīng)濟(jì)體墨西哥的數(shù)據(jù)，2012年OECD248個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)為1.01，均值為1.07；其中，有195個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值處于（0.7，1.3）之間，占比為78.6%；有220個(gè)城市功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值處于（0.6， 1.4）之間，占比為88.7%。在500萬人以上的城市功能區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值最大為1.67，最小為0.93，中位數(shù)、均值分別為1.22、1.27。

　　1.3 美國都市區(qū)經(jīng)驗(yàn)

　　美國人口長期向大都市區(qū)集聚，當(dāng)前50萬人以上都市區(qū)經(jīng)濟(jì)-人口比值的均值為0.98。美國從1910年開始逐漸形成基于都市區(qū)（Metropolitan Statistical Areas）的人口統(tǒng)計(jì)（最小規(guī)模為5萬人以上）。1910-2015年，美國都市區(qū)人口比重從28.4%增至85.6%；其中，100萬人以上都市區(qū)人口占全國的比重從1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500萬人以上都市區(qū)的人口比重從12.2%增至25.1%，人口向大都市區(qū)集聚的趨勢明顯。

　　2000-2015年，美國107個(gè)50萬人以上都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從0.99降至0.94，均值從1.01降至0.98。在53個(gè)100萬人以上的都市區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從1.12降至1.07，均值從1.13降至1.10；在9個(gè)500萬人以上的都市區(qū)中，經(jīng)濟(jì)-人口比值的中位數(shù)從1.31降至1.22，均值從1.26降至1.23。

　　作為美國最大的都市區(qū)，紐約都市區(qū)（New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA）土地面積為1.7萬平方公里，2015年人口為2018萬，占比為6.3%；GDP為1.6萬億美元，占比為8.9%，經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.42。

　　1.4 日本三大都市圈經(jīng)驗(yàn)

　　東京圈、大阪圈、名古屋圈土地面積合計(jì)3.8萬平方公里，占日本國土面積的10.2%，當(dāng)前人口份額和經(jīng)濟(jì)份額合計(jì)分別為52%、56%左右。

　　在日本城市化進(jìn)程中，人口隨著產(chǎn)業(yè)持續(xù)向大都市圈集聚，但在1973年左右從向東京圈、大阪圈、名古屋圈“三極”集聚轉(zhuǎn)為向東京圈“一極”集聚。1）第一階段，在1970年代日本經(jīng)濟(jì)增速換擋以前，因三大都市圈收入水平較高且經(jīng)濟(jì)持續(xù)集聚，人口大規(guī)模流入。1955年東京圈、大阪圈、名古屋圈GDP占全國份額分別為23.8%、15.3%、8.6%，人口占比分別為17.3%、12.3%、7.7%，經(jīng)濟(jì)-人口比值為1.38、1.24、1.12。到1973年，三大都市圈GDP占比分別增至29.1%、16.9%、9.4%，人口分別達(dá)2607、1636、918萬人，占比分別達(dá)23.9%、15%、8.4%，經(jīng)濟(jì)-人口比值分別為1.22、1.13、1.12（未變）。

　　2）第二階段，因東京圈收入較高且經(jīng)濟(jì)繼續(xù)集聚、名古屋圈經(jīng)濟(jì)份額略有上升、大阪圈衰落，1973年之后東京圈人口繼續(xù)保持凈遷入狀態(tài)，名古屋圈人口略有遷入，大阪圈人口基本處于凈遷出狀態(tài)。1974-2016年，東京圈、大阪圈、名古屋圈人口凈遷入量分別為374、-91、10萬人。2016年東京圈、大阪圈、名古屋圈經(jīng)濟(jì)份額分別為32.3%、13.9%、9.9%，分別較1973年變化3.2、-3.1、0.5個(gè)百分點(diǎn)；人口分別為3629、1831、1134萬人，占比分別為28.6%、14.4%、8.9%，分別較1973年變化4.7、-0.6、0.5個(gè)百分點(diǎn)；經(jīng)濟(jì)-人口比值分別為1.13、0.96、1.11。該時(shí)期大阪圈、名古屋圈人口增長主要源于自然增長。

