文/新浪財經專欄作家 嵇少峰

　　截止2014年末，全國小額貸款公司已有8791家，貸款余額9420億元。但是，表面上的發展速度并不能掩蓋行業發展的困局。作為一個新興行業，由于監管經驗的缺乏及政出多頭的原因，中國小額貸款行業的頂層設計存在許多矛盾及值得商榷的地方。

小額貸款公司面臨的監管困境

　　自2005年我國在五省開展了小額貸款公司的試點工作以來，全國小額貸款公司如雨后春筍般迅速發展。截止2014年末，全國小額貸款公司已有8791家，貸款余額9420億元。但是，表面上的發展速度并不能掩蓋行業發展的困局。作為一個新興行業，由于監管經驗的缺乏及政出多頭的原因，中國小額貸款行業的頂層設計存在許多矛盾及值得商榷的地方。

　　一、 未明晰公益性普惠金融與商業性民間金融的定位。

　　國際上的有影響力的小額貸款起源于孟加拉國尤努斯教授的格萊珉模式，是針對窮人一種以公益為出發點的非盈利性組織形式(后發展為可吸儲的銀行)，1994年被引入中國，主要以國際援助機構和國內NGO面目出現，經營目的均非以盈利為主。在此之后的2005年10月，我國在五個省份開展了小額貸款公司的試點。此后10年，政府陸續出臺了一系列推動小貸公司發展的政策性文件。

　　2008年5月，由中國人民銀行[微博]和中國銀監會出臺的《關于小額貸款公司試點的指導意見》；2009年6月，中國銀監會發布了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，允許符合條件的小額貸款公司改制成立村鎮銀行；2013年7月，國務院辦公廳對外公布《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》以推動民間資本進入金融業，發揮民間資本在村鎮銀行中的積極作用，嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃和消費金融公司等金融機構。

　　縱觀這三個文件，看上去似乎給出了清晰的小貸公司的發展路徑，由小到大，由小貸向銀行的思路也很清晰，但是正是由于這種路徑的設計，無形中使得小貸公司的公益性色彩逐漸淡出。在中國民間商業性金融受到壓抑且金融業搭上經濟高速列車的歷史環境下，關于小貸公司改制村鎮銀行的制度設計，更使得民間商業性金融資本紛紛搶乘小額貸款公司的快車，以此當作獲得金融牌照的最佳路徑。

　　這三個重要文件有意無意中將中國的小額貸款公司推向了商業化的發展道路，從這時起，國際上通常意義上的小額貸款，在中國已被異化，全國公益性小額貸款公司反而變成了另類，絕大部分小貸公司都變成了商業性類銀行金融機構的微縮版，均以追逐利潤為首要目標。

　　與此同時，監管當局又希望引導民間金融資本全部投向三農、小微企業這些缺乏金融服務且風險極高的信貸領域，以此彌補官方金融或社會信貸救助成本的缺失。最后的結果是這種發源于公益性的小額信貸制度框架，卻建立在民間商業性金融資本的基礎之上，無論是監管當局還是從業人員，均被這兩個互相矛盾的屬性所困擾。

　　造成這一結果的另一重要歷史原因當屬中國金融的壟斷與壓抑。監管當局希望利用小額貸款公司這一新的金融業態對不透明、不合規的民間金融進行引導，以推動或豐富中國的金融體制改革，這一目標在上述三個文件中得到了充分的體現。但正是這種兼得的心態，直接導致了公益性小貸與商業性小貸的定位模糊，使得中國小貸行業的監管與發展出現了問題，《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》這一政策出臺數年竟無一家小貸公司改制成功，就是這種矛盾的最直接體現。

　　當前形勢看，將中國的小貸公司重新引流至公益性領域已不現實，更不必要，沒有誰規定小額貸款一定是公益性的社會信貸救助機構，但明確區分兩者屬性及不同的管理原則，則是當前小貸公司立法的重要前提。中國當下絕大部分小貸公司屬于民營商業性金融范疇，這一事實已無法改變，因此監管當局不能簡單沿用國際上適用于公益性小額貸款機構的監管思路與模式。

　　中國的小貸公司，作為民間金融合規化及打破金融壟斷的先行者，被視為非吸儲類商業放貸機構是符合中國國情的。當然，給予中國公益性小貸公司以足夠的關注及積極的政策扶持，并制定獨立的規則以使其回歸國際主流，為其規劃更簡單清晰的發展路徑更是必須。

