文/新浪財(cái)經(jīng)專欄作家 彭文生

　　預(yù)計(jì)土地收入未來(lái)幾個(gè)季度將明顯回落，給地方財(cái)政帶來(lái)壓力，會(huì)產(chǎn)生三方面影響：一是減少地方政府投資，影響固定資產(chǎn)投資；二是增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是不利于信貸擴(kuò)張。總體上會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)緊縮效應(yīng)。

一季度土地出讓收入仍然同比增長(zhǎng)40%，遠(yuǎn)超財(cái)政部做出的-11.8%的全年預(yù)算增速。

　　中國(guó)土地財(cái)政收入長(zhǎng)期超過(guò)當(dāng)年的預(yù)算，但由于房地產(chǎn)市場(chǎng)當(dāng)前面臨下行壓力，今年土地財(cái)政收入有可能像政府年初預(yù)算那樣大幅下跌(政府預(yù)算2014年國(guó)有土地出讓金收入增長(zhǎng)-11.8%)。雖然一季度土地出讓收入同比仍然增長(zhǎng)40%，但主要反映土地出讓收入收繳國(guó)庫(kù)的時(shí)滯。一季度的土地供應(yīng)量已經(jīng)同比減少，當(dāng)前房?jī)r(jià)下跌的形勢(shì)可能帶動(dòng)地價(jià)下跌，未來(lái)幾個(gè)季度土地財(cái)政收入可能明顯下滑。

　　房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫帶來(lái)的土地收入減少?gòu)拈L(zhǎng)期來(lái)看，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，但是短期對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在三方面不利影響。一是減少地方政府投資的資金來(lái)源；二是增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是土地作為信貸抵押物，其價(jià)格下跌不利于信貸擴(kuò)張。

圖一

　　今年穩(wěn)增長(zhǎng)的重點(diǎn)仍在于穩(wěn)投資。而土地出讓金是地方政府投資的主要資金來(lái)源，這是房地產(chǎn)市場(chǎng)冷卻對(duì)短期總需求影響的一個(gè)渠道。政策將會(huì)如何應(yīng)對(duì)土地財(cái)政緊縮對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不利影響？市場(chǎng)上一些猜測(cè)和討論的措施包括地方政府放松購(gòu)房限制、甚至采取鼓勵(lì)購(gòu)房的政策比如增加按揭貸款的可得性；中央政府加大保障房建設(shè)支出以彌補(bǔ)商品房投資的放緩；政府放松土地供應(yīng)以量換價(jià)，以增加地方政府的土地收入。

圖二

　　但是，要消化過(guò)去累積的房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫和土地財(cái)政擴(kuò)張對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫、地方政府土地收入下降是結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，政府需要平衡短期穩(wěn)增長(zhǎng)和中長(zhǎng)期的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是直接將房地產(chǎn)市場(chǎng)作為宏觀政策逆周期操作的對(duì)象。

　　今年土地財(cái)政可能萎縮

　　房地產(chǎn)“寒潮”波及土地市場(chǎng)。房地產(chǎn)銷售額增速去年一季度以來(lái)逐季下滑，但是全年表現(xiàn)不差，較2012年增長(zhǎng)26%，去年四季度房地產(chǎn)銷售同比增長(zhǎng)13.7%，增速仍然溫和。但是今年一季度房地產(chǎn)明顯遇冷，銷售額同比下降5.2%，房?jī)r(jià)也面臨下跌壓力：70大中城市房?jī)r(jià)同比漲幅今年以來(lái)逐步放緩。與此相矛盾的是，一季度土地出讓收入仍然同比增長(zhǎng)40%，遠(yuǎn)超財(cái)政部做出的-11.8%的全年預(yù)算增速。

圖三

　　原因主要是土地出讓收入可以分次分期繳納，財(cái)政部收繳國(guó)庫(kù)的土地出讓收入有一定時(shí)滯。因此，一季度較高的土地收入增速反映的是前期的土地出讓情況。國(guó)土資源部公布的一季度土地供應(yīng)量已出現(xiàn)同比負(fù)增長(zhǎng)，一季度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地成交價(jià)款增速也大幅回落。