　　1.5 韓國首爾圈經(jīng)驗(yàn)

　　韓國人口長期大規(guī)模向首爾圈集聚，直至首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值處于1左右。首爾圈由首爾市、仁川市、京畿道組成，土地面積11830平方公里，占韓國的11.8%。朝鮮戰(zhàn)爭結(jié)束后，首爾圈人口快速增長，從1955年的393萬人增至2015年的2442萬人（不含外國人），占全國比重從18.3%增至49.1%。在人口持續(xù)大量遷入的同時(shí)，首爾圈經(jīng)濟(jì)-人口比值隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)且逐漸下降，1985年為1.122，持續(xù)降至2010年0.998，然后在接近1的位置波動(dòng)，2016年回升至1.008。首爾圈人口（不含外國人）在2010-2015年基本持續(xù)凈遷出，凈遷入人口分別為-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3、-0.1萬，2016年為1.6萬人。

　　2  北京上海人口增長仍有較大潛力

　　2.1 中國近期人口集聚態(tài)勢

　　分地區(qū)看，與改革開放后人口從中西部地區(qū)向東部地區(qū)遷徙的傳統(tǒng)趨勢不同，2010年后中國人口遷徙開始出現(xiàn)新特征：不少人口開始向中西部地區(qū)回流，中西部地區(qū)凈流出人口明顯減少，東部地區(qū)人口集聚的速度明顯放緩。2011-2017年，除福建外，其他東部地區(qū)常住人口年均增速較2001-2010年均有不同程度的下滑；而重慶、廣西、安徽、湖南、湖北、四川、貴州等中西部地區(qū)常住人口年均增速顯著提高。東北地區(qū)常住人口增速下降嚴(yán)重，黑龍江、遼寧、吉林分別于2014年、2015年、2016年開始負(fù)增長。

　　分城市看，人口向大都市區(qū)和區(qū)域中心城市集聚速度整體放緩，且分化明顯，但趨勢未改。2011-2017年間，除天津、重慶（主城9區(qū)）、南昌、長沙、南寧、石家莊等少數(shù)城市外，其他城市常住人口年均增速較2001-2010年均有不同程度下降。

　　2.2 北京上海近期人口增長態(tài)勢

　　1949年以來，北京市、上海市常住人口基本保持持續(xù)快速增長。北京市常住人口從1949年的420萬人增至2017年的2171萬人，占全國比例從0.78%增至1.56%；上海市常住人口從503萬人快速增至2418萬人，占全國比例從0.93%增至1.74%。雖然中央及相關(guān)地方政府一直試圖控制人口規(guī)模，但其制定的人口控制目標(biāo)一次又一次被突破，主要原因在于忽視市場作用、低估人口增長趨勢。此外，政府在早期還存在對(duì)常住人口把握不準(zhǔn)的問題。

　　2013年以來，北京市、上海市開始大幅加強(qiáng)人口調(diào)控，控制人口總量甚至成為地方政府的第一要?jiǎng)?wù)。北京市提出以水定人、以房管人、以證管人、以業(yè)控人等。北京市、上海市的人口調(diào)控措施主要包括收緊落戶審批，清退一般性產(chǎn)業(yè)特別是高能耗產(chǎn)業(yè)，疏解部分非核心功能，對(duì)群租房、地下空間、城鄉(xiāng)結(jié)合部等聯(lián)合執(zhí)法開展綜合整治，上調(diào)公共服務(wù)價(jià)格（水、天然氣、共同交通）等。受此影響，北京市常住人口增量從2011-2013年的年均51.0萬人降至2017年的-2.2萬人；上海市常住人口增量從2011-2013年的年均37.5萬人降至2017年的-1.4萬人。但是，人口集聚可能會(huì)在短期由行政力量主導(dǎo)，但在長期仍將決定于市場力量。

