文/新浪財經(jīng)專欄作家 朱海斌

　　在加強地方政府債務(wù)管理的同時，應(yīng)該對中央財政赤字目標(biāo)進行較大的調(diào)整，如果一方面地方政府不再允許預(yù)算外舉債，另一方面中央政府不大幅提高財政赤字目標(biāo)，中國很可能將面臨“財政懸崖”的問題。

2015年警惕中國版財政懸崖

　　2014年，中國政府在財稅改革方面取得重要的突破。去年6月份以來，政府先后宣布了一系列財政改革措施，尤其與地方政府債務(wù)問題相關(guān)的預(yù)算管理制度改革。重要文件包括中共中央政治局于6月30日發(fā)布的《深化財稅體制改革總體方案》、全國人大于8月31日通過的《中華人民共和國預(yù)算法》修正案、國務(wù)院于10月2日發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(43號文)以及在10月8日發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。

　　在已經(jīng)公布的各項措施中，我們認(rèn)為，至關(guān)重要的是有關(guān)地方政府性債務(wù)管理的新規(guī)定。在規(guī)范地方政府融資機制方面，43號文明確將采取疏堵結(jié)合的方法。一方面“開前門”，賦予地方政府依法適度舉債融資的權(quán)限。另一方面“關(guān)后門”，規(guī)定政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，并剝離融資平臺公司政府融資職能。文件強調(diào)對地方政府債務(wù)實行規(guī)模控制，中央對地方債務(wù)實行不救助原則。

　　新規(guī)則應(yīng)有助于抑制地方政府過度借貸的行為，也有助于控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。從短期來看，從地方政府融資平臺轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸�府債，一方面融資和項目之間的期限錯配可以得到緩解，另一方面利率負(fù)擔(dān)會降低，因此有助于降低違約風(fēng)險。

　　從長期來看，比起通過影子銀行體系進行融資，發(fā)行地方債往往有更嚴(yán)格的要求(例如外部評級要求，披露地方財政資產(chǎn)負(fù)債表以及監(jiān)督政府開支)，所以這種轉(zhuǎn)變可以強化地方政府借款的市場紀(jì)律。而且，新規(guī)則還規(guī)定，地方政府不應(yīng)該再參與商業(yè)項目，公共項目應(yīng)歡迎社會資本(來自政府外部的，例如國有企業(yè)和私人投資)的加入，地方政府債務(wù)將作為地方政府官員政績考核的主要指標(biāo)。因此，整體上地方政府的融資需求將被限制在一個合理的水平上。

　　展望2015年，我們預(yù)計財政政策將堅持“積極的財政政策”的基調(diào)。首先，中央財政赤字的規(guī)模將會有所增加，其中地方政府債的規(guī)模可能從2014年的4000億元增加到1萬億元左右。其次，預(yù)算管理改革中會對地方債務(wù)分類進行明確劃分，政府從商業(yè)項目中退出，在公共項目區(qū)分以社會資本合作方式或以發(fā)行地方政府債的方式進行融資。但是，在“地方政府不能再通過企業(yè)或融資平臺來籌集資金”方面，政府可能會給予一到兩年的寬限期。第三，公私合作(PPP)模式的推廣將成為2015年改革的一項重要任務(wù)。第四，2015年稅制改革會進一步推動，包括服務(wù)業(yè)營改增最終完成，房地產(chǎn)稅可能進入立法程序。

　　我們認(rèn)為，在加強地方政府債務(wù)管理的同時，應(yīng)該對中央財政赤字目標(biāo)進行較大的調(diào)整，以免出現(xiàn)中國版的“財政懸崖”問題。財政懸崖指的是政府財政支出的驟然減少而導(dǎo)致的經(jīng)濟活動陷入萎縮和經(jīng)濟增長率下滑的現(xiàn)象。2012年，當(dāng)時的美聯(lián)儲主席伯南克警告2012年末美國減稅優(yōu)惠措施到期，同時美國國會啟動減赤機制，會導(dǎo)致政府財政支出猛然緊縮，影響美國金融海嘯后的經(jīng)濟復(fù)蘇步伐。

