文/中國經(jīng)濟50人論壇 賈康

　　原因在于，高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦，但一定小于低收入端人們減小稅負所消除的稅收痛苦，因為高收入者只是在“享受資料”層面讓渡了一些物質(zhì)利益，不像低收入階層是在“生存資料”層面做的利益讓渡。　

賈康：房地產(chǎn)稅能降低稅收痛苦

　　供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主線，其包含的改革到了深水區(qū)，攻堅克難的任務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為實際生活中形成的歷史性考驗。房地產(chǎn)稅改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中一個“啃硬骨頭”的典型。狹義上講，這個改革要解決的，是中國不動產(chǎn)里消費性質(zhì)住房持有環(huán)節(jié)上的稅收，要從無到有。上海、重慶兩地已經(jīng)有這方面的本土改革試點，中共十八屆三中全會要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，但迄今為止一直未見“加快”。

　　說到這個稅，是直接稅，特別要正視社會上普遍的“稅收厭惡”在此表現(xiàn)得尤其強烈。這是自然而然的——企業(yè)也好，家庭和個人也好，誰也不想多交稅。但現(xiàn)實生活中，人類社會中一個個客觀存在的經(jīng)濟體，都是以民族國家、主權(quán)國家的形態(tài)存在，那么各級政府作為國家的政權(quán)體系，為履行其職能，必然先要解決“錢從哪里來”的問題，然后才能解決怎么樣履行職能“把錢用到哪里去”的問題，因此，稅收不可回避。在社會成員普遍存在稅收厭惡的情況下，還是要凝聚共識，講清道理，力求認識規(guī)律，推進應(yīng)有的稅制建設(shè)。在這個視角上，聚焦住房保有環(huán)節(jié)上中國直接稅為什么要從無到有，可明確地討論下面幾個層次的基本認識。

　　開征房地產(chǎn)稅的必要性

　　應(yīng)充分肯定房地產(chǎn)稅改革會產(chǎn)生有效制度供給的正面效應(yīng)。對這種正面效應(yīng)至少要強調(diào)四條。

　　第一，對于房地產(chǎn)市場健康發(fā)展，中央已經(jīng)強調(diào)必須建設(shè)好基礎(chǔ)性制度，而基礎(chǔ)性制度建設(shè)的任務(wù)之一，也是打造長效機制不可回避的任務(wù)之一，就是要考慮在住房持有環(huán)節(jié)上形成必要的成本約束。合法的稅收正是大家都可預(yù)期的一種成本約束，把這個機制建立起來以后，會引導(dǎo)和調(diào)整方方面面的預(yù)期，使中國房地產(chǎn)市場運行及其價格表現(xiàn)更沉穩(wěn)，這樣，就長遠發(fā)展來說，其健康程度就提高了。因為此稅可以使那種肆無忌憚的炒作因素得到遏制，也會在供需互動中“內(nèi)生性”地提高土地的集約利用程度，降低已經(jīng)形成的住房空置率。

　　試想現(xiàn)在空置的這些住房，如果沒有持有環(huán)節(jié)的成本，可以一直等著，但如果有了這個稅，房主哪怕不急于出手賣掉房子，也會考慮把空置房投入租房市場去對沖稅收形成的經(jīng)濟壓力。那就會使整個社會把有效房源供給潛力的很大一塊，變成了現(xiàn)實的有效供給，使房市供需情況得到一定好轉(zhuǎn)，而且以后還會引導(dǎo)更多的人考慮在著手買房時首選實惠的中小戶型。這一定會促使開發(fā)商增加中小型住房供給，從而提高中國建成區(qū)擴大過程中土地的集約利用程度。而這些因素綜合在一起，就會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生“壓艙促穩(wěn)”作用，增加其健康因素。

　　第二，這個改革是在構(gòu)建地方政府職能合理化和地方財源建設(shè)相互內(nèi)洽的機制，解決怎樣在1994年建立的分稅制框架中將其在省以下地方落實的問題。中國地方稅體系現(xiàn)在實際上遠未成型，省以下沒有真正進入分稅制狀態(tài)。大家所批評、抨擊的“土地財政”的偏頗、短期行為的特征、這些年仍然未能很好緩解的基層財政困難，以及地方政府熱衷于搞隱性負債等問題，與體制上的缺陷有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。只有把分稅制在省以下真正貫徹落實，發(fā)揮其正面效應(yīng)，才能消除這些弊病。關(guān)于地方政府職能，早就強調(diào)應(yīng)該使之專心致志地做好公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，讓企業(yè)在市場公平競爭中充分發(fā)揮活力。