　　二、未關注監管成本與監管利益的統一性。

　　總結全國當下所有的小額貸款公司政策環境，只見監管成本層層疊加，而幾無監管利益可言。與一般民間從事借貸業務的投資公司相比，小貸公司無論是法律地位還是稅收政策，均未見明顯的優勢。全國層面的監管制度除了給小貸公司一個金融牌照的空中之餅外，根本沒有任何具體的政策紅利出現。各省市金融辦等行業主管部門盡管也爭取了一些零星的稅收優惠政策，但相對于小貸公司承受的監管成本而言是遠遠不夠的。

　　各省份對小貸公司的管理存在很大的地區差別，但總體而言，無論是準入審批、資本金的監管，還是業務規范及對IT系統和人員的要求，幾乎所有的小額貸款公司均承受相當多的監管成本是不爭的事實，而小貸公司的法律地位、稅收政策均與一般工商企業無異，從銀行融資比例不超過資本金的50%的限制甚至使其負債率遠低于一般的工商企業，這已完全不是類金融企業的杠桿率的概念，尖銳地講這完全是對小貸公司的一種歧視。

　　國際上眾多國家針通常對非吸儲類商業性放貸人采取較寬松的非審慎監管。在市場準入、組織形式上基本無多少限制，最低資本金的要求也很低，且沒有對權益負債的比例限制，更談不上嚴格的業務監管及對放貸對象的限制。

　　對中國的小貸公司而言，權利與義務完全不在一個對等的狀態，監管紅利的缺失使得小貸公司在經營中無法承受對應的監管成本，宏觀的政策面又讓小貸公司看不到任何戰略方向的前途，嚴重制約了行業的發展。2015年以來，許多小貸公司申請停業、減資，除業務受經濟下行沖擊的原因外，更多是源自對及本身遭受的不平等待遇及政策紅利預期的失望，中國小貸公司的所謂牌照價值幾近于零。

　　三、未能正確看待普惠金融與中國小貸公司的邏輯關系。

　　我們理解的普惠金融，一是為更多、更廣泛的人群提供金融服務，二是提供更優惠、更便捷的金融服務、三是金融產品及機構本身的可持續性。

　　對小額貸款行業來說，出于產品及市場本身的屬性，為更多、更廣泛的人群提供信貸服務是肯定的，至于是不是廣泛到最貧窮的、最需要社會救濟的人群，監管當局與小貸公司之間顯然存在著巨大的認識差異。

　　對于無益可圖或者會帶來損失的信貸領域，商業性信貸機構是沒有積極性去做的，即使去做，也是偶爾為之絕不可能是其主力方向，因為這是資本的屬性決定的。只有公益性組織或政府才有可能成為社會救助的主力。政府希望通過強制政策對商業性資本進行導向性的約束，使其扶貧救困，不以盈利為目的，其結果只能是緣木求魚。

　　至于優惠的金融服務，更難實現。從盈利公式來講，小額、微型信貸本身的管理成本與風險成本是顯而易見，因此全球范圍的金融機構絕大部分的小額貸款利率遠大于大額貸款。在此情況下，如果借款人需要借入更低的利率，那么信貸機構本身必須獲得更低的資金成本、更低的稅率及外部資金援助才能財務平衡。

　　對當下中國的小額貸款公司而言，這三者均無從談起，因此中國小貸公司的高利貸特性便無法根治，高息不是導致行業發展受挫的原因，而是這種政策環境造就的必然結果。

　　當下全國各省通行的監管規則，基本上將公益性與商業性貸款公司混為一談，整個監管邏輯的出發點大都是小額、救助、扶貧、濟世，希望那些成功的企業家在投身金融的時刻轉換為慈善家，把資本金作為無成本的閑置資金，服務社會、回報社會。

　　在此基礎上，監管部門出臺了限制信貸投放對象、限制利率、限制單筆投放金額、限制貸款期限等監管政策也就順理成章。政府對小貸公司的政策導向片面理解了普惠金融加之于小額貸款公司的義務，這是導致監管部門與小貸公司之間產生種種矛盾的重要原因之一。

