文/中國經濟50人論壇 周其仁

　　不知從什么時候開始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。六年過去了，征地規模不減反增，“城鄉統一土地市場”迄今不見蹤影。期待中的“農地改革”，但聞樓梯響，不見人下來。到底是怎么了？

改革陷入“只改不革”境地。

　　要繼續推進改革，復習一下早期的經驗，也許有幫助。1977年小崗開始包干到戶的時候，也是一個“不合法”狀態。農民所以要簽“秘密協定”，承諾絕不對外人講，就是他們認定可以打糧食、避饑荒的辦法，在我們的“上層建筑”里不合法。當時還沒有“法制”這一說，但“紅頭文件”明確說不準的事情，底下的老鄉非要干，就很麻煩。

　　是的，十一屆三中全會討論過一個有關農業的決定，明文寫有“不許包產到戶，不許分田單干”。據親歷者回憶，討論中有不同意見，所以正式下達的是“試行”的“草案”。一年后的十一屆四中全會通過該文件時，還留有“也不要包產到戶”的字樣。那已經是1979年，小崗村實行包干到戶兩年有余，情形如老鄉所說，娃娃生下了，卻上不了戶口！

　　“上層建筑”繼續轉彎。先是1979年的7省3縣農村工作座談會，開一個小口子：“深山、偏僻地區的孤門獨戶，實行包產到戶，也應當許可”；然后是1980年的一個紀要：“可以、可以、也可以”。

　　再后來是1982年第一個1號文件：“現在實行的各種責任制，都是社會主義集體經濟的生產責任制”；最后是1983年第二個1號文件一槌定音：家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下我國農民的偉大創造”。至此，來自農村底層的制度創新，達成了合法化。

　　最重要的經驗，就是改革要改也要革。“改”是變化，集體還在，但不再非吃大鍋飯不可，可以搞家庭承包經營。“革”是去除，首當其沖的，就是去除“不許包產到戶”。只改不革，包產到戶難有合法地位，頂多像60年代出現過的一樣，一旦對付了饑荒，還是拉回老路，再充當一回“權宜之計”。

　　為什么不革除，就改不動呢？因為“不許包產到戶”是一種毫無例外的全盤否定，此禁不除，改革根本無從談起。在人民公社的框架里搞點管理改善，不是沒試過，多少年了來回嘗試，因為不靈，農民才要求包產到戶的。這是說，不革除“不許包產到戶”，改革休想有戲。

　　革除已有的禁令，并不意味下達另一道死命令——“一律包產到戶”。事實上，不愿意包產到戶的農村集體，改革以來的安徽有、四川有，發達地區的農村更所在多有。改革后的農村體制，并沒有取消農民的“消極自由”——不想改的、不愿意改的，從來都是“可以、可以、也可以”。本來“農民的財產權利”，就是在自愿基礎上達成各種契約——其中也包括達成不分戶承包經營——的權利，只要不是“被契約”就好。

　　這條欲改必先革的經驗，在后來也一以貫之。試想，不革除“長途販運即投機倒把”，農村商品經濟怎么發展得起來？不革除“雇工8人即搞資本主義”，數億農村“剩余勞動力”到哪里創業和就業？不革除“城鄉隔絕的制度壁壘”，城鎮化又從何起步？邏輯很一致，當過去的體制以全盤禁絕的形式來束縛生產力時，要改革，就非革除這些禁令，才有可能改變體制現狀。

　　但是，不知從什么時候開始，改革似乎就陷入“只改不革”之境地。城鎮化加速條件下的土地制度改革，當稱得上是一個典型。問題早就提上了日程，改革方略也早就越過民間議論、建議的階段，在中央改革決定中占有一席之地。

　　遠的不說，2008年秋季十七屆三中全會通過的決定，就明確“改革征地制度”，“收縮征地規模”，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，并要求“抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革”。