　　那么，政府如果真的這么做，它的財源怎么來？在一個地方政府轄區(qū)內(nèi)，如果公共服務(wù)做得好，投資環(huán)境優(yōu)化，當?shù)氐牟粍赢a(chǎn)就進入升值軌道。在開征房地產(chǎn)稅的情況下，每隔幾年要重評一次稅基，是按照市場的基準來做稅基評估，那么每一次重評稅基，都是地方政府盡職盡責(zé)、履行好自己職能而帶來的財源建設(shè)的套現(xiàn)機會。這樣，一個地方政府怎樣完成職能轉(zhuǎn)變和怎樣實現(xiàn)財源建設(shè)的優(yōu)化，就內(nèi)洽地成為了一個體系里可打通的制度建設(shè)問題，其正面效應(yīng)的意義當然是非常重大的。

　　第三，房地產(chǎn)稅改革也是優(yōu)化國民收入再分配機制，以支付能力原則來適當調(diào)節(jié)收入和財產(chǎn)擁有者的高端、減少全社會稅收痛苦程度的一個勢在必行的改革。現(xiàn)在，中國人民對美好生活的需要，包括物質(zhì)文明層面的、精神文明層面的，還有人的全面發(fā)展，以及整個社會的和諧、民主化、法治化，所有這些內(nèi)容不僅要提高人均收入，同時還要有效抑制“兩極分化”。這些年，中國居民收入差距的拉開，在很大程度上伴隨著財產(chǎn)配置狀態(tài)的變化?，F(xiàn)在，如果說在這方面要加強優(yōu)化再分配的機制，不是說這一個房地產(chǎn)稅機制就會解決一切問題，但是這個機制是必須配上去的。稅不是萬能的，但是不發(fā)揮稅收的優(yōu)化再分配作用又是萬萬不能的。

　　在中國走向現(xiàn)代化的過程中，國際經(jīng)驗和中國實踐都表明，這種直接稅是在貫徹支付能力原則，使收入分配和財產(chǎn)配置能夠減少懸殊程度。在高端調(diào)節(jié)收入分配和財產(chǎn)配置以平衡整個社會收入分配格局中，直接稅的比重上升了，那么間接稅就可以下調(diào)。按照經(jīng)濟學(xué)分析，間接稅歸根結(jié)底主要是消費大眾在最終消費環(huán)節(jié)承受的，實際上就聯(lián)系著老百姓現(xiàn)在深惡痛絕的“饅頭稅”“月餅稅”等等。在實際生活中，這些其實在中國一直存在，而這些年老百姓納稅人意識提升，感受到了很大的稅收痛苦。

　　如果在稅制結(jié)構(gòu)中更多地以抽肥補瘦式的調(diào)節(jié)機制來形成增加直接稅比重、降低間接稅比重的新格局，整個社會的稅收痛苦程度是下降的。原因在于，這時，高收入端的人們雖然也增加了一些稅收痛苦，但是增加的稅負所給其帶來的稅收痛苦，一定小于低收入端人們減小稅負所消除的稅收痛苦，因為高收入者只是在“享受資料”層面讓渡了一些物質(zhì)利益，不像低收入階層是在“生存資料”層面做的利益讓渡，這樣，同樣一個稅負絕對額所導(dǎo)致的社會痛苦程度就降下來了，整個社會由此就更和諧了。

　　具有高收入特征的這些人群，不是說他們都有什么不良行為，很多都是自己的理財技術(shù)路線對頭，這些年，在財產(chǎn)、不動產(chǎn)價格整個比價關(guān)系上升的情況下，合法合規(guī)地不斷在房地產(chǎn)領(lǐng)域里做些操作，自然而然收入也就上去了。這時給他們加一些稅收負擔，雖然也有點痛苦，但實際上不會傷筋動骨。他們這一點稅收痛苦沖抵了底層大眾很大的一塊稅收痛苦，可以使整個社會更加和諧。

　　第四，這一稅制改革具有促進民主化、法治化的重要意義。房地產(chǎn)稅是在社區(qū)和地方基層征收的地方稅，涉及千家萬戶，老百姓自然而然就得向政府追問“我交的稅是怎么用的”，于是老百姓就要有更多知情權(quán)，就要求更多參與公共資源的配置和地方公共事務(wù)管理。這種參與機制會自然而然地由這個稅收催生起來，也會倒逼中國從基層自下而上地發(fā)展民主，使中國現(xiàn)代化所不可缺少的公共資源、公共事務(wù)領(lǐng)域公眾參與、民主化、法治化的制度建設(shè)，進入一個有現(xiàn)實動力支持的“走向共和”的推動過程。這個意義非同小可。中國自辛亥革命以來尋求的“走向共和”，就是要把民主和法治結(jié)合在一起進入現(xiàn)代化。在實際生活中改革有那么多的困難，但是“形勢逼人”。推進房地產(chǎn)稅改革，看起來是從經(jīng)濟角度推動，但實際上是借鑒美國“進步時代”的歷史經(jīng)驗，它一定會促使此稅制和預(yù)算制度、公共參與以及公眾有知情權(quán)以后推動發(fā)展的監(jiān)督權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)等各種各樣的權(quán)利一起，繼而推動整個社會的民主化、法治化進程。

