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　　原標題 出生人口大幅下降，加大鼓勵生育力度：中國生育報告2022

　　文 任澤平團隊

　　導讀

　　8月1日，國家衛健委黨組在《求是》雜志刊登署名為“中共國家衛生健康委黨組”的文章中指出：隨著長期累積的人口負增長勢能進一步釋放，我國總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段。這是官方口徑第一次宣布我國總人口將負增長，即每年的死亡人數將大于新增人口數。

　　8月16日國家衛健委發布《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見及解讀問答》，旨在深入貫徹《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，進一步完善和落實積極生育支持措施。

　　隨著中國人口老齡化少子化的加速到來，放開單獨兩孩——實施全面兩孩——放開三孩——全面放開——鼓勵生育是大勢所趨。

　　我們在2020年呼吁“是該放開三孩了”，全網5.6億閱讀，推動形成社會共識和公共政策。2021年我們呼吁“建立鼓勵生育基金”，還處于爭論階段，但各個地方已經開始實施相關鼓勵生育的措施。我們深愛這個國家，深愛這片土地，以科學家的精神，建設性的態度，做有溫度、有情懷、有格調的研究，致力于推動社會進步，讓社會更美好。

　　人是經濟社會發展的基本要素和動力，人口因素是長周期、慢變量，但勢大力沉。由于過去計劃生育政策的長期實行，中國人口即將負增長。近年育齡婦女見頂下滑、生育意愿大幅降低，出生人口大幅減少，人口老齡化少子化加速到來……

　　全面二孩政策不僅沒有出現生育高峰，反而出現生育斷崖。2016年“全面二孩”政策實行，當年出生人口攀升至1786萬，創2000年以來峰值，但之后連年大降。2017年出生人口下滑至1723萬，2018年再下降200萬至1523萬，2019年降為1465萬，創1949年以來新低，2020年下降265萬至1200萬，2021年出生人口1062萬，創歷史新低。目前多省出生人口持續下降，2017-2021年河南、山東、河北等人口大省出生人口降幅超過40%，并且2021年已有11個省陷入人口自然負增長。從長期趨勢看，隨著生育堆積效應逐漸消失、育齡婦女規模持續下滑、新一代年輕人觀念改變、撫養成本上升等，出生人口仍將處于快速下滑期。如果不作出調整，1950年中國出生人口約占世界的25%，2020年降至約9%，2100年將降至2.6%。

　　人口負增長即將來臨，優化生育政策刻不容緩。中國總和生育率從1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3，2021年我國總和生育率僅1.15，遠低于維持人口總量不變的世代更替水平2.1。如果總和生育率依舊處在低水平，中國人口將在“十四五”時期進入負增長。人口見頂之后前25-30年內萎縮速度較慢，但隨著1962-1975年高生育率時期出生人口進入生命終點，2050年左右開始，萎縮速度將明顯變快。1950年中國人口占全球比例為22%，2020年小幅降至19%，2100年將大幅降至約6.5%。當前必須正確認識人口發展的內在規律，必須正確認識人口與經濟社會發展的關系，優化生育政策刻不容緩。

　　我們這幾年呼吁“全面放開并鼓勵生育，應對老齡化少子化調整”，開始逐漸看到曙光，長期保守的計生政策在逐漸松動。

　　十四五規劃提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略。制定人口長期發展戰略，優化生育政策，增強生育政策包容性”。

　　2021年1月20日全國人大要求各地清理各地不合時宜計生法規，停止執行過嚴處罰處分。這可理解為對放開生育的默許，從默許到明示，未來或已不遠。

　　2021年《政府工作報告》提出：實施積極應對人口老齡化國家戰略，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，推動實現適度生育水平，逐步延遲法定退休年齡。

　　2021年5月31日，中共中央政治局會議指出，進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套措施。

　　2022年8月1日，國家衛健委黨組在《求是》雜志刊文指出，隨著長期累積的人口負增長勢能進一步釋放，總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段，優化生育政策需要付出長期艱苦的努力。