　　在中國，有關(guān)政府開支驟然減少的擔(dān)心并非杞人憂天。這可以從中國官方和實際財政赤字之間的巨大差異來看出端倪。從2012年到2014年，官方(中央)財政赤字大約為國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%。然而，地方政府的預(yù)算外赤字(按地方政府性債務(wù)的增加額來衡量)比上述大得多。

　　根據(jù)國家審計署發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，地方政府性債務(wù)從2010年年底10.7萬億人民幣增至2013年6月17.9萬億人民幣。換言之，地方政府債務(wù)年均增速在25%以上，每年地方政府以隱性債務(wù)形成的赤字約占GDP的6%至7%，2012年和2013年間，中央和地方政府合總后的財政赤字相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的8%到9%。

　　因此，如果一方面地方政府不再允許預(yù)算外舉債，另一方面中央政府不大幅提高財政赤字目標(biāo)，中國很可能將面臨“財政懸崖”的問題。

　　可能的解決方案是大幅提高政府赤字預(yù)算規(guī)模，如升至GDP的5%至6%左右。我們認(rèn)為這一赤字水平可以減緩對經(jīng)濟的短期沖擊，同時也不會導(dǎo)致政府債務(wù)問題的惡化。

　　這里涉及的一個問題是，一個國家合理財政赤字水平的上限取決于政府債務(wù)的水平和經(jīng)濟的增長速度。經(jīng)濟增長速度越高，對赤字的容忍度也越高。比如，假設(shè)一個國家的政府債務(wù)水平為GDP的60%，名義GDP增速為5%，那么每年3%的赤字水平可以使政府債務(wù)水平穩(wěn)定在60%的水平。而如果其名義GDP增速為10%，同樣使政府債務(wù)水平穩(wěn)定在60%左右，每年的赤字規(guī)模可以達到GDP的6%。

　　從這個意義上，中國的財政預(yù)算赤字一直偏于保守，低于3%的赤字規(guī)模在中國高增長的環(huán)境下遠遠談不上是積極的財政政策。這在某種程度上迫使地方政府不得不從預(yù)算外通過種種方式進行融資，或迫使央行[微博]貨幣政策在某些領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)財政政策的角色。在2008年以后，事實上每年中國的實際赤字水平均遠高于預(yù)算內(nèi)赤字。在新的預(yù)算體制下，財政政策應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，其預(yù)算(包含地方政府債的規(guī)模)應(yīng)該更好地反映實際赤字規(guī)模。

　　應(yīng)該特別指出的是，我們建議提高赤字的規(guī)模，相對應(yīng)的并不一定是政府投資的增加。提高預(yù)算赤字規(guī)模可以用來支持兩個領(lǐng)域，一是降低企業(yè)的實際稅費負(fù)擔(dān)，通過稅收政策支持小微企業(yè)、鼓勵企業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。另一個是建立和完善社會保障體系，間接鼓勵居民消費。

　　除了調(diào)整赤字預(yù)算規(guī)模之外，另一個可能的途徑是推動社會資本的參與，例如以公私合作(PPP)或特許經(jīng)營的方式支持城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。中國政府已經(jīng)嘗試采用此方法來為基礎(chǔ)設(shè)施、供水和廢水處理等方面的公共項目提供支持。但是，PPP是否能夠取代目前的以政府公共投資為主導(dǎo)的模式，從短期看不宜過分樂觀。

　　首先，公共投資項目周期長、回報低、外部性大，如何吸引社會資本投資是個大問題。其次，公私合作不是由政府擔(dān)保進行支持，故投資者可能難以獲得低成本的外部融資。第三，目前企業(yè)部門整體債務(wù)水平較高，未必有足夠的資金來接盤。根據(jù)我們最近的一些地方調(diào)研，目前在推動的PPP的試點項目中，大多數(shù)是由國有企業(yè)參與，真正意義上的公私合營的模式仍有待試驗和推行。

　　(本文作者介紹：摩根大通中國首席經(jīng)濟學(xué)家)