圖四

　　過(guò)去幾年全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃都未能完成，但是土地收入?yún)s持續(xù)超出預(yù)算。國(guó)土資源部從  2010年開(kāi)始公布全國(guó)住房用地供應(yīng)計(jì)劃，2014年全國(guó)匯總數(shù)據(jù)尚未公布。從過(guò)去幾年的住房供地情況看，最終完成的住房用地供應(yīng)量都低于計(jì)劃供應(yīng)量，但二者的差值過(guò)去兩年在收窄。

　　財(cái)政部從 2011年開(kāi)公布土地出讓收入預(yù)算。盡管過(guò)去三年的土地出讓收入預(yù)算增速都是負(fù)增長(zhǎng)，但是只有 2012年的土地出讓收入最終實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，2011年和2013年土地出讓收入都大幅超出預(yù)算。財(cái)政預(yù)算并不能有效地約束土地出讓收入。

圖五

　　預(yù)計(jì)土地收入未來(lái)幾個(gè)季度將明顯回落，全年增速可能向預(yù)算增速-11.8%趨近。房地產(chǎn)銷售的變化傳導(dǎo)到土地市場(chǎng)，主要有預(yù)期和現(xiàn)金流兩個(gè)渠道：

　　銷售——預(yù)期——投資。決定房地產(chǎn)商是否拿地的是未來(lái)房地產(chǎn)銷售的預(yù)期，而影響未來(lái)銷售預(yù)期最重要的指標(biāo)是當(dāng)前房地產(chǎn)銷售。因此商品房銷售直接影響房地產(chǎn)商拿地行為。

　　銷售——現(xiàn)金流——投資。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資金也受房地產(chǎn)銷售影響。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資資金來(lái)源領(lǐng)先于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，但波動(dòng)更大。其中波動(dòng)最大的是個(gè)人按揭貸款，其次是定金及預(yù)收款，這兩塊都和房地產(chǎn)銷售相關(guān)。

圖六

　　從歷史數(shù)據(jù)看，銷售領(lǐng)先土地購(gòu)臵和房地產(chǎn)投資約兩個(gè)季度左右。當(dāng)前房地產(chǎn)銷售放緩，現(xiàn)金流的影響已經(jīng)開(kāi)始體現(xiàn)，但是房地產(chǎn)降價(jià)預(yù)期仍在形成之中。近期多地出現(xiàn)了零星降價(jià)的行為，但全面降價(jià)并未到來(lái)，未來(lái)存在繼續(xù)向下調(diào)整的可能。因此，銷售下降對(duì)房地產(chǎn)投資和土地購(gòu)臵的抑制作用目前尚未充分體現(xiàn)出來(lái)，預(yù)計(jì)未來(lái)幾個(gè)月土地收入增速將下降，并呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

　　土地財(cái)政下滑帶來(lái)緊縮效果

　　土地財(cái)政下滑給地方財(cái)政帶來(lái)壓力，會(huì)產(chǎn)生三方面影響：一是減少地方政府投資，影響固定資產(chǎn)投資；二是增加地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是不利于信貸擴(kuò)張。總體上會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)緊縮效應(yīng)。土地收入下降給地方財(cái)政帶來(lái)壓力。

　　地方政府收入主要包括三塊：一般預(yù)算財(cái)政收入、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入(2010年以前還包括預(yù)算外收入，2011年全部納入預(yù)算)。其中，地方政府性基金收入主要來(lái)自土地出讓收入，2007年以來(lái)土地出讓收入占地方政府總收入比重快速上升，2013年約占地方政府收入的四分之一。

圖七

　　土地收入增長(zhǎng)放緩降低投資。土地出讓收入的三分之一用于城市和農(nóng)村投資。城市投資包括土地開(kāi)發(fā)支出、城市建設(shè)支出、保障房配套支出等。農(nóng)村投資包括耕地開(kāi)發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)支出。土地收入下降必然導(dǎo)致相應(yīng)投資支出減少，給固定資產(chǎn)投資帶來(lái)下行壓力。

圖八

　　部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。根據(jù) 2013年底國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，2012年底  11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額  3.5萬(wàn)億元。部分地方審計(jì)部門公布了當(dāng)?shù)厍闆r。

　　以土地出讓價(jià)款衡量當(dāng)年土地出讓收入，債務(wù)/收入比例(政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)/土地出讓價(jià)款)較高的地區(qū)包括上海、北京、陜西、四川、天津、重慶、湖北、廣西等地區(qū)。而一季度房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)臵費(fèi)降幅較大的有陜西、山西、天津、云南、江西、廣西、貴州等地區(qū)。