　　與此同時(shí)，廣州、深圳的常住人口增量大幅增長。廣州市常住人口增量從2011-2013年的年均7.2萬人增至2015-2017年的47.3萬人，深圳市常住人口增量從2011-2013年的年均8.6萬人增至2015-2017年的58.3萬人。其中原因除廣州、深圳自身的經(jīng)濟(jì)增長速度相對(duì)較快外，可能還在于北京、上海人口調(diào)控“趕人”的影響。

　　2.3 北京上海未來人口增長仍有較大潛力

　　從經(jīng)濟(jì)-人口分布的角度看，北京市的經(jīng)濟(jì)-人口比值呈波動(dòng)式變化，但在2004年達(dá)3.25的階段性峰值后基本呈下降趨勢，2017年為2.17；上海市呈波動(dòng)式下降，特別是1978年達(dá)6.47的階段性峰值后呈明顯下降趨勢，2015年為2.09。即便考慮居住在區(qū)外、工作在區(qū)內(nèi)的人口，單純對(duì)北京市、上海市常住人口各加200萬，北京市、上海市的經(jīng)濟(jì)-人口比值依然高達(dá)1.9以上。

　　目前，中央對(duì)北京的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”，要求建設(shè)國際一流的和諧宜居之都；中央對(duì)上海的功能定位為國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，要求至2035年基本建成、2050年全面建成卓越的全球城市，具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化大都市。從人均GDP看，北京、上海雖在國內(nèi)領(lǐng)先，但遠(yuǎn)低于國際先進(jìn)城市。以扣除延慶、懷柔等生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的北京都市區(qū)人均GDP計(jì)算，僅相當(dāng)于紐約、巴黎、倫敦都市區(qū)的不到40%，東京都市區(qū)的約一半、首爾都市區(qū)的約2/3；而上海市的人均GDP比北京還稍低一些。從經(jīng)濟(jì)份額來看，由于中國是大國，北京、上海不可能像巴黎、倫敦、東京和首爾都市區(qū)那樣占本國GDP25%以上的份額，但可以大致參照紐約都市區(qū)。目前，紐約都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額約8%，遠(yuǎn)高于上海市的3.6%、北京都市區(qū)的3.4%。因而，在北京、上海建設(shè)國際都市或全球城市的目標(biāo)下，可以推測其經(jīng)濟(jì)份額未來不可能大幅下降。在這種情況下，可以預(yù)測，經(jīng)濟(jì)-人口分布的內(nèi)在平衡動(dòng)力將驅(qū)動(dòng)北京上海未來人口顯著增長。如果嚴(yán)厲的人口控制政策被長期執(zhí)行，即便最后控制住了北京、上海的常住人口，但很可能會(huì)有比現(xiàn)在更多的人口居住在周邊、通勤就業(yè)，也即北京、上海都市圈人口顯著增長。

　　2.4 人口密度比較：北京上海人口增長仍有較大空間

　　人口規(guī)模及人口密度的國際比較是從土地資源角度，判斷一個(gè)區(qū)域人口增長是否存在空間的主要方法之一。但需要注意的是，這種比較需要遵循功能相近、面積接近兩個(gè)基本原則。一方面，相關(guān)國際比較需在功能相同或相近區(qū)域進(jìn)行。另一方面，相關(guān)國際比較需在土地面積接近的區(qū)域之間進(jìn)行；如果土地面積差異太大，人口密度的國際比較則缺乏意義。

　　從人口密度的國際比較看，北京、上海人口均還有較大的增長空間。利用OECD的城市功能區(qū)數(shù)據(jù)，加上印度孟買都市區(qū)，可對(duì)北京都市區(qū)、上海市的人口規(guī)模和人口密度進(jìn)行全球比較。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)數(shù)據(jù)缺乏，尚不能利用OECD的方法劃分北京都市區(qū)和上海都市區(qū)，這使得可比性存在一定問題，但較其他研究已有明顯進(jìn)步。