　　放開三孩是以人為本，尊重人民的生育權和發展權，關系到國家和民族，關系到每個人每個家庭的幸福。未來我們將繼續呼吁全面放開并鼓勵生育，盡快讓生育權回歸家庭自主。隨著中國人口形勢的發展，放開單獨兩孩——實施全面兩孩——放開三孩——全面放開——鼓勵生育是大勢所趨。

　　目前我國促進生育的措施比起其他低生育率國家鼓勵生育的力度還有一定差距。隨著育齡婦女數量的下降以及城市化、教育水平提升對生育意愿的進一步擠壓，目前政策力度無法改變出生人口長期萎縮的趨勢。我們有幾點建議：1）實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，因為生孩子是有成本的；2）將學前教育和0-3歲托育納入義務教育。生孩子不僅是每個家庭的事，孩子長大了是國家的未來，是年輕勞動力、工程師、科學家、教師以及各個崗位的建設者、奮斗者、追夢者；3）加大女性就業權益保障，不得對生三孩女性有任何的就業歧視，否則違法，抓幾個典型案例，作為社會的良好示范；4）對于老人參與撫養孩子的家庭，可以從抵稅、發放補貼等方式給予支持；5）打擊學區房炒作，通過推廣多校劃片、電腦隨機搖號派位、限制學區房的入學名額等方式，來降低學區房所對應優質教育資源的確定性。

　　相信經過一系列放開并鼓勵生育的措施，中國生育率一定能夠觸底回升，實現人口結構優化，以及長期均衡發展，這不僅關系到國家的繁榮富強，而且關系到我們每個人的幸福。天佑中華。

　　核心觀點

　　中國70年生育政策及情況演變：人口即將負增長。1）生育政策演變：從家庭自主到政府計劃，從鼓勵到嚴控再到放松。1949年以來生育政策主要經歷四個階段的變化：一是1949-1953年鼓勵生育階段：限制節育及人工流產。二是1954-1977年寬松計劃生育階段：從節制生育到“晚稀少”政策。三是1978-2013年嚴格計劃生育階段：獨生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨二孩”政策。四是2014年至今放松計劃生育階段：從“單獨二孩”到“全面二孩”到“放開三胎”。2）生育情況演變：生育率走向低迷，育齡婦女規模見頂下滑，全面二孩效應消退，出生人口開始大幅下滑。中國總和生育率從1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3，2021年我國總和生育率僅1.15，遠低于維持人口總量不變的世代更替水平2.1。育齡婦女規模已見頂下滑，2030年20-35歲主力育齡婦女規模將比2020年減少26%，其中20-35歲生育高峰期婦女將減少34%。全面二孩政策不及預期，生育堆積效應已消退，繼2018年出生人口下降200萬后，2019年出生人口再下降58萬至1465萬，2020年下降265萬至1200萬，2021年出生人口1062萬，創1949年以來新低。2016-2019年一孩出生人口從981萬降至593萬，沒有一孩哪來二孩三孩，預示后續生育形勢嚴峻。從長期趨勢看，由于生育堆積效應逐漸消失、生育率低迷、育齡婦女規模持續下滑，當前出生人口仍處于快速下滑期，預計2030年將進一步降至不到1000萬。3）低生育率影響：勞動力萎縮，老齡化加速，人口即將見頂，人口紅利消失，剩男問題嚴峻。從勞動力方面看，15-64歲勞動年齡人口在2010年達峰值，人口紅利消失，中國“未富先老”，預計2050年15-64歲勞動年齡人口將比2020年大幅減少23%。從老齡化看，由于計劃生育中國的老齡化速度和規模前所未有，2021年中國老齡化達14.2%，進入深度老齡化社會，預計2031年左右進入占比超20%的超級老齡化社會。中國未富先老問題突出，美日韓老年人口比重達13.5%時人均GDP均在2.5萬美元以上，而中國僅1萬余美元。人口老齡化使得社保收支矛盾日益凸顯，養老金缺口將日益增加。從人口總量看，中國人口達14.1億人，但即將陷入負增長。我們預測，中國人口將在“十四五”時期陷入負增長，2050年左右開始將急劇萎縮，2100年占全球比例將從當前的約18%降至6.5%。從剩男問題看，出生人口性別比1982年開始逐漸失衡，特別是在1990-2010年期間一度超過120，2008年后逐漸開始改善，但農村“剩男”問題仍較突出，2020年已超3000萬，到2040年或約4000萬。此外，失獨家庭已達百萬。

