在這次新冠疫情的顯影劑作用下，

　　暴露出長期積累下來的諸多問題。

　　疫情之后，疾控改革往何處去

　　本刊記者/彭丹妮 錢煒

　　發于2020.3.2總第937期《中國新聞周刊》

　　2020年1月23日，武漢封城，這一天，也是中國疾病預防控制中心（CDC）成立18周年的紀念日。與此同時，中國的疾控系統迎來了繼“非典”之后的第二次大考——這是一次更為嚴峻的檢驗。

　　一周以后，中國CDC創始人、北京大學公共衛生學院教授李立明被召集重新出山，帶領一批國內公共衛生領域的骨干們，為有關部門提供對疫情防控形勢的研判、防控技術支撐等。

　　曾帶領CDC戰過“非典”的李立明，在被問到如今疾控系統的走向是否實現了當初的設想時，他淡淡地說，“不太滿意”。

　　表面的進步

　　李立明曾在全美排名第一的約翰·霍普金斯大學公衛學院做博士后工作，對于要打造一個什么樣的CDC，他腦子里有一個清晰的藍圖。2002年1月23日，中國疾病預防控制中心成立儀式在人民大會堂舉行。李立明從中編辦獲得了2400個編制名額，又從全國抽調了18個業務骨干，建立起相對完整的疾控機構框架，即使在當時尚屬空白的幾個防控領域，如性病艾滋病、結核病，都一一設立了相應的機構。與從傳染病起家的美國CDC不同，中國CDC一出生時就有著最全面的病種研究中心，可謂是高起點。 

　　國家CDC掛牌11個月后，SARS暴發，讓各級政府尤其是中央政府意識到疾控的重要性。疫情過后，數百億元資金進入到公衛領域，以前少人問津的疾控系統，發生了巨大變化。

　　CDC原副主任楊維中在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，他曾任主任的CDC疾病控制與應急辦公室，以前不到10個人，每年經費300多萬，SARS過后，人員擴充到50多名，經費增加到1億元以上。多個高等級的生物安全實驗室開始建設，高端設備不斷配置，實驗室檢測能力、流行病學調查能力以及現場處置能力都得到快速提高。

　　因此，這也才有了CDC現任主任、中科院院士高福在2019年全國“兩會”上的那番話。當時，高福自信滿滿地對媒體表示：“經常有人問我，SARS過去十幾年了，還會來嗎？SARS這一類病毒隨時都有可能出現，但我很有信心地說，SARS類似事件不會再出現，因為我國傳染病監控網路體系建設得很好，這類事件不會再發生。”

　　高福是中國CDC主任位置上的第一位院士。CDC成立18年，只有三任主任，前兩任主任李立明與王宇，皆為醫學背景出身，后者擔任主任長達13年之久，其間發生的較大公衛事件是2013年蘇皖等地的禽流感H7N9疫情。

　　高福的主要研究領域包括囊膜病毒與結構免疫學，以流感為代表的新發、再發傳染病，研究重要囊膜病毒的分子進化特征、宿主互作模式、跨種傳播機制以及病毒特異性的T細胞免疫與分子識別等。新型冠狀病毒正屬于囊膜病毒，也就是說，高福團隊恰好就是中國研究新冠病毒最權威的團隊之一。

　　擁有8個院士頭銜的高福，作為一名科學家無疑是成功的。一位長期觀察公共衛生領域的國外人士評價他說，“在牛津和哈佛接受過訓練的高福非常聰明，他深受全世界的同行喜愛，作為CDC的領導者，他是一流的。”

　　2011年，高福出任國家CDC副主任，2017年8月，王宇因達到任職年齡界限而卸任，高福接任主任。在此次新冠疫情之前，高福在CDC立下的著名功績，就是他主導的援助埃博拉行動。對于傳染病防控，高福一直奉行“關口前移”策略。他認為，如果非洲的疫情得不到控制，那么在全球一體化、交通高度發達的今天，埃博拉進入中國只是一個時間問題。因此，2014年，中國CDC派出了高福領銜的團隊赴塞拉利昂，幫助當地開展病毒研究與疫情控制。

　　然而，隨著武漢疫情的暴發，高福與他領導下的CDC遭遇了前所未有的信任危機。很多人都認為，CDC掌握了疫情信息卻沒有及時采取處置措施，也沒有及時對外公布。盡管CDC官員后來出面做了一些澄清，但效果并不理想。

