年輕人為什么不愿生孩子了？這個原因很關鍵！

　　來源：瞭望智庫

　　近日，遼寧省政府印發了《遼寧省人口發展規劃（2016-2030年）》，提出探索對生育二孩的家庭給予更多獎勵政策。全國多地更是陸續出臺各種鼓勵生二孩的獎勵政策。不久前，全國人大公布的個人所得稅法修正案草案（征求意見稿），也擬將 “子女教育支出”一項扣除。

　　政策利好的背后，是出生人口開始下降的現實。據國家統計局數據，2017年中國全年出生人口1723萬人，比2016年減少了63萬人，比衛計委預計的2023.2萬出生人口，又少了300萬人。

　　二孩政策自2016年1月日起至今已經實行了兩年多，各地也陸續修改了地方條例，延長了產假，但人們對此還是沒有太多熱情。

　　年輕人不愿意生孩子，原因除了養不起，大概就是沒人照顧小孩了。無論是即將為人父母，還是已經帶了兩三年小孩，擺在年輕夫妻面前的難題就是：誰來帶孩子。不是所有家庭都有錢支撐全職媽媽的夢，也不是所有的老人都有時間有意愿帶孫輩。

　　而當你愿意支付一定價錢，求助市面上專業的托兒機構，偌大一個城市里竟然難覓托兒所蹤跡。

　　有意思的是，如果你回到三四十年前，你會發現托兒所曾經在中國遍地開花。有人為此感慨，中國人也曾經普遍享受過托兒所這樣的福利。

　　那么，為什么中國的托兒所如今都消失了？幼兒撫養只是家庭的責任嗎？托兒所可以交給市場來運作嗎？

　　文 | 蘇奎  瞭望智庫特約能源觀察員

　　編輯 | 李雪 瞭望智庫

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　　曾幾何時，托兒所遍布中國各機關單位、街道小區。然而，這些托兒所在數量上取勝，在質量上卻堪憂，能夠覆蓋到的人群也很有限。中國的確有過托兒所遍地的時代，但大多數中國人并沒有享受到過優質的托兒服務。

　　當這些托兒所都慢慢消亡后，中國也遲遲沒有形成一個正常的托兒市場。這其中既有市場和政策的因素，也受到出生人口下降的影響。

　　不過，這并不意味著托兒所就沒市場了。2016年衛計委的調查顯示，即便家里有老人參與看護兒童，依舊有33.8%的家庭表示有托育需要。

　　放眼全球，無論是國際上幼兒托管公認最好的國家丹麥，還是市場化程度更高的美 國，政府對幼兒托管的財政支持和質量監管缺一不可。

　　更重要的是，幼兒撫養不只是家庭的責任，這可能是我們更該改變的意識。

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　　缺少法律規定的托兒所

　　幼兒園和托兒所都是對學齡前兒童的保育和教育，兩者并沒有清晰的“楚河漢界”。

　　幼兒園，屬于學前教育，這是世界的共識。然而，幼兒托管，其保育和教育兩項功能交織，其教育內容更多涉及人之本能——說話、走路、吃飯、玩耍皆教育，而非規范的經驗知識。

　　在性質上，它們是否屬于教育，在國際上有不同的認知。一般來說，幼兒托管分別由社會福利部門、衛生部門、教育部門管理，或者，由多部門共同管理。

　　正是由于界限模糊，發達國家在制定法律時，一般將托兒所與幼兒園一并納入，整體上，托兒所與幼兒園監管標準差異并不大。

　　我國的《教育法》、《民辦教育促進法》等法律都提到了學前教育，但對托兒所性質沒有作出規定。

　　1989年，中國教育部門制定的《幼兒園管理條例》第二條規定：本條例適用于招收三周歲以上學齡前幼兒，對其進行保育和教育的幼兒園。顯然，條例十分清晰地將為3歲以下服務的托兒所排除在外了。