　　為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束。1）生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束。根據驅動生育率下降主導因素的變化，可將人類歷史劃分為四個階段：一是高死亡率驅動階段，人們需要以高生育率抗衡高死亡率從而保證收益最大化，總和生育率多在6以上。二是死亡率下降驅動階段，低生育率也能保證收益最大化，總和生育率從6以上降到3左右。三是功利性生育消退階段，人們的生育行為更接近情感需求，并重視子女質量提升，總和生育率大致從3降到2左右。四是成本約束的低生育率階段，總和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。2）晚婚晚育、單身丁克、不孕不育等削弱生育基礎。中國結婚率2013年見頂回落，離婚率持續攀升，2013-2020年離結比從26%攀升至53%；晚婚晚育現象日益突出，1990-2020年平均初育年齡從24.1歲推遲至27.5歲，主要初育年齡從20-27歲推遲到23-31歲。因婚姻市場匹配問題及單身主義等，“剩女”規模快速增加至約1042.4萬，學歷越高“剩下”的概率越大。此外，丁克家庭、不孕不育人群增多削弱生育基礎。3）教育醫療住房等直接成本、養老負擔、機會成本高抑制生育行為，“生得起、養不起”。教育成本明顯攀升，特別是公立幼兒園供給嚴重不足，1997-2020年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至51%。醫療費用持續上升，1995-2021年居民人均醫療保健支出上漲33倍。房價快速攀升，2004-2021年房貸收入比從17%增至57%，全球前十大高房價城市中國占了一半。“四二一”家庭結構養老負擔重擠壓生育意愿。女性勞動參與率高但就業權益保障不夠，導致生育的機會成本高。

　　國際經驗：鼓勵生育效果如何？1）OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？OECD國家鼓勵生育政策體系主要涵蓋保障休假、經濟補貼、托幼服務、女性就業支持等四個方面。其中，休假長度和生育水平相關性弱，其中原因在于延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。家庭福利開支比例與生育水平有一定相關，2015年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%。入托率與生育水平有一定相關，0-2歲入托率越高，生育水平越高，2017年OECD國家0-2歲平均入托率為35%。女性就業權益保護與生育水平有一定相關，男女就業差距越小，生育水平越高。2）法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2。法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2018年總和生育率達1.88。2015年法國家庭福利開支占GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第一；2014年0-2歲入托率達56.3%，遠高于OECD水平。法國大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，男女勞動參與率差距不到10%；此外，占比約9%的移民對法國生育率回升也起到一定作用。3）日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.3左右，人口形勢嚴峻。日本在1970年代之前一度控制人口，1990年代開始鼓勵生育，但2021年總和生育率仍停留在1.3，低生育率導致日本人口于2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，并且老齡化高齡化程度為全球之最。原因在于：一方面日本錯過了調整生育政策的最佳時機。二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支占比僅1.6%，在OECD國家中排名倒數。三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重，越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。