　　從人口規(guī)模看，上海市以2415萬人位居全球第三，居?xùn)|京都市區(qū)3593萬人、首爾都市區(qū)（2495萬人）之后；北京都市區(qū)（1970萬人）位居全球第六，中間還隔著孟買都市區(qū)（2280萬人）、墨西哥城都市區(qū)（2040萬人）。

　　從人口密度看，上海（3539人/平方公里）、北京都市區(qū)（2571人/平方公里）分別位居第五、第六。居于前四的分別是首爾都市區(qū)（5339人/平方公里）、孟買都市區(qū)（5235人/平方公里）、東京都市區(qū)（4181人/平方公里）、墨西哥城都市區(qū)（4000人/平方公里）。

　　從土地面積看，首爾都市區(qū)（4673平方公里）、孟買都市區(qū)（4355平方公里）明顯小于北京都市區(qū)（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前兩者的人口密度明顯高于后兩者；東京都市區(qū)的土地面積（8592平方公里）明顯大于北京都市區(qū)和上海，且其人口密度仍然高于北京都市區(qū)和上海。這意味著北京都市區(qū)和上海的人口密度上限低值可參照東京都市區(qū)，上限高值則介于東京都市區(qū)與首爾都市區(qū)-孟買都市區(qū)之間。大致估計(jì)，北京都市區(qū)和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，即北京、上海的土地資源均可承載常住人口3000萬以上的規(guī)模。

　　當(dāng)前北京市、上海市均要求實(shí)施建設(shè)用地或規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模減量發(fā)展，但建設(shè)用地減量發(fā)展并不意味著城鎮(zhèn)用地減量，可以通過縮小農(nóng)村建設(shè)用地增加城鎮(zhèn)用地。《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》要求，到2020年全市建設(shè)用地總規(guī)模，控制在3720平方公里以內(nèi)，到2035年控制在3670平方公里左右；其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模從當(dāng)前的2921平方公里至2020年、2035年分別降至2860、2760平方公里左右。根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)，2016年北京市村莊用地尚有超過1000平方公里。《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》表明，當(dāng)前上海建設(shè)用地規(guī)模為3071平方公里，要求到2020年控制在3185平方公里，到2035年控制在3200平方公里；其中上海市村莊用地尚有超過800平方公里，騰挪空間仍然很大。

　　3  交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束與人口規(guī)模

　　長期以來，一些人出于對(duì)“大城市病”的擔(dān)憂，以交通擁堵、環(huán)境污染、資源約束為由，強(qiáng)調(diào)控制大城市特別是特大和超大城市人口規(guī)模。然而，以上述理由要求控制大城市人口的邏輯并不成立。事實(shí)上，因不尊重人口集聚客觀規(guī)律所造成的城市規(guī)劃不足，才是導(dǎo)致一些“大城市病”的重要原因。強(qiáng)行控制人口的做法，一方面與尊重市場在資源配置中的決定性作用相違背，另一方面也不利于廣大人民分享大城市發(fā)展的好處。

　　3.1 交通擁堵與人口規(guī)模

　　城市交通情況與人口規(guī)模確有一定相關(guān)性，但可通過城市治理得以改善。根據(jù)INRIX發(fā)布的2017 Global Traffic Scorecard報(bào)告（不含中日韓城市），洛杉磯為全球最堵城市，而非人口規(guī)模更大的紐約；莫斯科人口規(guī)模雖不及全球前十，但擁堵程度位居第二；哥倫比亞首都波哥大人口不到1000萬，但擁堵程度位居全球第六。高德地圖發(fā)布的《2017年度中國主要城市交通分析報(bào)告》顯示，100城的高峰擁堵延時(shí)指數(shù)與城區(qū)人口規(guī)模的相關(guān)系數(shù)為0.45，線性回歸方程的R方為0.2。具體來看，在擁堵指數(shù)上，北京、上海的高峰擁堵延時(shí)指數(shù)雖然位居前列，但仍有濟(jì)南、哈爾濱、呼和浩特等城市更為擁堵，深圳市的擁堵排名更是低至37名、武漢、杭州分別位居第47、48名。

