文/瞭望智庫(kù)研究員 王玉光

　　京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，各界反映不一，如何破題，尚未達(dá)成共識(shí)。但值得注意的是，目前地方城市正處于成績(jī)北京產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的興奮期，各類開發(fā)區(qū)“建設(shè)了一堆”，盲目勢(shì)頭值得關(guān)注。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各地確實(shí)存在一定的合理的新增建設(shè)用地需求。

　　伴隨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整，京津冀三地土地利用格局將發(fā)生新變化。

　　瞭望智庫(kù)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，三地干部對(duì)增加建設(shè)用地指標(biāo)、適當(dāng)放寬現(xiàn)行用地政策呼聲迫切。尤其是準(zhǔn)備承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解的天津、河北城市，用地?cái)U(kuò)張要求強(qiáng)烈。

　　三地普遍感覺“地荒”

　　廊坊市今明兩年要植樹造林100萬(wàn)畝，打造首都的環(huán)境護(hù)城河；同時(shí)，近年來(lái)由于產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)緊張，一些從北京外溢的企業(yè)選擇到鄰近的天津工業(yè)園落戶。廊坊市希望，國(guó)家能允許廊坊在增加生態(tài)建設(shè)用地和高端產(chǎn)業(yè)用地方面作一些調(diào)整，“比如在保證生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)高端的情況下，適當(dāng)減少耕地保護(hù)的紅線指標(biāo)，然后在其他地方通過(guò)開墾荒地的方式予以增加”。

　　保定市日前已確定總規(guī)劃面積1149平方公里的34個(gè)重點(diǎn)園區(qū)，為承接北京功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作準(zhǔn)備。據(jù)了解，保定市一年的項(xiàng)目建設(shè)用地至少需要8〜9萬(wàn)畝，但能拿到的用地指標(biāo)不足20%。沒(méi)有指標(biāo)，又急于招商引資上項(xiàng)目，就容易造成違規(guī)違法占地。

　　在產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)和財(cái)稅政策等方面，秦皇島同樣面臨很大問(wèn)題。當(dāng)?shù)刂饕�領(lǐng)導(dǎo)表示，“需要調(diào)整，需要國(guó)家研究”。一位開發(fā)區(qū)負(fù)責(zé)人還提議：秦皇島的開發(fā)區(qū)尚在規(guī)劃之中，供地受到限制，能不能讓北京過(guò)來(lái)的企業(yè)帶著項(xiàng)目和用地指標(biāo)一起轉(zhuǎn)移？

　　天津市京津科技谷園區(qū)總經(jīng)理劉鋼表示，由于用地指標(biāo)緊張，一些談好了的北京科技企業(yè)遲遲不能落戶。無(wú)奈之下，他甚至想用園區(qū)跨省合作的方式，向鄰近的一個(gè)河北工業(yè)園去“借”指標(biāo)。

　　河北省國(guó)土資源廳曾表示，“十二五”期間，河北省預(yù)計(jì)全省建設(shè)用地需求在275萬(wàn)畝以上，用地缺口在60%左右；天津市近年來(lái)也往往將重大項(xiàng)目難落地歸結(jié)為“用地缺口大”。缺用地指標(biāo)，始終是津、冀兩地的呼聲。

　　一方面，地方干部感覺“地荒”，另一方面，土地利用效率不高現(xiàn)象卻頗為普遍。記者在津、冀兩地采訪時(shí)看到，大片空曠的土地和剛打了地樁、零星散落的廠房；個(gè)別地區(qū)空置住宅高樓林立，建到一半就爛尾的寫字樓，車輛稀少的寬?cǎi)R路，給人以 “鬼城”的聯(lián)想。

　　“土地依賴癥”積重難返

　　接受瞭望智庫(kù)采訪的部分中央部委官員和相關(guān)專家普遍認(rèn)為，地方政府的“地荒”呼聲既有區(qū)域資源稟賦決定的客觀現(xiàn)實(shí)因素，也與地方主觀上過(guò)分依賴土地發(fā)展的思維定式相關(guān)。“即便沒(méi)有京津冀協(xié)同發(fā)展的提法，京津冀各地增加建設(shè)用地指標(biāo)的需求也同樣強(qiáng)烈�！�

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各地確實(shí)存在一定的合理的新增建設(shè)用地需求。華中科技大學(xué)賀雪峰教授認(rèn)為：“北京和天津的產(chǎn)業(yè)要轉(zhuǎn)移到河北，如果不考慮適當(dāng)增加河北的建設(shè)用地指標(biāo)，是不切實(shí)際的�！�

　　同時(shí)，爭(zhēng)取到新增建設(shè)用地指標(biāo)，也就意味著土地可由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，可以去融資抵押。房地產(chǎn)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師章林曉認(rèn)為：“現(xiàn)在對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的強(qiáng)烈需求方面，真正可怕的主要是后者。”

　　盤活存量用地是一種辦法，但實(shí)際操作中存在困難，地方政府不愿碰硬。北京市國(guó)土局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前盤活存量建設(shè)用地特別是集體建設(shè)用地，還需要?jiǎng)?chuàng)造眾多政策條件：首先是要加快農(nóng)村土地制度改革，以消除工作中的政策障礙；其次是要全面完成農(nóng)村集體用地確權(quán)發(fā)證工作；第三是騰退現(xiàn)狀工業(yè)用地、取得銀行信貸等，也需要配套政策支持。

　　盡管此前國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委已經(jīng)明確，2014年將嚴(yán)控京津冀等城市群新增建設(shè)用地規(guī)模，土地供應(yīng)要充分向存量挖潛，但面對(duì)看上去不太可控的征地補(bǔ)償成本、復(fù)雜尖銳的拆遷矛盾以及土地確權(quán)不清晰帶來(lái)的融資難題，地方政府更愿意通過(guò)“哭窮訴苦”爭(zhēng)取新增建設(shè)用地指標(biāo)。

　　地方要求增加建設(shè)用地的沖動(dòng)，常常會(huì)為違法違規(guī)占地埋下隱患。國(guó)土資源部近期新掛牌督辦的兩起違法用地案件中，就包括河北省雞澤縣曹莊鄉(xiāng)政府借京津冀和產(chǎn)業(yè)園概念違法占用農(nóng)地案。

　　天津市發(fā)改委區(qū)域經(jīng)濟(jì)處處長(zhǎng)白向東也談到，需要警惕地方新一輪土地開發(fā)熱潮。目前地方城市正處于承接北京產(chǎn)業(yè)和功能轉(zhuǎn)移的興奮期，各類開發(fā)區(qū)“建設(shè)了一堆”，盲動(dòng)勢(shì)頭值得關(guān)注。

　　以規(guī)劃定用地，向存量挖潛力

　　實(shí)施京津冀一體化發(fā)展，合理確定區(qū)域土地利用格局既是重要的抓手，也是能否實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

　　中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)[微博]土地資源管理系朱道林教授認(rèn)為，應(yīng)以功能定位確定土地利用格局，新增建設(shè)用地不能盲目取地，一定要結(jié)合規(guī)劃、項(xiàng)目進(jìn)行。

　　“尤其是津、冀承接北京轉(zhuǎn)出功能的城市，應(yīng)該依據(jù)其區(qū)位條件、資源稟賦等，合理確定城市功能定位，并依據(jù)其功能定位確定土地利用格局，乃至供地主導(dǎo)方向，防止無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)所引起的重復(fù)建設(shè)�！敝斓懒终f(shuō)。

　　而在中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平看來(lái)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，“要是還走蔓延式擴(kuò)張這條路，就代表前面大城市帶來(lái)的問(wèn)題、積累的經(jīng)驗(yàn)沒(méi)有被重視。”

　　對(duì)于地方要求增加建設(shè)用地的呼聲，國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼表示：“我們現(xiàn)在推進(jìn)的是新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化不能繼續(xù)走用地過(guò)度擴(kuò)張的老路。三地存量建設(shè)用地已經(jīng)很大，應(yīng)立足存量用地謀協(xié)同發(fā)展�！�

　　葉劍平認(rèn)為，挖潛存量土地，一個(gè)是已經(jīng)供給的土地要利用好，現(xiàn)在有些開發(fā)區(qū)用地效率并不是很高。還可以通過(guò)加快棚戶區(qū)改造釋放存量用地。一些原來(lái)的劃撥用地，機(jī)關(guān)院所和國(guó)有企業(yè)占地，也有存量挖潛空間。

　　此外，存量用地占比最大的是工業(yè)用地，而工業(yè)用地是市場(chǎng)化程度最低的土地。房地產(chǎn)高級(jí)經(jīng)濟(jì)師章林曉認(rèn)為，要盤活存量工業(yè)用地，最佳辦法就是提高工業(yè)用地的持有成本，但這可能觸犯既得利益群體。

　　對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國(guó)英認(rèn)為，如果有明晰的產(chǎn)權(quán)，有健全的土地市場(chǎng)，土地浪費(fèi)的現(xiàn)象就很難發(fā)生。

　　(本文作者介紹：瞭望智庫(kù)是新華社批準(zhǔn)成立的、立足于國(guó)情國(guó)策研究的智庫(kù)機(jī)構(gòu)。)

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