　　四、許多監管要求缺乏理論及現實依據。

　　1、限制小貸公司的融資及杠桿率嚴重影響了行業的發展。既然小貸公司在中國的法律層面上被視為一般工商企業或者國際上通常的非吸儲類商業放貸機構，限制其“兩家銀行不超過資本金50%的貸款”等等就明顯缺乏依據。國際通行規則雖然禁止此類機構吸收公眾存款，但是允許其通過向金融機構貸款、發行債券或股票、資產證券化等方式獲取資金，且無杠桿率的的要求。

　　中國對小貸公司三倍杠桿率的規定嚴重限制了優秀企業的發展空間，也無任何依據可言。事實上小貸公司是否能融入資金，是否能融入低成本資金，很大程度上取決于其本身的綜合實力及經營質量，并不因為有一個所謂的牌照就能獲得資金方認可。況且這些能夠為小貸公司提供資金的機構均為強勢機構，并非弱勢群體，自有防范資金風險的能力，根本無需監管部門擔心。至于小貸公司的非法集資行為，那自有法律管轄，何需介懷？

　　2、嚴格限制小貸公司信貸投放范圍是不符合市場公平原則的，也是不科學的。包括銀行業金融機構在內，盡管監管部門三令五申并出臺“兩個不低于”的支持小微企業的信貸政策，但實際上絕大部分銀行的小微企業的信貸余額占比一直不高。為數不多的幾家重視小微信貸的銀行也大都出于與大銀行競爭大客戶的弱勢而另辟蹊徑。

　　由于不可預測的市場變化和自然災害使得小微企業和“三農”客戶的小額信貸存在較大的風險，同時額度與風險辨識難度導致的管理成本上升，使得商業性信貸在這些領域的獲利難度遠高于大企業信貸與非農信貸，這次經濟下行給民生銀行這類重視小微信貸的機構帶來的教訓又再次證明這個道理。

　　國家資本為主并享有金融壟斷地位的銀行，承擔一定的支農支小、扶貧減貧的社會責任，即使經濟利益受損還有一定的法理、商理的依據；而要求小貸公司這個基本未獲得政策紅利的機構來承擔扶貧救困的職能，一是不可得，二是無能力，依靠強迫性的政策管控只會帶來監管矛盾或者行業的停滯。

　　事實上，由于受資本金規模及成本的限制，小額貸款公司很難將大企業視為主要服務對象，小貸公司要想存活只能在信息不對稱、操作成本控制、靈活性方面做文章，選擇小微企業以下客群作為主要服務對象幾乎是唯一的選擇。眾多發放大額貸款的小貸公司已受到了市場規律的懲罰，根本無需政策的規定。

　　中國農業的生產方式和科技水平相對落后，國家一直對其進行各種補貼與扶持，從純商業信貸角度看，將其作為最主要的信貸投放對象是極不經濟且高度危險的。在農業欠發達國家，商業性信貸機構如果要營造可持續的三農信貸模式，一定需要獲得外部資金援助或特殊的政策紅利，全球多數國家盡皆如此。

　　中國的有關部門也通過存款準備金率、不良撥備、不良貸款容忍度、稅收優惠等政策的讓度來提高銀行投放三農、投放小微企業信貸的積極性，在這個意義上說，缺乏政策紅利的中國的小貸公司更是處于極度不公平的先天弱勢地位，遠遠超過其能力承受范圍。

　　3、片面理解小額貸款公司中的小額的概念。對小貸、微貸的極端的監管要求，影響了小貸公司業務的自主性與靈活性。國際上常規理解的小額，是為了將社會救助直達更多、更廣泛的貧窮人群以防止被富人占有優惠的信貸資源，以達到普惠的目的。中國的商業性小貸公司是不存在這一前提條件的，他們更多的是需要從效率、效益、安全性方面考慮信貸投放的對象與規模。

　　中國幅員廣闊，各地區經濟發展極不平衡，定義小額貸款的具體標準本身是不科學也不可行的做法，完全出于一種公益及官僚的心態。小貸公司出于分散風險的考慮，根據自身資本金的規模及當地市場的特點，適度分散信貸風險還是有一定的必要。

　　從信貸戰術角度分析，小額在分散單一風險絕對值的同時，風險面也得到了擴散，本質上并不能起到控制信貸不良率的作用，同時也會給小貸公司的效益與效率帶來巨大影響，銀行信用卡違約率遠高過一般商業性貸款的事實中很能說明問題。監管部門一味強調小貸甚至微貸，甚至簡單地拍腦袋劃一個標準，完全是亂作為的一種表現。