　　在國家CDC員工的眼里，高福是一個樂觀、外向的領導者。但他的那些“樂觀”言論，在氣氛緊張甚至有些凝重的抗疫初期，聽起來并不合時宜。比如，在僅有的兩次高福露面的發布會上，他先是稱“兒童不易感”，后來很快被出現兒童新冠肺炎患者的事實推翻，繼而他又說，“這個疫苗，我可以拍著胸脯講，肯定會成功。”這些言論，事后被網友們挑出來反復地轉發與評論。

　　江蘇省預防醫學會會長汪華曾擔任江蘇省疾控中心主任、省衛計委副主任。他指出，根據《傳染病防治法》，只有國家衛生行政部門及其委托的省級衛生行政機構才有權公布疫情，國家疾控中心與地方各級疾控中心都是沒有權力對外發布疫情的。CDC是決策支持機構，但無權決策。

　　一位疾控從業者對于CDC的尷尬處境很有感觸。他說：與前線醫生相比，CDC沒有處方權，說組織協調，CDC又沒有命令權。CDC能做的，就是配合上級指令做好疾病防控，在實驗室里做文章。疾病控制住了，大家的焦點都在前線醫生身上，疾病沒控制住，板子又打到CDC身上。

　　從2003年成立伊始的風光無限，到2020年遭遇“群毆”，中國疾控到底發生了什么？

　　2月18日，武漢客廳方艙醫院的洗漱間風雨棚里，一位被隔離的輕癥患者正在泡腳。攝影/長江日報 陳卓

　　實質的退步

　　2002年，從北京醫科大學（現北京大學醫學部）預防醫學專業畢業后，徐曉奇來到了北京市崇文區疾控中心工作。那時候，這里還不叫疾控中心，它有一個“老古董”的名字，叫崇文區衛生防疫站。衛生防疫站體系始于1953年，1990年代以后增加了慢性病防控，但最核心的工作是傳染病防治和疫苗接種。

　　防疫站有兩大職能，一是與健康相關的疾病監測、控制、宣傳等，另一部分是行政監督的工作，比如發放衛生許可證。但在2003年，這里更名為崇文區疾病預防控制中心，衛生防疫站的職能一分為二，與健康有關的工作留在疾控中心，衛生執法、行政監督的工作則劃到了衛生監督所。

　　這輪改革始于2001年。那一年，國家衛生部辦公廳下發了《關于疾病預防控制體制改革的指導意見》，明確了各級疾病預防控制機構的職能與任務，將原省、地（市）、縣衛生防疫站被賦予的衛生執法、監督功能整體劃出，有關衛生事業單位中的疾病預防控制、公共衛生技術管理和服務職能集中，增加了預防控制慢性病等功能，衛生防疫站更名為疾病預防控制中心，疾控中心的行政權自此被分割出去。

　　從中國疾病預防控制中心成立的那一天開始，這個機構就先天不足。李立明解釋說，從最初成立開始，CDC就是國家衛生部直屬事業單位，沒有行政權。國家衛健委下面還有一個疾病預防控制局，是行政部門，中國疾病預防控制中心則是業務部門。“當時，我們已啟動衛生部疾控局與國家CDC整合的方案研討，也已與中編辦進入論證階段，后因SARS疫情而停止了。”李立明回憶說。

　　這一停滯，造成了CDC在此后數年里的進一步倒退。

　　在崇文區疾控中心時，因有疫苗銷售的大頭收入，徐曉奇的工資有時能到一萬多。后來，他調至國家疾控中心工作，盡管已是中級職稱，2010年時的月工資反而降了6000多元。

　　這是因為，2012年，國務院推行事業單位改革。義務教育、基礎科研與公衛等提供基本服務的事業單位劃分為公益一類。李立明解釋說，“公益一類”就是國家給什么錢就用什么錢，完成國家疾控任務，不允許開展服務性的、收費的項目。“原來中國預防醫學科學院（中疾控前身）是公益二類，國家是差額補助，剩下的錢可以自己去掙，比如靠體檢、社會檢測服務掙些錢，發績效工資，能對大家的積極性有一個保障。”

　　除了收入陡降，CDC的職稱晉升也按編制比例被嚴格限定，晉升通道也堵死了。那幾年，徐曉奇感到身邊離開的人越來越多，而他也在2014年跳槽去了企業。

　　對此，中國疾病預防控制中心流行病學首席科學家曾光指出，近三年來，僅國家疾控中心流失的中青年骨干就有百人之多。他還透露說，近些年，北大醫學部、復旦大學上海醫學院公共衛生學院的畢業生，到疾控系統來工作的只有2%，愿意選擇這里的多數不是重點院校畢業生。“但實際上，我們需要的人才是高素質的，要了解國內外動態并且有很強的事業心。”