　　2003年，國務院辦公廳轉發教育部等部門（單位）關于幼兒教育改革與發展指導意見的通知中，使用了“幼兒教育”這個概念，但只是提到了“（教育部門）與衛生部門合作，共同開展0-6歲兒童家長的科學育兒指導”，沒有涉及托兒所的監管。

　　2010年發布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》仍然延續了學前教育特指幼兒園的傳統。

　　由上可知，在中國，幼兒園有非常明確的法律法規，而托兒所恰恰相反，根本沒有相關法律規定。

　　按照“法無禁止即可為”的原則，托兒所應該是一個自由進出的行業。地方教育部門是否能夠將托兒所定性為學前教育并納入監管還存在很大的法律爭議。

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　　被資本冷落的托兒所

　　據教育部統計，2016年，全國在園幼童約4414萬人，相比10年前，增長了差不多1倍（95%），適齡兒童入園率達到77.4%。

　　世界平均水平為48.5%（2015年），OECD（經合組織，由發達國家組成）平均水平為83.8%（2011年）。但很多發達國家的義務教育的入學年齡為5歲，并不完全具備可比性。

　　可以說，中國的幼兒園教育已經取得了很大成績，就入園率而言，相當接近發達國家的水平。

　　民辦幼兒園是近10年幼兒教育發展的主力，它服務的兒童占到了55.2%。近10年入園兒童增量的77.3%由民辦幼兒園完成。

　　華南地區的廣州，民辦幼兒園高達到67%、深圳達96%。

　　相比之下，上海民辦幼兒園約32%、北京為35%。

　　按照上海教育部門的統計，2016年，上海地區獨立設置的托兒所只有區區21所，托管人數僅4342人（幼兒園為56萬），相比10年前反而減少了63%（幼兒園增加86%，民辦幼兒園更是巨增約298%）。

　　即便考慮到教育部門只是統計了獲得許可的合法托兒所數據，這種反差也是發人深思的。

　　按照上海教育部門制定的《上海市民辦早期教養服務機構管理規定》，在最受社會關注的場地標準方面，只是規定兒童活動室人均不少于5平方米（建筑面積約7平方米，總使用面積不低于100平方米），其它輔助用房并沒有量化標準。

　　根據2005年版的上海市《普通幼兒園建設標準》，人均建筑面積最低也要達到14.13平方。

　　即便是按照2017年1月1日開始實施的教育部新版《幼兒園建設標準》，最低標準可至9.26平方，幼兒園準入標準仍然高于托兒所。

　　很顯然，幼兒園“門檻”更高，卻受到了民間資本的青睞，而托兒所這個更低“門檻”的行業，卻遭到了資本的冷落。

　　準入門檻可能限制了一部分、甚至相當多的投資者，但并不一定是最重要的原因。

　　簡單來講，幼兒園是一種“剛需”——幾乎所有的適齡兒童都有幼兒園服務的需求，有更大的價格空間。從A股上市的公司公布的財務信息也可以看出，幼兒園的平均凈利潤率在35%以上。

　　而托兒所服務則存在很多“備選”，親戚、朋友、保姆等，使得托兒所不可能有太大的價格空間。正因如此，托兒所才沒有得到資本的青睞。

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　　幼兒托管的“丹麥童話”