　　今后，在特朗普減稅新政的沖擊之下，中國一方面需要努力為企業(yè)減負，另一方面必須認識到為促使中國稅制現(xiàn)代化，應(yīng)把外部壓力變?yōu)橥瓿啥愔婆涮赘母锶蝿?wù)的動力。中共十九大報告明確要求，加快建立現(xiàn)代財政制度，深化稅收制度改革，健全地方稅體系。房地產(chǎn)稅顯然就是以后有望成長為地方稅體系中一個有大宗穩(wěn)定收入來源的主力稅種。一開始建框架的時候，其對總稅收的貢獻還不會特別明顯，因為一開始需要柔性切入。而就稅收的成長性而言，其非常有希望成為地方稅體系中的一個支柱財源。

　　房地產(chǎn)稅的可行性

　　可行性方面，對最主要的五個方面的詰難和質(zhì)疑，我認為都是可以得到澄清的。

　　第一，有人說，在國際經(jīng)驗中，保有環(huán)節(jié)的不動產(chǎn)稅，是與土地最終所有權(quán)的私有制相匹配的，而中國所有建成區(qū)的土地都是國有的，怎么能夠照搬這種在私有土地上才能開征的房地產(chǎn)稅呢？實際情況不是這樣的。工業(yè)革命發(fā)祥地、老牌資本主義國家——英國，它的地皮既有終極產(chǎn)權(quán)私有的，也有公有的，而在它所有地皮上的住房，無一例外地都要開征被稱為“Council Tax”的這種地方層面的房地產(chǎn)稅。中國香港，整個地皮終極所有權(quán)不是私有的，但是它一直開征被稱為“差餉”的房地產(chǎn)稅。

　　國際經(jīng)驗絕對不是像網(wǎng)上盛傳的只有最終所有權(quán)是私有土地，才能開征這個稅種。當然，從邏輯上我們也可以另說，現(xiàn)實需要表明，最終所有權(quán)和實際使用權(quán)的分離，使這種調(diào)節(jié)成為必要。比如中國20世紀80年代努力推進兩步利改稅，最后對國營企業(yè)（現(xiàn)在稱為國有企業(yè)）也要開征所得稅。有人就說你跟國有企業(yè)較什么勁??？它最終產(chǎn)權(quán)都是國家的，還跟它收什么所得稅？

　　從原理上說，最終產(chǎn)權(quán)是國家的，但是這個具體的企業(yè)法人有自己相對獨立的物質(zhì)利益，作為一個市場經(jīng)濟競爭者、商品生產(chǎn)經(jīng)營者，它需要在一個公平競爭的環(huán)境里運行。所以，國家可以通過立法把國有企業(yè)和其他企業(yè)放在一個平臺上，都要交企業(yè)所得稅；然后，對其產(chǎn)權(quán)收益，國家依據(jù)所有權(quán)再調(diào)節(jié)一道，而那是在國有資產(chǎn)管理體系中去解決的問題了。這個道理完全可以從中國改革實踐中說清楚。比照下來，在國有土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的情況下，國有地皮上私有住房的主人是具有獨立物質(zhì)利益的主體，如有必要，可以通過立法規(guī)定對這種利益以稅收方式加以調(diào)節(jié)。

　　第二，很多人說，此前購買住房的價格里已經(jīng)包含了土地批租收入，政府憑什么再重復(fù)征收一道稅？但放眼全球觀察，所謂地租和稅收都是相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，不是二者只能取其一的關(guān)系，中國也必須處理這樣一個關(guān)系。但我們不否定，以后如果穩(wěn)定形成了后面房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)機制以后，前面那個土地批租環(huán)節(jié)上市場形成的負擔，因為各方預(yù)期變了，它的水平可能會往下降。怎么協(xié)調(diào)新地、舊地的關(guān)系？很簡單，中國早就有改革經(jīng)驗，老地老辦法，新地新辦法，我們可以根據(jù)實際情況安排一個過渡期，這些事情都不會成為硬障礙。