　　東京圈的經(jīng)驗(yàn)表明，交通狀況與出行結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。從國際來看，在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車等四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區(qū)更是高達(dá)78.4%，而在北京這一比例僅為32%。原因在于北京市軌道交通運(yùn)營里長較短，路網(wǎng)密度偏低。當(dāng)前，紐約都市區(qū)、東京圈、首爾圈軌道交通運(yùn)營里長高達(dá)3347、2705、1098公里，路網(wǎng)密度分別為0.34、0.31、0.23公里/平方公里。而上海、北京都市區(qū)的軌道交通運(yùn)營里長分別為782、685公里，路網(wǎng)密度分別為0.11、0.09公里/平方公里，差距很大。顯然，北京、上海軌道交通建設(shè)不足是其較為擁堵的一個(gè)重要原因。從結(jié)構(gòu)上看，我國城市軌道交通目前主要以地鐵為主，其他制式（包括輕軌、單軌、市域快軌、現(xiàn)代有軌電車、磁浮交通、APM 共 6 種）等發(fā)展非常不足。《北京城市總體規(guī)劃（2016-2035）》提出，到2020年、2035年，北京市軌道交通運(yùn)營里長將分別增至1000、2500公里；《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035）》要求到2035年增至3000公里以上。

　　雖然東京圈汽車保有量遠(yuǎn)超過北京，但通過高額停車費(fèi)限制汽車使用從而降低汽車出行比例。東京圈2012年機(jī)動(dòng)車高達(dá)1586萬輛，其中私人汽車1185萬輛，遠(yuǎn)超過北京市2017年的591萬輛機(jī)動(dòng)車、467萬輛私人汽車。但東京圈小汽車出行比例相對(duì)較低，為32.0%，特別是在東京都區(qū)僅為14.7%，明顯低于北京六環(huán)內(nèi)的38.2%。東京圈沒有通過購車搖號(hào)、單雙號(hào)限行等行政手段限制汽車購買和使用，而是通過大力發(fā)展軌道交通、并在核心區(qū)域收取高額停車費(fèi)來降低汽車使用。

　　3.2 環(huán)境污染與人口規(guī)模

　　人口規(guī)模與城市空氣污染的相關(guān)性很弱。從2017年7月、12月全國74個(gè)城市的數(shù)據(jù)看，空氣質(zhì)量與城市人口規(guī)模的相關(guān)性很弱。當(dāng)然，城市人口增加對(duì)環(huán)境質(zhì)量肯定存在一定影響，但這種影響要遠(yuǎn)低于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式及環(huán)境保護(hù)力度等產(chǎn)生的影響。比如，100人使用私家車所造成的環(huán)境影響可能是100人使用公共交通的幾倍到幾十倍；一輛黃標(biāo)車的污染物排放量是國Ⅲ車的14倍、國Ⅳ車的25倍；一個(gè)人口100萬以重化工業(yè)為主的城市排放污染量很可能遠(yuǎn)大于一個(gè)人口500萬但以第三產(chǎn)業(yè)為主的城市。美國洛杉磯的例子表明，大城市的人口增加與環(huán)境質(zhì)量提高可以并行不悖。洛杉磯從1943年至1980年代也經(jīng)歷過嚴(yán)重的霧霾天氣，突出表現(xiàn)是1952年12月和1955年9月的光化學(xué)煙霧事件，通過努力，雖然此后人口規(guī)模和機(jī)動(dòng)車數(shù)量大幅增長，但空氣質(zhì)量卻逐步改善。