　　啟示：1）摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展。人口是一個國家國力的重要支撐和標志。人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。2）全面放開生育，讓生育權重新回到家庭。當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放開，原本不想生的人還是不會生，但一些想多生的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。3）加快構建生育支持體系。一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料實行經濟鼓勵。三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。五是加強保障非婚生育的平等權利，不得歧視。六是將輔助生殖納入醫保，允許單身女性凍卵來保存生育能力、延長大齡女性生育窗口期。4）放開生育是把選擇權還給家庭，不是強制生育。全面放開生育是把生育權從國家計劃回歸家庭自主，是把生育數量多少的選擇權交回給家庭決定，充分尊重每個人的生育意愿。

　　目錄

　　1 中國70年生育政策及情況演變：人口即將負增長

　　1.1生育政策演變：從家庭自主到政府計劃，從鼓勵到嚴控再到放松

　　1.2 生育情況演變：生育率走向低迷，育齡婦女規模見頂下滑，全面二孩效應消退，出生人口大幅下滑

　　1.3 影響：勞動力萎縮，老齡化加速，人口即將見頂，人口紅利消失，農村“剩男”問題嚴峻

　　2 為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

　　2.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束

　　2.2 晚婚晚育、單身丁克、不孕不育等削弱生育基礎

　　2.3 住房教育醫療等直接成本大、養老負擔重、機會成本高抑制生育行為

　　3 國際經驗：鼓勵生育效果如何？

　　3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

　　3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2

　　3.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.3左右，人口形勢嚴峻

　　4 啟示：全面放開并鼓勵生育

　　4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展

　　4.2 應立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭

　　4.3加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育

　　正文

　　1 中國70年生育政策及情況演變：人口即將負增長

　　1.1生育政策演變：從家庭自主到政府計劃，從鼓勵到嚴控再到放松

　　1949年以來，中國生育政策經歷了四個階段：

　　一是1949-1953年鼓勵生育階段：限制節育及人工流產。毛澤東在1949年8月談到“世間一切事物中，人是第一個可寶貴的。在共產黨領導下，只要有了人，什么人間奇跡也可以造出來。”1950年4月，衛生部和軍委衛生部聯合發布辦法禁止非法打胎。1952年12月，衛生部發布《限制節育及人工流產暫行辦法》。1953年1月，衛生部通知海關禁止進口查避孕藥和用具。

　　二是1954-1977年寬松計劃生育階段：從節制生育到“晚稀少”政策。1953年第一次人口普查發現全國人口為6.02億、大幅超出政府預期，同時人口暴增的滯后效應逐漸體現，節制生育政策逐漸被提出。1955年3月，中共中央提出“節制生育是關系廣大人民生活的一項重大政策性的問題。”1956年9月，周恩來在中共八大上重申“提倡節制生育”方針。1957年2月，毛澤東在最高國務會議上提出“人類要控制自己，做到有計劃地增長”。1958年大躍進運動使得“人多力量大”觀點一度成為主流，馬寅初建議控制人口的“新人口論”被批判。隨著大躍進失敗及自然災害影響，中國于1959-1961年進入三年困難時期，節制生育政策再次被提出。1962年12月中共中央、國務院下發《關于認真提倡計劃生育的指示》， 1966年1月中共中央下發《關于計劃生育問題的批示》。但隨后文化大革命開始，計劃生育工作受沖擊。

　　1971年7月，國務院要求“在第四個五年計劃期內使人口自然增長率逐年降低，力爭到1975年城市降到10‰左右，農村降到15‰以下”。在當年制定“四五”計劃中，提出“一個不少，兩個正好，三個多了”。1973年12月第一次全國計劃生育工作匯報會提出“晚、稀、少”的政策。“晚”指男25周歲、女23周歲以后結婚，女24周歲以后生育；“稀”指生育間隔為3年以上；“少”指一對夫婦生育不超過兩個孩子。