　　記得那個《決定》尚未發表，國內外輿論歡呼一片，以為又一波大改在即。可是，六年過去了，征地規模不減反增，“城鄉統一土地市場”迄今不見蹤影。期待中的“農地改革”，但聞樓梯響，不見人下來。到底是怎么了？

　　成因不少。新問題是，雖然“主義之爭”現在一般淡化了，但某些寫入法律法規的“法條”，卻構成改革的實質障礙。沒錯，法制是時代潮流、人心所向，中國再也不能重蹈“無法無天”的覆轍。問題是，什么是“法制”，什么又是“法治”，還來不及形成一個好傳統。

　　流行的口號，法制似乎就是“有法必依、違法必究”，至于“法”本身要講哪些規格，常常就顧不到了。包括十八屆三中全會決定點到要防止的那個要害——“地方保護和部門利益法制化”——一般也被當作“法制”要求執行和遵守。似乎誰碰了這些法條，誰就是“破壞法制”！

　　在此約束之下，不革除某些法條，改革是推不動的。至于哪些法條有必要先行拿下，見仁見智，分歧意見總會不少。我的看法，那些妨礙改革最甚、又有悖于憲法之規定，就要率先經修法程序予以革除——拿下、修訂、重新解釋或宣布暫停執行。此步不行，“先行先試”怕難逃官樣文章的命運，喊口號還可以，真的行將起來，動則犯法。

　　譬如前文舉過的《土地管理法》第63條，明令“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。這樣的規定，不痛加革除，不會有改革。理由很充分，開門見山第一點，此法條有違憲法準則——“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

　　那是1988年的憲法修正案定下的準則，從來沒有特指唯國有土地才可轉讓，至今還是我國憲法的組成部分。1988年底全國人大常委會通過《土地管理法》的修訂，也明確“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”。那時附加了一句，是“土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定。”不料拖了十年，實施集體土地轉讓的辦法沒有搞出來，限制性禁令卻赫然進入《土地管理法》。

　　須知“農民集體所有的土地”包括很多品類，有的本身早已“用于非農建設”。現在規定“不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，豈不等于宣布絕了這些土地轉讓的合法通道——除非有人愿意把這些土地改過來用于農業建設？！如是，憲法規定的“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，還不是兜了幾年圈子，最后還是被活活架空？

　　試問城鎮國有土地使用權的轉讓，有過類似“不得用于非農業建設”的限制嗎？沒有。那“法律面前一律平等”的法治準則，豈不是一起也被違背？

　　至于禁止農房入市的法條，若以“程序合理性”來衡量，也乏善可陳。承認農房是農民私人財產、可以買賣、租賃、繼承的，是中國共產黨中央委員會當年通過的《人民公社60條》。后來要廢、要改、要限，也讓黨中央出個文件吧？沒有。

　　國務院辦公廳1999年發了個文，就宣布“農民住宅不得向城市居民出售”；2007年國務院辦公廳又發文，規定“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農村住宅或者‘小產權房’”。

　　誰能說得明白，國務院辦公廳的文件算不算“法規”，為什么一紙行政文書，就能把農房入市的權利陡然收窄了這許多？要是不準農房出售給出價較高的買者，農民的“財產性收入”不就眼睜睜減少了嗎？倘若“為保護農民”而規定農民種的糧食、蔬菜、瓜果等等，“一概不得出售給城里人”，農民真的會領情嗎？

　　最莫名其妙的，是在樂清看到的城鄉住建部的《房屋登記辦法》，其中說如果農房轉讓的“受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的……房屋登記機構應當不予辦理”。簽發了這道所謂“法令”的部長先生，也許從來不知道有過《人民公社60條》，更不知道民間一直存在連公社化都未能加以摧毀的“習慣法”。

　　不革除如此“不予辦理”等做法，那么“改革農村宅基地制度”、“探索增加農民財產性收入渠道”云云，恐怕就要統統落空了。

　　(本文原載于經濟觀察網)

　　(本文作者介紹：教授、博導、北京大學國家發展研究院院長。)

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