　　當(dāng)前中國空氣質(zhì)量與發(fā)達(dá)國家存在明顯差距的主要原因，一方面在于中國尚未完成工業(yè)化和城市化，且在國際產(chǎn)業(yè)分工中處于中低端，因而需要生產(chǎn)大量鋼鐵水泥并消耗大量煤炭；另一方面在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式比較粗放，單位GDP能耗過高。2014年中國單位GDP能耗是全球平均水平的1.64倍、美國的2.18倍、日本的3.02倍、歐盟的3.28倍。因而，即使在超大城市內(nèi)部未布局鋼鐵、水泥等高污染產(chǎn)業(yè)，其空氣質(zhì)量也不可避免地受到周邊區(qū)域高污染產(chǎn)業(yè)的影響。因此，北京市的空氣環(huán)境改善還有賴于河北省、天津市等周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境治理。2014年11月，環(huán)保部門通過在北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古區(qū)、山東省等6省市實(shí)行燃煤和工業(yè)企業(yè)停限產(chǎn)、工地停工、機(jī)動(dòng)車管控等多項(xiàng)嚴(yán)格措施，最終保障了APEC會(huì)議期間北京市“APEC藍(lán)”就是一個(gè)例證。在“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”背景下， 2017年北京市空氣質(zhì)量明顯變好，北京市PM2.5年平均濃度為58微克/立方米，較上年同比下降20.5%，重污染日比2016年減少16天。

　　3.3 水資源約束與人口規(guī)模

　　水資源約束是北京市強(qiáng)調(diào)控制人口總量的一個(gè)關(guān)鍵理由，即“以水定人”。很多人對(duì)北京市水資源承載力進(jìn)行了測算，雖然結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，但結(jié)論多為北京市現(xiàn)有人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超過其水資源承載力。然而，城市并非是一個(gè)封閉系統(tǒng)，一個(gè)城市的水資源承載力將隨著水價(jià)、節(jié)水技術(shù)、海水凈化技術(shù)及價(jià)格、雨水采集能力、再生水技術(shù)、以及城市管理水平等因素的變化而不斷變化。包括洛杉磯在內(nèi)的南加州地區(qū)比北京更為缺水，主要依靠外水調(diào)入，但并未提出控制人口。

　　從北京市人口規(guī)模與用水總量的變化來看，二者并無相關(guān)關(guān)系，原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、再生水利用等因素對(duì)用水的影響更大于人口增長。1986-2017年，北京市用水總量從36.5億立方米增至1992年的46.4億立方米，再降至2006年的34.3億立方米，之后回升至2017年的39.5億立方米（其中輸水損失比例約8%）；而該時(shí)期北京市常住人口從1028萬基本持續(xù)增至2171萬。基于本地水資源、用水結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水潛力及調(diào)水現(xiàn)狀等數(shù)據(jù)看，可以大致估算北京市水資源可支撐其人口增至3000萬人以上。

　　從需求側(cè)看，1）生活用水（含公共用水）。2016年北京市人均生活用水量約為225升/日，高于全國城鎮(zhèn)220升/日的平均水平，還有較大下調(diào)空間。以人均生活用水量180升/日計(jì)，常住人口達(dá)3000萬需生活用水19.7億立方米/年。2）環(huán)境用水（指美化城市環(huán)境、協(xié)調(diào)自然生態(tài)平衡）。2005-2016年北京市環(huán)境用水量從1.1億立方米增至11.1億立方米，人均環(huán)境用水量從20升/日提高至154升/日。以未來人均環(huán)境用水量180升/日計(jì)，3000萬人需要環(huán)境用水19.7億立方米/年。3）工農(nóng)業(yè)用水。2016年工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水分別為3.8、6億立方米，兩項(xiàng)合計(jì)為9.8億立方米，較2000年的27億立方米、2010年的16.5億立方米大幅下降。考慮未來北京市繼續(xù)疏解一般工業(yè)、耕地跨省占補(bǔ)平衡及發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)等因素，工農(nóng)業(yè)用水至少還有3億立方米的下調(diào)空間。上述加總，未來北京市用水需求總量為46.2億立方米/年。

　　在供給側(cè)，除少量應(yīng)急供水外，北京市可供利用的水資源主要來自三個(gè)方面：1）本地水資源。2001-2016年，北京市年均水資源總量為24.8億立方米，以利用率90%計(jì)，則可利用本地水資源22.3億立方米。2）南水北調(diào)供水。2016年南水北調(diào)工程向北京供水8.4億立方米，根據(jù)規(guī)劃到2020年可供水15億立方米。3）再生水。假設(shè)再生水利用量進(jìn)一步提高，從2016年利用10億立方米提高至未來的20億立方米，可主要用以滿足環(huán)境用水、工業(yè)洗車、沖廁等生活用水需要。

