文/新浪財(cái)經(jīng)意見(jiàn)領(lǐng)袖專欄(微信公眾號(hào)kopleader)專欄作家 沈建光

　　若要達(dá)到吸引民間資本進(jìn)入的初衷，政府需要改變以往集裁判員與運(yùn)動(dòng)員一身的角色，真正做到地位平等、政府與企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。與此同時(shí)，加快政府職能轉(zhuǎn)型，推動(dòng)價(jià)格改革、國(guó)企改革與金融改革等作為配套改革，也是點(diǎn)燃社會(huì)資本熱情的必要舉措。

政府靠什么點(diǎn)燃民間資本熱情？

　　5月底，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行[微博]聯(lián)合制定的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，決定圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給在多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域廣泛采用PPP模式。

　　在筆者看來(lái)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)疲軟、投資下滑的必要舉措，從長(zhǎng)期來(lái)看，也為政府與社會(huì)資本合作提供了新的范式，對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率大有裨益。但應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)前PPP項(xiàng)目的簽約率不高，地方政府熱情明顯高于社會(huì)資本，顯示出民間資本對(duì)此PPP項(xiàng)目仍有擔(dān)憂與顧慮。

　　因此，若要達(dá)到吸引民間資本進(jìn)入的初衷，政府需要改變以往集裁判員與運(yùn)動(dòng)員一身的角色，真正做到地位平等、政府與企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。與此同時(shí)，加快政府職能轉(zhuǎn)型，推動(dòng)價(jià)格改革、國(guó)企改革與金融改革等作為配套改革，也是點(diǎn)燃社會(huì)資本熱情的必要舉措。

　　應(yīng)避免財(cái)政懸崖

　　今年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)成績(jī)單不容樂(lè)觀。一季度實(shí)際GDP降至7%，位于六年來(lái)最低水平。與此同時(shí)，不少高頻數(shù)據(jù)與調(diào)研資料佐證了經(jīng)濟(jì)下滑態(tài)勢(shì)，如今年以來(lái)，幾乎零增長(zhǎng)的發(fā)電量與用電量數(shù)據(jù)、大幅下滑的鐵路貨運(yùn)情況、以及持續(xù)通縮的工業(yè)生產(chǎn)品價(jià)格等等。

　　正是考慮到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)差于預(yù)期，決策層近期“穩(wěn)增長(zhǎng)”舉措已有加快之勢(shì)。這不僅體現(xiàn)在貨幣政策方面，常規(guī)政策工具的使用已更加頻繁，自去年11月底開(kāi)啟降息以來(lái)，三次降息、兩次降準(zhǔn)，頻率之高，力度之大已非比尋常。

　　同樣體現(xiàn)在財(cái)政方面，為避免早前“43號(hào)文”對(duì)在建、續(xù)建項(xiàng)目的負(fù)面影響，各種避免財(cái)政懸崖的過(guò)渡性安排已然加速，包括要求妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資，以及開(kāi)篇提到的在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式等方式，都是例證。

　　在筆者看來(lái)，財(cái)政方面的積極變化體現(xiàn)了決策層“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“促改革”協(xié)調(diào)推進(jìn)的基調(diào)。實(shí)際上，受經(jīng)濟(jì)下滑影響，今年財(cái)政壓力已然較大，一季度全國(guó)財(cái)政收入增速只有2.4%，而去年同期的增速為9.3%。雖然4月財(cái)政收入同比增速回升至8.2%，但主要是由于部分金融機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)增加所致，并未改變財(cái)政收入低迷的整體判斷。

　　因此，此時(shí)決策層鼓勵(lì)更多社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅是應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)疲軟、投資下滑的必要舉措，從長(zhǎng)期來(lái)看，也為政府與社會(huì)資本合作提供了新的范式，即促進(jìn)更廣泛的政府與社會(huì)資本合作，對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率大有裨益。