圖九

　　以此來(lái)看，未來(lái)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容易爆發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)可能是陜西、天津和廣西等地。土地市場(chǎng)增長(zhǎng)放緩抑制信貸擴(kuò)張。過(guò)去幾年土地抵押貸款大幅增長(zhǎng)，84個(gè)重點(diǎn)城市土地抵押貸款從 2008年的1.8萬(wàn)億元增長(zhǎng)到2013年的7.8萬(wàn)億元。土地抵押貸款增速高于同期人民幣貸款增速。土地市場(chǎng)趨冷將會(huì)導(dǎo)致地價(jià)下跌，土地的抵押風(fēng)險(xiǎn)加大，抑制土地抵押貸款擴(kuò)張。

　　政府可能的應(yīng)對(duì)措施上述三方面的影響都會(huì)給今年的穩(wěn)增長(zhǎng)帶來(lái)壓力。穩(wěn)增長(zhǎng)重點(diǎn)仍然是穩(wěn)投資。土地收入下降導(dǎo)致地方政府投資資金減少，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大，信貸增速也受到影響，均會(huì)對(duì)固定資產(chǎn)投資的資金來(lái)源產(chǎn)生負(fù)面作用。因此，市場(chǎng)上開(kāi)始有些預(yù)期和討論，政府在房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)⒉扇∈裁捶�(wěn)增長(zhǎng)的措施。

　　首先，地方政府會(huì)推出購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策并放松限購(gòu)，以促進(jìn)房地產(chǎn)銷售增長(zhǎng)。目前已有地方政府出臺(tái)了放松限購(gòu)和購(gòu)房?jī)?yōu)惠政策。廣西省南寧市從4月25日起，允許廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)五個(gè)城市戶籍居民家庭參照南寧市戶籍居民家庭政策在南寧市購(gòu)房。安徽省銅陵市政府出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》，在住房公積金貸款、契稅補(bǔ)貼等方面配套制定了一系列利好政策，新政策從5月1日正式實(shí)施。

　　未來(lái)可能還會(huì)有更多地方政府跟進(jìn)。但是，在當(dāng)前價(jià)位下二三線城市住房供過(guò)于求已經(jīng)較為嚴(yán)重，放松限購(gòu)未必能夠帶來(lái)住房銷售的回升。

圖十

　　其次，中央政府將加大保障房建設(shè)力度，以緩解商品房投資放緩對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面沖擊。4月2日李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融對(duì)棚戶區(qū)改造的支持作用。5月9日財(cái)政部公告稱，財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下?lián)苤醒胴?cái)政專項(xiàng)資金1193億元，用于支持城鎮(zhèn)保障性安居工程。未來(lái)隨著開(kāi)發(fā)性金融支持棚戶區(qū)改造的機(jī)制逐漸完善，保障房建設(shè)力度可能進(jìn)一步加大。

　　第三，政府可能適度增加土地供應(yīng)指標(biāo)，以此增加地方政府的賣地收入。但如果這么做將加大土地價(jià)格的下行壓力。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求存在較大的投資投機(jī)屬性，因此土地需求的價(jià)格彈性可能較小，即價(jià)格小幅的下跌并不會(huì)導(dǎo)致需求擴(kuò)張很多。采取增加供應(yīng)的方式帶來(lái)的土地銷售面積增加可能有限，帶來(lái)的價(jià)格下行反而較大，是否能夠?qū)嶋H帶來(lái)土地銷售額的增加，存在較大不確定性。

　　地方政府的土地收入一方面影響到短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也是地方政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)以及房地產(chǎn)泡沫對(duì)其他實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門擠壓的一個(gè)體現(xiàn)。因此，政府應(yīng)對(duì)土地財(cái)政收縮需要兼顧短期穩(wěn)增長(zhǎng)和長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)，不能單純地從逆周期操作的角度來(lái)調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)。兩者兼顧的有效途徑是財(cái)政擴(kuò)張和加快結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)私人部門的投資和消費(fèi)支出。

　　(本文作者介紹：英國(guó)伯明翰大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)國(guó)際金融有限公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，曾任巴克萊資本中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究主管。)

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