　　三是1978-2013年嚴格計劃生育階段：獨生子女政策、“一孩半”政策、“雙獨二孩”政策，計劃生育一票否決。1978年末開始改革開放后，經濟社會多數領域從政府計劃轉向市場調節，生育權卻進一步從家庭上收到政府集中管理。1978年3月，“國家提倡和推行計劃生育”首次被寫入憲法。1978年10月，中央明確提出“提倡一對夫婦生育子女數最好一個，最多兩個”。1980年2月，新華社公布有關人員的《中國人口百年預測報告》，稱如果生育趨勢不變中國人口到2050年將達到40億，引起震動。1982年9月，計劃生育國策被寫入中共十二大報告，并在同年12月落實到憲法，即“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”。當年，湖南省常德市率先實行“計劃生育一票否決制”，后在全國推行。

　　由于阻力很大，1984年4月中共中央適當給部分農村地區“開小口、堵大口”，全國19個省農村逐漸調整為“一孩半政策”，即頭胎生女孩的，可再生一個孩子。2001年底通過、2002年9月施行的《人口與計劃生育法》規定，雙方均為獨生子女且已生育一個子女的，可以生育第二個子女。各地根據該法制定“雙獨二孩”政策并陸續推開，河南2011年實行、全國最晚。根據社科院蔡昉（2018）統計，2010年之前獨生子女政策覆蓋全國35.9%的總人口，一孩半政策覆蓋52.9%，二孩政策覆蓋9.6%口，三孩及以上的政策覆蓋1.6%。

　　四是2014年至今放松計劃生育階段：從“單獨二孩”到“全面二孩”再到“放開三胎”。2013年衛生部與國家計劃生育委員會合并為國家衛生和計劃生育委員會，同年11月中共十八屆三中全會決定啟動“單獨二孩”政策。因效果不好2016年推行“全面二孩”政策，《人口和計劃生育法》修訂為“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。2018年不再保留國家衛生和計劃生育委員會，組建國家衛生健康委員會，這是自1981年國家計劃生育委員會組建以來，國務院組成部門中第一次沒有“計劃生育”名稱。2021年《政府工作報告》提出：實施積極應對人口老齡化國家戰略，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，推動實現適度生育水平，逐步延遲法定退休年齡。2021年5月31日，中共中央政治局會議指出，進一步優化生育政策，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。2022年8月1日，國家衛健委黨組在《求是》雜志刊文指出，隨著長期累積的人口負增長勢能進一步釋放，總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段，優化生育政策需要付出長期艱苦的努力。2021年以來，各地區積極響應三孩政策，健全配套服務，從生育補貼、生育保險、個稅減免、延長育兒假、提供托育服務、住房優先保障等方面降低生育養育教育成本。

　　1.2 生育情況演變：生育率走向低迷，育齡婦女規模見頂下滑，全面二孩效應消退，出生人口大幅下滑

　　中國總和生育率從1970年代之前的6左右，降至1990年的2左右，再降至2010年后的1.5左右，再降到2020年的1.3，2021年我國總和生育率僅1.15，遠低于維持人口總量不變的世代更替水平2.1。總和生育率指每個婦女一生平均生育子女數，放開二胎之前，很多不符合計生政策生了二胎的家庭，為了避免生計處罰，在人口普查時瞞報二孩，導致官方數據低估總和生育率。我們此前基于教育部門的小學生入學數據修正出生人口數（2000-2011年），再經由生育模式將出生人口拆解為各年分年齡分孩次的出生人口，并通過漏報率修正由此計算各年分年齡段分孩次生育率，加總得出修正的2000-2018年總和生育率。與總和生育率相關的一個指標是保持人口規模不變的世代更替率，發達國家人口世代更替率為2.1左右，中國因男女性別比和女性存活率差異為2.2左右。根據我們估算，2016年總和生育沖高至1.7、較2015年明顯上升，2017年略降，2018年明顯下降至1.5左右，2019年基本持平，2020年僅1.3，2021年已降至1.15。從國際比較看，2021年中國總和生育率1.15，根據聯合國《世界人口展望2022》，法國、美國、巴西、英國、德國、日本分別為1.79、1.66、1.64、1.56、1.53、1.3，中國總和生育率全球倒數。