　　綜合考慮，在不考慮淡化海水、雨水采集等因素的情況下，2020年及之后北京市供水總量可達(dá)57.3億立方米，比測算的用水總需求量還多11億立方米，這可以主要用于環(huán)境用水，進(jìn)一步彌補(bǔ)因超采地下水而造成的底下漏斗區(qū)，促進(jìn)北京市生態(tài)恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展。2016年末北京市平原區(qū)地下水埋深大于10米的面積為5355平方公里，地下水降落漏斗面積958平方公里，分別較2015年減少117、98平方公里，這表明北京市的地下水生態(tài)開始在向好的方面發(fā)展。

　　4  北京上海人口發(fā)展存在的突出問題

　　4.1 人口老齡化嚴(yán)重

　　人口老齡化是北京市、上海市人口發(fā)展中面臨的一個(gè)突出問題。2017年，北京市、上海市戶籍人口中65歲及以上人口占比分別為16.5%、21.8%，遠(yuǎn)高于全國的11.4%。受益于大規(guī)模年輕外來人口的涌入，比如上海市2017年外來常住人口中65歲以上的比例僅3.2%，北京市、上海市常住人口的老齡化程度才大幅降低、分別為10.9%、14.3%，其中北京市稍低于全國平均水平，上海市仍明顯高于全國平均水平。

　　從國際視角看，高收入經(jīng)濟(jì)體普遍進(jìn)入老齡化乃至深度老齡化階段，東京都市區(qū)、巴黎都市區(qū)、紐約都市區(qū)、倫敦都市區(qū)的65歲及以上人口比重分別為23.3%、13.5%、13.0%、12.6%。但除東京都市區(qū)的老齡化程度高于本國平均水平外，其他都市區(qū)的老齡化程度均明顯低于本國平均水平。這得益于這些大都市區(qū)對(duì)外來人口的開放態(tài)度，通過大量吸納外來年輕人口保持作為世界城市的活力和競爭力。

　　4.2 人口分布嚴(yán)重不平衡

　　北京市、上海市的人口分布的區(qū)域差異很大，北京市五環(huán)內(nèi)、上海市外環(huán)內(nèi)均集聚了接近一半的常住人口。分環(huán)線看，北京市的二環(huán)-三環(huán)人口密度最高，接近27000人/平方公里；其次是二環(huán)內(nèi)、三環(huán)-四環(huán)、四環(huán)-五環(huán)。在五環(huán)-六環(huán)間，人口密度則不到3600人/平方公里；在六環(huán)外，人口密度更是低至不到400人/平方公里。上海市人口分布同樣呈現(xiàn)典型的中心-外圍遞減趨勢，內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度接近30000人/平方公里，其次是內(nèi)中環(huán)間、中外環(huán)間、外環(huán)外。上海市外環(huán)外人口僅有約2000人/平方公里，僅相當(dāng)于內(nèi)環(huán)內(nèi)人口密度的7%。

　　從國際視角看，北京市和上海市的核心區(qū)域人口已經(jīng)嚴(yán)重飽和，需要嚴(yán)格控制。北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)土地面積分別為668、664平方公里，與孟買市、首爾市、東京都區(qū)的土地面積非常接近。當(dāng)前，北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度分別為15774人/平方公里、17056人/平方公里，而孟買市為20692/平方公里、首爾市為15527人/平方公里（高峰曾達(dá)17500人/平方公里）、東京都區(qū)為14797人/平方公里。孟買市人口密明顯高于其他城市，可能在于貧民窟的大規(guī)模存在，不能作為參照。東京都區(qū)、首爾市分別作為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體日韓第一大都市區(qū)的核心區(qū)域，其人口密度可以作為北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)的參照，這意味著北京五環(huán)內(nèi)、上海外環(huán)內(nèi)人口密度已經(jīng)偏高，需要嚴(yán)格控制。