　　那么，幼兒托管究竟該由市場還是政府來主導？在國際上有兩種典型模式：

　　*以丹麥等北歐國家為代表，幼兒教育作為公共服務主要由公共機構或非盈利機構提供服務，政府承擔絕大部分成本，費用按照家長的支付能力確定。

　　*以英美等國家為代表，主要由私人組織提供服務，政府通過稅收返還等方式向雇主（雇主為員工提供企業托管服務）和家長提供補貼，家長按市場價格支付。

　　從入托率、托管費用的家長負擔、從業人員素質等指標來看，北歐模式顯然更勝一籌。

　　特別是丹麥這個童話王國，為本國兒童提供了世界上最好的幼兒教育服務。

　　首先，從普遍性來看，丹麥3歲以下兒童的入托率達67%，其中1歲以下19.1%，1歲和2歲則分別高達89.3%和93.2%；3歲以上幼童入園率更是高達97%。

　　相比之下，美國入托率不足40%，OECD國家平均約25%。據報道，中國入托率可能低于4%。美國60%左右的入園率甚至略低于OECD國家平均水平。

　　其次，從家長負擔看，丹麥家長支付的托管費用最多不超過成本的25%，其余為地方政府支付。

　　平均而言，家長支付的入托費用只占家庭收入的9%，低于美國衛生部制定的家長支付能力標準（托管支出不超過家庭收入的10%）。比如，2歲以下的幼童日托年收費僅4400美元，低于中國很多城市。

　　而美國很多家庭則是不堪重負，平均而言，家庭收入的27%要用于幼兒托管服務，高于OECD的平均水平（約16%），全美有31個州的托兒收費超過大學收費，首都華盛頓托管年收費雄踞全美第一，高達2.3萬美元，紐約州、加州也分別達1.4萬美元、1.2萬美元。即便是由雇主為員工提供的福利，收費也不菲，如著名科技公司Google員工托兒所年收費高達2.9萬美元。

　　第三，在服務質量方面，丹麥3歲以下的托兒所的員童比（幼兒與托管中心的員工之比）低至3.3，而美國則是5以上。

　　第四，在影響服務質量的另一個重要指標——員工收入方面，丹麥保育員的平均時薪都有25美元，是美國員工的2倍以上（時薪僅10.2美元）。并且，丹麥的托兒所的員工全部享受社會保險等福利，而美國的85%同行只是零工，沒有能夠享受這些福利。

　　第五，在政府財政支出方面，丹麥的花費同樣是高居榜首——丹麥GDP的0.8%以上用在了托兒所服務上，而美國還不到0.1%。

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　　不能把托兒所完全交給市場

　　父母需要托兒所服務，但托兒所服務的幼兒并不能向爸爸媽媽描述服務體驗，即便是通過監控也難以解決。

　　在很大程度上，父母選擇服務受空間約束（如家或者辦公場所附近），這使得服務的競爭性大為削弱。

　　更重要的是，事后的處罰和賠償，以及市場力量對差的托兒所的淘汰，都無法補償幼童所受到的傷害。

　　可以說，托兒所是一種非常特殊的服務，市場并不能完全發揮作用。

　　舉個例子，2005年，荷蘭對幼兒教育行業進行了放松管制改革，將行業標準交由市場主體協商確定，結果，綜合服務水平得分從2005年的3.6降到3.0；2001年，被評價為“不滿意”的幼托機構只有6%，到了2008年，上升到49%。2011年，荷蘭政府不得不重新恢復了強制質量標準。

　　即便是相對市場化的美國，各個州也都設定了質量標準，如員童比、場地、員工資質。并且，聯邦政府、州政府和城市政府都有相應財政支持政策。

　　以紐約市為例，聯邦政府最高可以退稅2100美元，州政府最高可以退稅2310美元，市政府最高可以退稅17 33美元。

　　聯邦政府還有各種項目，為低收入者提供更多的支持。對于雇主為員工提供托管服務的，有的州規定雇主托管服務支出的50%可以申請抵稅。

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　　重視財政投入及雇主責任

　　據中國教育部數據，2016年學前教育總投入2802億元，占全部教育投入的7.2%，相對于10年前，已經增長了20倍以上，但財政投入仍然低于GDP的0.2%，不到美國的一半，更遠低于丹麥（1.3%）。