　　育齡婦女規模已見頂下滑，2030年20-35歲主力育齡婦女規模將比2020年減少26%，其中20-35歲生育高峰期婦女將減少34%。在修正人口普查數據中的低齡人口漏登后，我們估計了1982-2030年育齡婦女情況。1982年中國15-49歲育齡婦女規模為2.5億，到2011年達3.8億人的峰值，2020年降至3.3億，預計到2030年將降至3.0億。其中，20-35歲的主力育齡婦女從1982年的約1.2億增至1997年1.9億的峰值，到2020年降至近1.55億，預計到2030年將降至1.1億；25-30歲生育高峰期婦女2020年約6000萬，預計到2030年將降至約4100萬，降幅約34%。

　　全面二孩政策不及預期，生育堆積效應已消退，繼2018年出生人口下降200萬后，2019年出生人口再下降58萬至1465萬，2020年下降265萬至1200萬，2021年出生人口1062萬，創1949年以來新低，預計2030年將下滑至不到1000萬。新中國成立以來，中國先后出現三輪嬰兒潮，分別為1950-1958年的年均2100萬，1962-1975年的年均2628萬，1981-1994年的2246萬，之后逐漸下滑至2003-2012年的1600萬上下，其中2012年為1635萬。第四輪嬰兒潮原本應在2010年后出現，但因長期嚴格執行的計劃生育而消失。在上述背景下，獨生子女政策終于有所松動，2013年末中央決定實施單獨二孩政策，2015年末中央決定全面放開二孩，但效果不及預期，“單獨二孩”和“全面二孩”政策均未能扭轉低迷生育趨勢。2013-2015年出生人口分別為1640、1687、1655萬。2015年末中央決定全面放開二孩，出生人口在2016年達1786萬、創2000年以來峰值；但2017年即下滑至1725萬，2018年再下降200萬至1523萬，2019年為1465萬，創1949年以來除1960-1961年自然災害時期外的新低，2020年下降265萬至1200萬，2021年出生人口1062萬，繼續創新低。從分孩次出生數占比看，二孩及以上孩次占比從2015-2016年的45%-47%驟升至2017年58.6%，2018、2019年分別為58.7%、59.5%。沒有一孩哪有二孩三孩，在生育堆積效應消失后，一孩出生數占比將恢復到高于二孩占比的常態。2016-2019年一孩出生人口大減近40%，跌至不到600萬的歷史低位，預示出生人口還將明顯下滑。從長期趨勢看，由于生育堆積效應逐漸消失、生育率低迷、育齡婦女規模持續下滑，當前出生人口仍處于快速下滑期，根據育媧人口《中國人口預測2021》中方案預測，2030年我國出生人口將進一步降至不到1000萬。

　　分省看，廣東出生人口居前，河南、山東、河北等人口大省近五年出生人口降幅超過40%，黔桂藏生育率最高，京滬津、黑吉遼生育率墊底。從出生人口看，2021年出生人口前三的省份分別為廣東、河南、山東，分別為118.3萬、79.3萬、75萬人，僅廣東省出生人口超百萬，合計占全國的26%。從出生人口變動看，2017-2021年新疆、山東、黑龍江3省出生人口降幅超過50%，重慶、湖南、河北等10省出生人口降幅在40%-50%，山西、吉林、四川等13省出生人口降幅在20%-40%，僅寧夏、貴州、西藏3省出生人口降幅小于10%。從總和生育率看，根據七普資料，貴州、廣西、西藏總和生育率均超過1.9，而上海、黑龍江、北京、吉林、遼寧、天津則不到1。

