中誠信國際董事長閆衍

　　由武漢大學董輔礽經濟社會發展研究院與中誠信集團聯合舉辦的“2018年亞布力金融風險論壇”于3月10日在黑龍江省亞布力舉行。中誠信國際董事長閆衍出席并以“如何看待當前我國地方政府隱性債務風險”為題發表主旨演講。

　　閆衍表示，根據測算，當前我國地方政府顯性債務規模約為16.47萬億元，風險總體可控。但是隱性債務債務問題較為突出，值得關注和警惕。“我們認為中國地方政府隱性債務總規模在20萬億到30萬億之間”。

　　閆衍特別強調要關注區域性隱性債務風險，根據估算，若以顯性債務為衡量，截至2016年底，貴州和云南兩省負債率超過歐盟60%警戒線，寧夏、黑龍江、云南、貴州、遼寧、湖南等11個省份債務率超過100%警戒線。考慮隱性債務后，負債率超過警戒線的省份由原來的2個增加至12個，貴州省仍高居首位，次之為北京市、青海省、天津市等；從債務率來看，除海南省、西藏自治區債務率警戒線下外，其余29個省直轄市債務率均超過100%警戒線，其中天津市、湖南省、貴州省、江蘇省等位居前列。

　　他建議，需要繼續疏堵結合遏制隱性債務增量。一方面，通過增加地方政府債券限額、尤其是專項債券限額，優化中央政府與地方政府事權與支出責任劃分等加大“開前門”力度；另一方面，通過控制地方政府低效及過度投資、加大影子銀行等金融整頓，完善問責整改機制等“堵后門”舉措，遏制新增隱性債務。

　　與此同時，鑒于防范地方政府債務風險與融資平臺轉型的密切關系防范地方政府債務風險，未來必須從完善地方政府債務管理體制機制與推動融資平臺轉型兩方面綜合考慮。從規范地方政府舉債行為、完善地方政府債務管理體制方面來看，可以從健全財權與事權合理匹配的財稅體制、提高地方政府債務管理的透明度、完善債務風險預警處置機制、著力貫徹落實好相關制度、提高地方政府債發行的市場化水平方面來考慮；從推動融資平臺轉型來看，則需妥善處置融資平臺存量債務，推動融資平臺完善公司治理和創新投融資模式。此外，規范運用產業引導基金、PPP等融資渠道，減少隱性債務形成。

　　以下為演講實錄：

　　在金融風險里面，我們現在關注一個很重要的問題，是關于地方政府的債務風險問題。最近中誠信國際做了一份研究報告，是關于地方政府債務風險和平臺轉型的研究。今天我就這個報告里面的一些重要內容，跟大家做一些分享。

　　我們知道，從2016年開始，經濟恢復性增長過程中，我們把控風險作為一個很重要的內容。從那時候開始，中央各個監管機構，包括中央各個層級的政策重心又放到防風險這樣一個主要的內容上去。隨著中國經濟進入一個新常態，經濟增速穩中趨緩以后，我們面臨主要的問題從穩增長就轉移到防風險。

　　在去年我們召開的十九大會議上，就把防風險尤其是控制防范化解重大風險作為三大攻堅戰的主要內容，包括去年年底的中央經濟工作會議，以及最近召開的兩會政府工作報告，都把防風險作為一個很重要的內容。

　　在防風險里面，我們重點關注的，除了一般的金融風險以外，就是地方政府債務的風險。盡管中國地方政府債務風險已經討論了很長時間，從2014年開始，我們就推進中國地方政府債務的改革問題，修訂了新的預算法，同時我們也推出了關于地方政府清理整頓的政策。2014年43號文出臺，表明地方政府債務處理問題列入正式議事日程。從那個時候開始，我們就加緊了地方政府限額管理制訂，應急處置政策的實施，以及監督問責制度的實施。

　　在這個過程中，很重要的一個問題是我們如何去看地方政府債務總量。我們通過過去一段時期可以看到，大家更關心的是政府顯性債務總量為多少，這個數據從過去若干年的中央相關政策可以看出來，顯性債務總量是有限的，目前只有16萬多億。但是隱性債務風險究竟有多大，是沒有數據統計和相應的政策，是一個模糊的地帶。

　　在這種情況下，中央政府和地方政府就出臺了很多關于地方債務治理的政策。總體來看這些政策是疏堵結合的政策，主要目的還是控制風險。從疏堵角度來看，過去一年中央出臺了62號文、97號文，這些文件主要是地方政府債務的開前門，我們頒布了有關土地所謂專項債券，交通推出了收費公路的專項債券，以及項目收益的專項債券。這些制度的出臺為地方開前門，債務處理應該說奠定了一個很好的基礎。