　　4、關于單一股東持股比例限制、貸款期限、現金管理等諸多方面的監管規定都留下了過度監管的痕跡。

　　客觀地講，各地區主管部門對小貸公司的管理及發展均投入了相當的精力，許多監管政策的出臺無不費心費力。但是，對民營資本的過分擔心及對行業寄予的過度希望，均超過了現實的需求、脫離了實際，反而嚴重制約了行業的發展。典型的中國父母官心態，管的太多，指導的太多，使得許多監管政策隨意性很強，簡單而粗暴，最后的執行結果往往背離初衷。

　　當然有一個原因不能忽視，那就是中國小額貸款公司成立之初就是嚴格按照牌照式管理制度設計的，正因為這個所謂的牌照使得監管部門倍受隱形背書的制約，承擔了不該承擔的責任。幾乎所有的局中人均將小額貸款公司當作未來的金融機構看待，部分沿用金融機構的監管思路便順理成章，這不能不說這是宏觀政策影響下的必然結果。

　　隨著實體經濟的下滑，小額貸款公司高息的惡果也逐步顯現，不放高息則虧、發放高息則死的魔咒使得行業不良率急劇攀升，哀聲四起，小貸公司盈利模式的缺陷暴露無遺。毫不危言聳聽地說，政府部門再不作實質性的政策調整，小貸行業將會面臨與融資擔保公司一樣的死亡命運，這絕不是所謂正常的行業洗牌，而是由于宏觀政策環境不合理、不協調導致的行業盈利模式的失敗。

　　中國剛性兌付及龐大的政府性信貸規模催生出的無風險信貸利率過高，導致被金融機構視為一般小企業(以民營為主)的小額貸款公司獲取資金的成本遠遠超過了銀行貸款的平均利率。許多金融機構甚至將小貸公司視為禁止投放的對象。在這種環境里，即使能夠享受一些稅收優惠政策，小貸公司也是很難持續的。

　　金融的壟斷使得中國商業性信貸市場產生畸變，缺乏官方背書的民間金融生存空間極其狹窄，以高息資金放更高息貸款的盈利模式看上去就不可思議，更不要講再承擔更多的監管成本及稅收成本。

　　客觀地看，全國小額貸款公司8000多家良莠不齊，不同地區的經營環境、監管環境差之千里，的確存在大量的不良公司甚至不法公司，這些公司的倒閉有著很多咎由自取的成分。但多數小貸公司的股東均是中國最優秀的民營企業及民營企業家，他們是合法經營、認真敬業的，即使它們出身于草根也是希望被改良、被收編的民間金融群體中的良人。

　　中國的小額貸款公司做著金融機構的活，卻沒有金融機構的待遇及保障機制，勢必會在流動性、安全性、盈利性上出現問題，一旦步入經濟下行周期便無法象銀行業金融機構一樣通過機制避險，行業出現大面積死亡也就在所難免。

　　全社會對小額貸款公司存在普遍的歧視，除常規的高利放貸、素質低下、管理混亂的理解外，甚至一些監管者的本能意識里還交織著對民間金融的恐懼與道德教化者的優越感。當然我們也要客觀的評價監管部門為之付出的努力，新的行業對監管者提出的挑戰一點不弱于市場對小貸公司的考驗。

　　讓公益歸于公益，讓商業回歸本源，中國的民間金融并不是洪水猛獸。大浪淘沙，騙子及外行終會現形，不法者自有其應有的下場，你管與不管，民間金融就在那兒，生生死死從未停息。監管不是唯一的手段也無需承載過多的責任，終有法律可作支撐。

　　小貸公司經過多年的發展已經歷過冰與火的洗禮，培養了眾多的專業人才及極強的風險意識，他們對小微企業與底層金融的理解不遜于高高在上的銀行，只要有合適的政策土壤，一定會成長為中國金融的一股新生力量。(寫于5月18日北京“2015微型金融國際論壇――中國的立法和監管”前夜)

　　(本文作者介紹：曾在央行、銀監會從事金融監管工作16年，后加入私募并創建融資擔保公司，現為江蘇金東小貸公司創始合伙人、董事總經理。)

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