　　第三，有人說，房地產(chǎn)稅的稅基評估難度非常大，中國人做不了。我認為不對。中國前些年有10個地方開展稅基評估試點，所謂“模擬空轉(zhuǎn)”，早就形成了計算機軟件和設(shè)計方案，代入數(shù)據(jù)以后可以非常便捷地得到稅基評估結(jié)果。當然，這個評估結(jié)果一定要跟納稅人見面，有些什么問題都需要通過一定程序得到合理解決，然后才能開征。

　　第四，有人說，中國老百姓不適應(yīng)這個直接稅，開征房地產(chǎn)稅會普遍出現(xiàn)老百姓跟政府拼命的抗稅行為。對此，本土實驗表明絕沒有這么嚴重。一開始搭建制度框架，要柔性切入，讓老百姓看看這個事情是不是符合公共利益和大家的長遠根本利益。重慶從幾千套高端獨立別墅開征，沒有聽到一起明顯抗稅的事件。因為這些成功者犯不上為了這一年一兩萬、兩三萬元的稅收跟政府去拼命吧。當然，我們不敢說未來征管中不會出現(xiàn)摩擦和麻煩，但絕對不是說這要成為一個硬障礙。它只是屬于再分配概念下一定要調(diào)節(jié)中高收入、但不是傷筋動骨地調(diào)節(jié)。

　　第五，要說到小產(chǎn)權(quán)房問題如何處理。這是中國特色，處理起來確實有難度，但這個問題非解決不可，早解決比晚解決主動。一旦要征收房地產(chǎn)稅的時候，當然就得倒逼著按照分類處理方式把小產(chǎn)權(quán)房問題解決掉，越拖越被動。應(yīng)該從發(fā)展前景上來考慮，積極按照中共十九大報告所提出的建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的精神來推進改革，而不是回避困難。

　　四點立法建議

　　第一，必須立法先行。最關(guān)鍵的是，要先進入一審，把有關(guān)部門在內(nèi)部做了很多年的草案先公之于眾，征求全社會意見。每位公民都可以發(fā)表自己的意見，來尋求全社會最大的公約數(shù)。這叫“走向共和”——不是簡單地說咱們來個少數(shù)服從多數(shù)，來個全民公決搞定。全民公決很簡單，結(jié)果是這個稅肯定會被否定掉。稅制決策不應(yīng)依靠這樣一個辦法，而是要講道理，理性地考慮尋求最大公約數(shù)?！傲⒎ㄏ刃小边^程中，我估計這個稅很可能還要走到四審，對其爭議的激烈程度可能前所未有，但這是中國稅制改革必須經(jīng)歷的。

　　第二，要注重與房地產(chǎn)相關(guān)的所有稅費的整合和配套改革。前面的土地開發(fā)建設(shè)、交易環(huán)節(jié)，總體來說應(yīng)該是以減輕負擔為取向。這個稅負體系里，保有環(huán)節(jié)的稅負是往上加，而前面環(huán)節(jié)的稅負，能減輕的盡量減輕，能取消的收費要取消，能降低的負擔要降低。當然，在交易環(huán)節(jié)如要考慮抑制炒作的話，可以對短期倒手交易作特殊處理。

　　第三，要處理好稅收負擔在“第一單位”概念之下的扣除問題。這個事情比較復(fù)雜，我認為先建框架時，在中國必須做這樣的免稅扣除。比如重慶試點，涉及的住房存量是從最高端開始，只對獨立別墅開征，并作第一單位的扣除，一開始確定的免征面積為180平方米。如果這個獨立別墅是個小戶型，正好180平米，照樣一分錢稅都不用交。這樣先建框架，社會好接受。

　　具體說，到底是人均多少平方米，還是扣除第一套房，或是第二套房，甚至可以寬松到從第三套房才開始征收，各有各的道理。也可以討論名義上普遍征收，然后根據(jù)實際情況對那些明顯需要扣除第一單位的再返還給納稅人。當然這就更復(fù)雜一點，但也是可以討論的一種思路。我認為，在中國無法回避、必須解決好的一個棘手問題，就是怎么扣除第一單位。至于說搞清楚人均多少平米，中國有不動產(chǎn)登記制度，技術(shù)上的操作沒有問題。

　　第四，要對地方充分授權(quán)，分步實施。房地產(chǎn)稅是地方稅，如果立法通過之后，顯然會出現(xiàn)冰火兩重天的征收格局。房地產(chǎn)市場比較“火”的城市和區(qū)域，譬如北上廣深等，可以先行。要通過這種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，替代原來的限購、限貸、限價等非市場化的行政手段?！氨钡牡貐^(qū)不用著急，去庫存沒有完成的地方，可以先考慮在去庫存真正收官之后，再從容地啟動稅收調(diào)節(jié)機制。

　　(本文作者介紹：全國政協(xié)委員、中國財政科學(xué)研究院研究員。)