　　但是，開前門還不能解決目前地方政府所面臨的主要融資問題，同時還得堵，在堵的方面，主要表現為，比方說50號文，主要是要解決地方政府融資平臺跟地方政府融資剝離的問題。在這個過程中，我們可以看到，融資平臺的融資進一步受到了限制，這些限制的措施主要是通過堵的一些政策來解決目前地方政府面臨的債務壓力問題。

　　因此，2017年以來，以防風險和化解地方政府債務為主的政策，主要問題是放在如何化解地方政府的隱性債務問題。所出臺的各種政策都與化解地方的隱性債務有非常密切的關系。

　　目前，顯性債務總量是我們能夠比較清晰的看到，在過去若干年，地方政府的顯性債務總量略有增長，但是增加的總量并不是很快。2014年地方政府顯性債務總量只有15.4萬億，2017年顯性債務總量大概是16.47萬億。在過去的4年時間，顯性債務總量大概只增加了1萬多億。就顯性的債務總量和地方政府限額相比較，目前顯性債務總量還沒有達到地方政府的限額總量。

　　2017年地方政府債務限額總量是18.8萬億，地方政府顯性債務總量只有16.47萬億，也就是說地方政府的債務限額跟顯性債務總量比，大概還有2.4萬億這樣一個缺口，那就是說債務限額跟顯性債務之間，顯性債務還沒有地方政府的限額。但是我們在這個過程中也看到，顯性債務總量在16萬億這樣一個水平下，隱性債務總量究竟有多大，這是社會所關注很重要的問題。

　　從目前的情況來看，根據我們的測算，在不同的口徑下測算，我們認為中國地方政府隱性債務總規模在20萬億到30萬億之間。這個數據怎么測算的呢？我們有三個口徑。

　　口徑一，我們把地方融資平臺各種類型的債務進行統計以后，再加上與PPP有關的所形成的地方政府債務，以及棚改所形成的債務，所計算出的隱性債務總額，2016年底大概是27萬億。

　　口徑二，我們根據融資平臺的有息債務，以及與其他的PPP有關的債務，還有棚改的債務，我們測算以后總量大概在30萬億。

　　口徑三，我們把平臺進一步劃分為純平臺和總平臺以后再測算它所形成的隱性債務，我們測算的總量大約是19萬億。

　　我們看到，地方政府的隱性債務總量從三個不同口徑來測算的話，大體在20萬億到30萬億之間。如果我們跟顯性債務之間比較，隱性債務總量大體跟顯性債務之間比例大概是1.4到2倍之間。也就是說如果我們假定按最低20萬億算，再加上顯性債務，地方政府債務總量在35萬億左右。如果按照這個數據來測算，地方政府債務率相對是比較高的。

　　我們如何評價目前地方政府債務的水平呢？從總體上來看，我們認為地方政府的顯性債務總量是可控的，我們需要關注的是區域性隱性債務風險。從目前來看，我們用償債能力這個指標來看，2016年以顯性債務衡量的地方政府債務率大概只有80%，跟國際上的警戒線100%相比較，還有比較大的空間。如果我們納入中央政府債務以后，全國整個顯性債務總額是27萬億，政府的債務負債率大概只有36%，這跟歐盟的標準60%的所比較，還有很大的空間。從這個角度來看，中國地方政府債務以及全國債務總量，不管是從負債率的角度，還是債務率角度，都是相對有限的。如果我們再把隱性債務加總以后來看，我們發現隨著隱性債務快速增長，地方政府所面臨的債務壓力就比較大。以口徑一來測算，2015年到2017年，地方政府隱性債務規模從19萬億到34萬億左右，可以看出來，過去兩年地方政府隱性債務增長率達到27%，比我們平均顯性債務增長速度要超出20個百分點。

　　我們看一下各個區域的債務率水平，如果算了隱性債務以后，各個區域的債務水平相對比較高。我們先看一下各個區域沒有包含隱性債務總量的分析。我們可以看出來，顯性債務總量最大的是江蘇省，已經超過了1萬億，在云南、山東這樣一些地方顯性債務總額也達到8000億以上，應該說這些區域的顯性債務總量是比較高的。

　　我們看一下隱性債務的情況，如果加入隱性債務以后，各個地區總體的債務總量就大幅度提升。比方說江蘇省，顯性債務總量大概只有1萬億，但是如果計算了隱性債務以后，債務總量接近了4萬億，同時其他的一些地區，包括天津、四川等等這樣一些地區的隱性債務總量都超過了1萬億，因此整個債務規模還是比較高的。