　　城市功能及優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集中是中心城人口過密的關(guān)鍵原因，有關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)并著手解決。中央2017年提出規(guī)劃建設(shè)千年大計(jì)之雄安新區(qū)，其首要定位是疏解北京非首都功能；北京市開始在通州建設(shè)城市副中心，并要求到2020年北京城六區(qū)常住人口比2014年底降15%左右。不過，北京城六區(qū)范圍為1368平方公里，遠(yuǎn)大于核心區(qū)域，該政策存在打擊范圍過大的誤傷。《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035）》也提出疏解中心城過密人口，將主城區(qū)人口從當(dāng)前的1447萬降至1440萬左右，提升新城、新市鎮(zhèn)人口密度分別至1.2萬、1.0萬人/平方公里。

　　4.3 職住分離嚴(yán)重

　　職住分離是國內(nèi)外許多大城市交通擁堵的一個(gè)重要原因，這一情況在北京、上海尤其嚴(yán)重。就業(yè)與居住的分離現(xiàn)象不可能完全消除，但職住分離度可以降低。基于北京市2015年地鐵早晚高峰進(jìn)出站客流量分布數(shù)據(jù)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)北京市的就業(yè)分布相對(duì)集中在中心城，而居住分布比較分散，且二者相距較遠(yuǎn)。北京市的就業(yè)中心主要集中在國貿(mào)周邊區(qū)域、二環(huán)西段沿線地區(qū)、二環(huán)東段沿線地區(qū)等；居住中心主要有回龍觀-霍營-育新地區(qū)、天通苑-東小口地區(qū)、宋家莊-蒲黃榆-劉家窯地區(qū)、十里河-潘家園-勁松-雙井-國貿(mào)地區(qū)等。職住分離嚴(yán)重的一個(gè)重要原因是聚集大量人口的新城未布局足夠的產(chǎn)業(yè)，“睡城效應(yīng)”十分明顯，比如北京回龍觀-天通苑地區(qū)。

　　5  改善北京上海人口調(diào)控政策

　　如果以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為代價(jià)，北京上海人口規(guī)模或許可控。但是，人口調(diào)控的最終目的是支撐北京、上海發(fā)展成為有競爭力、有影響力的國際都市或全球城市。因而，人口調(diào)控不能以控制人口總量為目標(biāo)，而應(yīng)著眼于改善人口年齡結(jié)構(gòu)、人口分布結(jié)構(gòu)及職住平衡度。并且，在城市發(fā)展中可借鑒OECD城市功能區(qū)的視角，超越行政邊界處理問題。

　　一、放棄人口總量控制，著眼于優(yōu)化人口年齡和學(xué)歷技能結(jié)構(gòu)。以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為方向，大力引導(dǎo)相應(yīng)年輕人口，特別是年輕、高素質(zhì)的人才進(jìn)入城市工作、生活。同時(shí)，需認(rèn)識(shí)到，中高端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員需要低端產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員服務(wù)，一味驅(qū)趕低收入者只能造成中高收入者生活成本上升，最終影響城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此應(yīng)對(duì)低收入者更加包容。

　　二、優(yōu)化人口的空間分布，并促進(jìn)職住平衡。嚴(yán)格控制中心城人口增長，推進(jìn)新增人口向新城集聚，并積極在新城布局相應(yīng)產(chǎn)業(yè)，包括向新城特別是重點(diǎn)新城疏解中心城部分功能及部分優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源。

　　三、進(jìn)一步發(fā)展城市軌道交通體系，改善交通狀況。大力增加城市軌道交通運(yùn)營里長、提高路網(wǎng)密度，推進(jìn)軌道交通系統(tǒng)制式多元化發(fā)展，改變北京、上海當(dāng)前以中心城為核心的放射型軌道交通體系為環(huán)狀“井”字形，包括構(gòu)建新城之間、新城與重要交通樞紐的快速交通體系。

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責(zé)任編輯：王婷