　　民間資本仍存顧慮

　　從上述角度而言，當(dāng)前中國(guó)政府對(duì)于PPP的熱情是空前高漲的。例如，早前國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布的PPP推介項(xiàng)目顯示，目前涉及PPP項(xiàng)目總額高達(dá)1043個(gè)，總投資近2萬(wàn)億元，力度之大令人驚訝。

　　然而，筆者也發(fā)現(xiàn)另外一個(gè)尷尬局面，即盡管決策層促進(jìn)PPP范式的意愿強(qiáng)烈，社會(huì)資本卻表現(xiàn)相對(duì)冷靜。據(jù)悉截至目前各級(jí)政府推出的項(xiàng)目中，與社會(huì)資本達(dá)成初步意愿的僅占十分之一左右。為何民間資本參與PPP合作的熱情不高？在筆者看來(lái)，最主要有以下兩點(diǎn)原因。

　　一方面，社會(huì)資本對(duì)與政府部門(mén)合作的地位存有顧忌。一直以來(lái)，政府在與企業(yè)的關(guān)系中往往保持著強(qiáng)勢(shì)地位，無(wú)論是在項(xiàng)目選擇還是在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，忽略企業(yè)精神的案例比比皆是，這使得企業(yè)部門(mén)在與政府談判中常常處于劣勢(shì)地位。此次大力推廣PPP模式，從政府角度看有拓展融資渠道、緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在考慮，但如果只是政府單方面的好處，無(wú)法真正做到與企業(yè)利益共享，則很難獲得社會(huì)資金的青睞。

　　此外，政策連續(xù)性也是社會(huì)資本的擔(dān)憂之處。PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，部門(mén)變動(dòng)是否會(huì)保持政策連續(xù)性也是社會(huì)資本的隱憂。政府單方面放棄合同、導(dǎo)致項(xiàng)目損失的案例也不在少數(shù)。從這個(gè)角度而言，重塑政府信用是關(guān)鍵。

　　另一方面，從項(xiàng)目本身而言，項(xiàng)目的盈利情況、長(zhǎng)期資金來(lái)源等方面都是社會(huì)資本擔(dān)憂的問(wèn)題。由于PPP項(xiàng)目大多涉及公共服務(wù)，而公共服務(wù)大多帶有公益性質(zhì)，現(xiàn)金流估算往往面臨較大的政策不確定性。

　　例如，在水務(wù)領(lǐng)域，早前有過(guò)通過(guò)BOT方式吸引民間資本進(jìn)入的案例，但由于水資源的價(jià)格形成機(jī)制尚不完善，且水價(jià)調(diào)整涉及到民生，項(xiàng)目現(xiàn)金流估算比較困難。再如，城市地鐵項(xiàng)目出于引導(dǎo)公眾綠色出行，緩解城市交通的考慮，地鐵票價(jià)在不同城市存在一定折扣，這樣的背景下，如何幫助企業(yè)計(jì)算成本與合理補(bǔ)貼都是政府與企業(yè)需要思考的問(wèn)題。

　　改革需協(xié)調(diào)配合

　　上述現(xiàn)象說(shuō)明促進(jìn)政府與社會(huì)資本廣泛合作并非一日之功，還需要更多的配套改革協(xié)調(diào)推進(jìn)才能調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，取得理想效果。具體來(lái)看，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面做出努力。

　　第一，致力于理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。實(shí)際上，PPP模式雖然是當(dāng)前財(cái)稅改革推進(jìn)下，開(kāi)拓融資渠道、化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證基建投資項(xiàng)目順利推進(jìn)的新模式，但若僅立足于此，恐怕也只是地方政府的一廂情愿，難有所作為。做到政府與企業(yè)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，既通過(guò)加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，改變政府以往集運(yùn)動(dòng)員與裁判員于一身的角色錯(cuò)位，遵守契約精神，公平談判，才有可能吸引社會(huì)資本的參與。