　　我們再看一下，從顯性債務和隱性債務計算的負債率和債務率的角度來看，不同的地區也表現出了相當大的差異。比方說從顯性債務角度來衡量，全國31個省市負債率超過60%警戒線的地區主要是貴州、青海、云南這樣一些區域。相應其他地區負債率比較低，大概都在40%以下。如果我們加上隱性債務以后，可以看出來，2016年負債率超過歐盟60%警戒線的地方已經從三個地方達到了十二個地區。顯性口徑下省份數量增加了11個，像貴州的債務率超過了149%，青海也達到了120%，這樣一些水平。

　　我們再從隱性債務的債務率角度看出來，債務率水平也表現為這樣一個趨勢。也就是說不管是從債務率的角度，還是從負債率的角度，如果計算了隱性債務以后，各個地區表現出的債務壓力就會迅猛上升。我們通過一些地圖債務分布區域可以看出來，比方說我們看這個區域的債務水平，如果僅僅從負債率的角度可以看出來，在顯性債務情況下，左邊的圖所反映的顯性債務壓力比較大的區域相對是比較少的，但是我們可以看到右邊這個圖，計算計入隱性債務以后的債務率，可以看出大幅度增大。全國除了個別地區以外，大量地方計算隱性債務以后的負債率都超過了相應的標準。

　　從負債率的角度，我們再看一下各個地方債務率的水平，我們剛才看的是負債率，我們再從債務率的角度看一下。我們計算了隱性債務以后各個地方債務率同樣表現出這樣一個趨勢。

　　我們從圖上可以看出來，計算了隱性債務以后的債務率水平，在左邊可以看出來，這是沒有計入隱性債務以前的水平，只有中部地區表現出超過60%的警戒線，但是如果計入隱性債務以后，可以看出來全國除了西藏以外的所有地區，都表現為超過了警戒線，也就是說在不同的衡量標準下，我們債務水平發生了極大的變化。

　　在當前這樣一個情況下，我們還是要通過疏堵結合的政策來解決隱性債務的風險。因此中央所提出的政策就是在控制債務存量的情況下，要繼續控制隱性債務的總量，這是我們目前整個財政控制很重要的一個任務。

　　我們控制的途徑是兩個：

　　第一，開前門，開前門主要是各種地方政府的債券，包括地方政府的一般債券和專項債券。在過去的四種，我們可以看出來，地方政府一般債券和專項債券在不斷的增加，從2018年最新的財政預算可以看出來，我們一般地方政府債務只有8300億，但是專項債券的規模是1.35萬億，我們跟2017年相比較可以看出來，一般債券規模沒有發生很大的變化，但是專項債券的規模從2017年8000億增加到1.35萬億。也就是說我們加大了專項債券的發行規模。我們知道今年財政安全預算赤字率是2.6%，全國總體預算赤字規模是2.38億。但是我們可以看出來，一般債券規模只有8300億，相應的開前門的重心是在各種專項債券的發行規模的增加上。這是一個很重要的變化。

　　在中央和地方財權和事權劃分上面，去年年底出臺了一個很重要的政策，這個政策的執行對地方的財權和事權分配上面發生很大的調整。這個調整同樣也會表現為地方債務支出的壓力相對減輕，從而在另外一個角度上控制地方隱性債務的增長。

　　第二，堵后門，在堵后門方面，目前我們能夠采取的措施。一是控制地方政府  過度投資，尤其是低效投資。從去年年底可以看出來，有的地方下馬了很多已經上馬的項目，比方說內蒙、廈門相關的地鐵項目，最近發改委也出臺了關于地鐵新的審核標準，這些標準的實施對于地方政府低效投資的控制，可以起到很好的作用。二是加大影子銀行的治理，從去年開始資管新規的投入都是加大影子銀行主力的重要措施。這些措施的實施對控制地方政府債務的增長應該說有非常大的幫助。三是打破地方政府對中央政府進行債務“兜底”的幻覺，同時還要打破銀行金融機構對地方政府債務“兜底”的幻想。這兩個幻覺的打破對地方政府隱性債務的增長應該說能夠起到一定的作用。因此，這種監管問責力度加大，對地方隱性債務的增長，同樣能夠起到堵后門的作用。

　　同時，我們也看到，還有很多化解地方政府隱性債務的一些措施，包括推進地方融資平臺的轉型，也包括完善地方債務管理機制的一些制度。這兩個方面是未來我們在地方政府債務處理方面要解決的兩個很重要的問題。

　　地方政府債務的處理，從融資平臺的轉型和地方政府債務管理機制的完善兩個角度上來看，都是化解地方政府債務和地方隱性債務增量最主要的舉措。未來時期，平臺公司如何轉型，跟地方政府債務的化解有非常密切的關系。因此我們看到未來三年，化解地方政府債務風險過程中，平臺公司也會發生重大的轉型。

責任編輯：梁斌 SF055