　　不僅疾控從業隊伍缺乏穩定性，公衛的人才儲備也境況堪憂。中山大學公共衛生學院院長郝元濤告訴《中國新聞周刊》，近些年，第一志愿報考預防醫學專業的同學，所占比例最高也不超過30%~40%，有不少都是調劑過來的。此外，預防醫學專業的優秀畢業生選擇疾控機構的很少，他們寧可去醫院做院感、科研或者去一些相關的輔助科室。

　　王宇曾表示，雖然在理論上，全民健康被放到一切的優先和一切的基礎，但在實踐中，還難以見到落實的蹤影。以財政支出為例，四川大學華西公共衛生學院原黨委書記曾誠指出，2014年，國家“公共衛生專項任務經費”的項目撥款為5.29億，而到了2019年，這筆預算下降到4.5億，同比下降14.9%。

　　2019年4月，全國人大常委會副委員長陳竺提出，要高度重視疾病預防控制體系職能在事業單位改革中被弱化的風險。他的報告同時指出，重醫療輕公衛的傾向一直沒有能夠得到糾正，公衛醫師數量不足且呈逐年減少趨勢，人才隊伍相對薄弱，與“預防為主”的方針不匹配。 

　　一個典型的例子是遼寧省2018年的疾控改革。在省級層面，遼寧省疾控中心得以保留，但地市級層面卻出現了不同的整合方案，比如，在沈陽市，疾控中心與衛生監督所等機構被整合為市衛生健康服務與行政執法中心；但在撫順市，疾控中心并入市大健康產業研究院。

　　對此，汪華就表示，“現在大家都在怪CDC，就像疫苗一出事，要追責就先把疾控中心的主任撤掉，這是毫無道理的。我們老同志都開玩笑說，還不如回到原來的防疫站，那時候監督和監測職能放在一起。現在行政管理權沒有了，什么事情都要看同級的衛生行政部門怎么決策。”

　　2017年，國家CDC主任王宇在研究生畢業典禮致辭時也不無傷感地表示，“大家畢業的時機，有些生不逢時，沒有新發傳染病出現，也沒有突發公共衛生事件——也正因此，‘公共衛生’‘疾病預防控制’，逐漸被社會遺忘了。這應了‘飛鳥盡，良弓藏’的老話，派不上用場的時間久了，人們就忘記了。”

　　2月19日，武漢協和醫院西院，兩名護士艱難拖著病床上的一位重病患者前往CT室做檢查。攝影/北京日報 和冠欣

　　改革體制，但不僅僅是體制

　　“在全世界很多國家，衛生部的英文名字就叫Ministry of Public Health，就是公共健康部。但我們國家原衛生部的英文名字叫 Ministry of Health of the People‘s Republic of China，把public給去掉了。實際上，國家衛生行政主管部門的職能，就應該是公共衛生即公眾健康的管理。”李立明如是說。但實際上，中國的衛生管理部門將絕大部分重心放在了醫療機構的管理上。李立明強調說，體制的改革并非是破解當前中國公衛體系局面的全部密碼，在改革體制的同時，更重要的是觀念的轉變問題。

　　在學界，公共衛生的定義是通過有組織的社會努力來預防疾病、延長壽命、促進身心健康和效率的科學和藝術。狹義的公共衛生即指疾病的預防控制，其支撐學科是流行病學。美國CDC前主任費和平（Tom Frieden）近日撰文指出，公共衛生，而不是醫療服務，在過去的20世紀里承擔起了世界健康最大的責任，這些措施范圍廣泛，包括控煙、疫苗、潔凈用水等等。

　　然而，一位流行病學教授開玩笑說，公衛領域從業者生活在悖論里：消滅了某種疾病，自己也就失去了存在的價值。李立明也很強烈地感受到這種規律，“預防醫學、公共衛生實際上是一個‘自毀長城’的隊伍，你的預防工作做得越好，就越得不到社會和政府部門的重視。”

　　費和平認為，要實現各個層級的公共衛生組織的效率最大化，最重要的五個要素包括：足夠的資金、數量充足且優質的人才、與其他醫療機構實體之間緊密的聯系、有效的溝通以及政治支持下的技術獨立。