　　更重要的是，這些投入幾乎全部投向了幼兒園，托兒所得到的比例微乎其微。

　　除了財政投入外，很多國家都相當重視雇主責任：

　　荷蘭要求雇主負責兒童托管和學前教育費用的1/3（如夫妻雙方分屬不同的公司，則各自負責1/6）；

　　英國雇主以各種方式負擔了約27%的成本，而政府對雇主承擔的成本一般都給予稅收優惠或抵扣。

　　在財政投入不足的當下，政府更應該鼓勵雇主為員工提供幼兒托管服務。很多研究表明，雇主提供幼兒托管服務有利于提升員工工作效率和忠誠度。

　　由于雇主提供的服務靠近家長，且一般都不以贏利為目的，應對其降低辦托門檻。

　　以場地標準為例，特大城市由于土地資源緊張，不應該按照傳統的獨立幼兒園的建設標準來要求雇主。

　　在我國香港地區的托兒所，生均使用面積為3.3平方（包括輔助功能室在內的室內活動場所，活動室為2.8平方），沒有室外場地的，則要求在室內活動室標準基礎上再增加50%，也就是說生均使用總面積僅為4.7平方。

　　日本東京標準更低，1歲以下幼童使用的室內活動室面積標準為1.98平方，1-2歲為1.65平方。室外活動場所不作強制要求，只有推薦標準。

　　OECD國家室內活動室的平均標準也只有3.6平方。

　　6

　　加強對從業人員的監管

　　幼兒教育服務質量標準不能降低，從業人員的監管必須更加嚴格。

　　降低場所成本后，更應該提高人的成本，吸引更多更適合的人進入這個行業，讓從業人員更加珍惜崗位。畢竟，要求幼教人員提供充滿愛的服務只能是自我內心的力量，任何外部的監管都只能是防止明顯作惡，并不能減少冷漠。

　　教育部《幼兒園管理條例》規定：幼兒園園長、教師應當具有幼兒師范學校（包括職業學校幼兒教育專業）畢業程度，或者經教育行政部門考核合格。保育員應當具有初中畢業程度，并受過幼兒保育職業培訓。

　　從實踐來看，不論是幼兒園還是托兒所，中國的從業標準與國際標準差距并不算大，主要問題是有關從業資格的要求沒有實際落實，很多從業人員幾乎沒有獲得過規范的培訓認證。

　　上海對托兒所從業人員資質規定：早期教養指導人員應具有高中以上的學歷，有育嬰師以上的職業資格或幼兒園教師的職業資格，對2歲以下兒童實施早期教養指導人員必須經過育嬰師職業資格培訓。

　　可以比較的是，紐約規定，托兒所負責1歲以下幼兒的老師必須具有幼教專業的大專學歷（Associate degree），或者取得紐約兒童教育認證（CDA），或者高中學歷。負責2-6歲的老師，必須獲得紐約州的教師資格或者已注冊獲得有關認證，并接受過早期教育培訓。

　　此外，所有從業人員需要注冊上崗（如香港），并建立全國從業人員從業及培訓記錄數據庫，才能真正落實從業人員資質要求，防止經營者為降低成本，在獲得許可后招用低素質不符合條件人員。這也可以使得從業人員不敢違法，一地違法，就會全國禁入。

　　幼童缺乏基本的識別能力（不能識別虐待行為）、對抗能力（不能拒絕或反抗）和表達能力（不能講出遭到的虐待），是虐童事件頻頻發生的重要原因。因此，除了學歷資質，加強從業人員任職前的犯罪和虐童背景調查、把壞人擋在門外，也是國際通行做法。

　　此外，如果把內部監控變成網絡監控（如家長可以憑密碼隨時查看，監管部門可以隨時抽查），把從業人員的“私人空間”變成“公共空間”，效果應該會更好。

　　總而言之，幼兒教育，不光是家庭的撫育責任，還關系到社會勞動力利用效率（專業幼兒教育更有效率），也關系到人口繁衍，更是國家的希望和未來。社會有責任承擔相應的成本，國家必須拿出更多的錢來支持這個行業，必須鼓勵更多的雇主為員工提供服務，必須吸引更多的合適的人進入這個行業。

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