　　第二，加快推進(jìn)資源品價(jià)格改革。PPP項(xiàng)目大多涉及公共服務(wù)，而目前諸多公共產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制尚未理順，也對(duì)項(xiàng)目收益成本核算造成一定困擾，這意味著未來(lái)加速公共產(chǎn)品定價(jià)市場(chǎng)化勢(shì)在必行。例如，醫(yī)療領(lǐng)域，藥品政府定價(jià)應(yīng)該進(jìn)一步取消；水電煤氣價(jià)格方面，擴(kuò)大輸配電價(jià)改革試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，全面實(shí)行居民階梯價(jià)格制度等等。與此同時(shí)，還需配合以完善稅制、統(tǒng)一監(jiān)管、打破準(zhǔn)入等配套措施，通過(guò)政策組合拳推動(dòng)公共產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化。

　　第三，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革。相比于國(guó)外普遍意義上的PPP(即公共和私營(yíng)部門(mén)合作)，中國(guó)的PPP定義為政府與社會(huì)資本之間的合作，其中最大的區(qū)別在于中國(guó)的企業(yè)部門(mén)其實(shí)包括大量的國(guó)有企業(yè)�？紤]到公共服務(wù)項(xiàng)目本身回報(bào)周期長(zhǎng)，部分私人資本進(jìn)入存有疑慮，預(yù)計(jì)PPP中更加普遍的合作仍然是政府與國(guó)有企業(yè)的形勢(shì)。在此形勢(shì)下，如果國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀無(wú)法改變，行政手段干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，那么風(fēng)險(xiǎn)剝離也只是美好的想象，即便債務(wù)從地方政府資產(chǎn)負(fù)債表中剝離，仍舊會(huì)轉(zhuǎn)嫁到國(guó)有企業(yè)部門(mén)，亦為變相的政府債務(wù)。因此，加快國(guó)有企業(yè)改革是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、推動(dòng)公共服務(wù)效率提升的必然要求。

　　第四，金融改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。目前受金融監(jiān)管等因素影響，金融市場(chǎng)上更多的是流動(dòng)性、收益性、靈活性都較好的短期金融工具，從而吸引長(zhǎng)期資金參與到短期融資中。可以看到，當(dāng)前銀行信貸資金大多集中在3-5年，超過(guò)10年以上的長(zhǎng)期貸款占比有限，而這與PPP項(xiàng)目的資金需求存在差異。此外，當(dāng)前社會(huì)融資成本高，也有很大一部分原因來(lái)自于國(guó)內(nèi)資金期限錯(cuò)配。從這一角度而言，加大金融市場(chǎng)改革，發(fā)展債券市場(chǎng)為投資者提供更長(zhǎng)期金融工具，大力發(fā)展資產(chǎn)證券化都有助于解決PPP項(xiàng)目期限錯(cuò)配的問(wèn)題。

　　總之，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)下滑階段，一方面要重視穩(wěn)增長(zhǎng)政策的推出，另一方面也要注意調(diào)結(jié)構(gòu)與促改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)。大力發(fā)展PPP項(xiàng)目不僅要達(dá)到短期內(nèi)加快基建項(xiàng)目出臺(tái)、提振投資、穩(wěn)定增長(zhǎng)的效果，從長(zhǎng)期來(lái)看，更是為政府與社會(huì)資本合作提供了新的范式，對(duì)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高公共服務(wù)效率有重要意義。

　　更加重要的是，財(cái)稅改革步入深水區(qū)之時(shí)，還需在政府職能轉(zhuǎn)變、價(jià)格改革、國(guó)企改革與金融改革等方面做出制度安排和支持，畢竟只有協(xié)調(diào)推進(jìn)改革才能實(shí)現(xiàn)PPP吸引民間資本進(jìn)入的初衷。

　　(本文作者介紹：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，現(xiàn)任瑞穗證券亞洲公司董事總經(jīng)理, 首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家。復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中國(guó)新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇成員。)