　　對于最后一點，費和平解釋說，美國CDC是離總統只有兩步之遙的聯邦機構（中間隔著衛生部長——編者注），有相當大的獨立行動自由，疾控中心的技術專長在美國和全球、政府內外都受到尊重。他表示，“作為CDC主任，在關鍵的衛生問題上，我曾向奧巴馬總統匯報。這種與政府最高層直接接觸的方式賦予了美國CDC權力，并確保公共衛生在國家層面得到優先重視。

　　如何改革體制？多位公衛專家的想法是一定要給予疾控機構以行政權力。就像消防一樣，在疫情的處置中，有自己的決定權、處置權。對此，李立明形象地比喻說，“不可能高樓救火，我開著車到那一看，先請示上級說我們有什么方案，等上級批了我們再去救火吧？”具體來說，他希望，疾控體制的改革可以參考現在的中醫藥管理局與藥監局，將來中疾控歸國務院直屬管理，建成一個具有行政管理和專業技術支撐的國家疾控管理局，進一步加強疾控部門在處理公共衛生事務中的角色與職能。

　　美國加州大學洛杉磯分校（UCLA）公共衛生學院副院長、流行病學資深終身教授張作風對《中國新聞周刊》表示，在中國，疾病預防控制中心這些年來的經費是不斷下降的，因為是事業單位，也沒有辦法從其他地方有收入，疾控人員的收入也大大下降。“所以很多疾控中心比較出色的年輕人才外流了， 這樣一支隊伍是不是能夠有效地控制疫情，還是有一些疑問的。”

　　張作風認為，要加強公共衛生體系建設，很重要的一點，要把疾控系統變成一個獨立的系統，和美國疾控中心一樣。“美國疾控中心，第一，可以向外發布數據，第二，有權宣布緊急狀態，來開始進行疾病防控。所以我建議把疾控系統納入政府軌道，變成一個獨立的政府系統，由疾控中心來負責急性傳染病和慢性病的控制，這樣可以抓住時機，及時動作，可以把疾病消滅在最開始時的萌芽狀態。”

　　安徽省疾控中心原主任任軍表示，疾控有很好的傳統，不能輕易放棄。比如，過去有一條規定是，疾控單位的一把手，必須是公共衛生專業本科畢業的專業人才。但現在好像又沒有堅持這個規定了。 

　　“這次疫情里，現場處理了好多干部。其實很多地方的衛健委，一把手、二把手都沒有醫學背景，也沒有公共衛生教育背景，這是我很吃驚的，因為這是一個需要強有力的專業知識支撐的崗位。”復旦大學公共衛生學院原院長、流行病學教授姜慶五說，湖北疫情早期的各種問題，都與這種“不是專業的人卻在做專業的事”的現象有一定關系。

　　相較而言，李立明介紹，美國所有的州衛生局局長一般都是醫學博士（MD）加公共衛生碩士（MPH），這是衛生管理最佳的學歷背景。“據我了解，美國醫學院校里的醫學博士（MD）中約有四分之一擁有MPH學位，體現了對公共衛生專業的重視和在美國衛生保健系統中的地位和作用，公共衛生專業其實是一個比較普及的職業教育。”他說。

　　不過，這種觀念的轉變既是行政體制上的，也是公眾層面的。比如，他舉例說，新發傳染病出現以后，它對所有人應該都是易感的，不應該說哪個人群易感；呼吸道傳染病，怎么可能不出現人傳人？只是時間早晚的問題，如果臨床醫生甚至社會公眾，能夠具備這些常識，那么新冠肺炎早期防控不至于到這個局面。

　　費和平指出，每個國家都需要具有預防、發現和有效應對疾病暴發的能力，而且國家越大，這方面需要的資源就越多。

　　中國國際經濟交流中心副理事長、原重慶市市長黃奇帆近日就撰文指出，我們已經看到這樣一個公共衛生事件所帶來的數以萬億計的經濟損失，所以用5到10年時間投入幾千億元來建立和完善一個國家級公共衛生與防疫體系，是非常值得的。

　　美國CDC前主任費和平撰文指出：“中國已經做出卓越的努力來理解和遏制新冠疫情。非典之后，中國的公共衛生系統變得更加強大。像我一樣在全球公共衛生領域工作的人們希望，正如SARS使得中國強化疾控體系職能和資金投入一樣，當前的情況能夠催生中國公衛能力的又一次指數級飛躍。” 

　　（應受訪者要求，文中徐曉奇為化名）

責任編輯：李思陽