　　1.3 影響：勞動力萎縮，老齡化加速，人口即將見頂，人口紅利消失，農村“剩男”問題嚴峻

　　1）勞動力規模持續萎縮，2050年將比2020年大幅減少23%。1978年改革開放后，中國依靠龐大且年輕的勞動力資源，以及與之相關的巨大市場，快速成長為世界第二大經濟體。1962-1975年第二輪嬰兒潮人口是改革開放40年的建設主力，生產和儲蓄多，消費少，導致儲蓄率和投資率上升，儲蓄超過投資部分產生貿易順差，同時過剩的流動性和人均收入水平提高推動消費升級，經濟潛在增速較高。在長期低生育率背景下，中國15-64歲勞動年齡人口比例及規模分別在2010年、2013年見頂，而日本、美國、英國的勞動年齡人口比例分別在1991、2009、2013年見頂，當時的人均收入遠高于中國。按照當前趨勢，到2050年中國勞動年齡人口將在2020年的基礎上減少約23%。隨著勞動力供給總量持續萎縮，勞動力成本將日益上升，部分制造業已經開始并將繼續向東南亞、印度等地遷移。從邊際上看，中國人口紅利已經結束，面臨“未富先老”局面，未來儲蓄率和投資率將逐漸下降，消費率將逐漸上升，經濟潛在增速下滑。從絕對水平看，當前中國人口總撫養比約40%，未來一段時間仍處于人口負擔相對較輕的“人口機會窗口期”（小于50%）。

　　2）人口老齡化加快，2021年已進入深度老齡化社會。

　　中國的老齡化速度和規模前所未有，2021年中國老齡化達14.2%，進入深度老齡化社會，預計2031年左右進入占比超20%的超級老齡化社會，之后持續快速上升至2060年的約36.8%。2021年中國65歲及以上人口占總人口比重為14.2%，與歷史數據相比，人口老齡化程度加快；2001-2010年中國老齡化程度年均增加0.2個百分點，2011-2020年年均增加約0.4個百分點。從發達國家情況看，從65歲及以上人口占比超過7%的老齡化過渡到超14%的深度老齡化，法國用了126年、英國46年、德國40年、日本24年（1971-1995年）、中國僅用了20年；從深度老齡化到老年人口占比超過20%的超級老齡化，法國用了28年（1990-2018年），德國用了36年（1972-2008年），日本用了11年（1995-2006年）。未來隨著第二、三輪嬰兒潮人口逐漸進入老齡，疊加低生育率影響，老齡化趨勢將加速。預計中國將于2031年前后、即用10年左右進入超級老齡化社會，之后持續快速升至2050年的31.1%、2060年的36.8%，企穩一段后將再度上升至2084年及之后的約46%。而且，由于人口基數大，中國老年人口規模也是前所未有。預計到2035、2050年，中國65歲及以上老年人口將分別達3.27、3.93億，占全球老人比重將分別為36.8%、40.4%，屆時大致每3個中國人中就有1個65歲以上的老人。并且，高齡化問題也將日益突出。2020年中國80歲及以上高齡老人超3580萬人，占比2.5%。預計2030、2050、2073、2100年將分別占比3.8%、10.3%、17.1%、20.8%。此外，中國未富先老問題較明顯，美日韓老年人口比重達13.5%時人均GDP均在2.5萬美元以上，而中國僅1萬余美元，將面臨經濟增長和養老負擔加重的雙重壓力。

　　人口老齡化使得社保收支矛盾日益凸顯，養老金缺口將日益增加。2021年中國社會保險基金收支結余4459億元，剔除財政補貼后的實際盈余約為-1.49萬億元，連續9年為負。養老保險在社保體系中占比約67%，2021年城鎮職工養老保險基金實際盈余為-5353億元，實際盈余連續9年為負。當前社保缺口主要在于歷史欠賬，即計劃經濟時代國企辦社會，部分人群未在退休前繳納保險費，但享受養老金發放福利。2017年11月國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，要求2020年底之前劃轉企業國有股權的10%補充社保。但隨著人口老齡化程度不斷加深，養老金缺口將日益凸顯，這也是全球面臨的普遍難題。從中國城鎮職工基本養老保險基金看，中國累計結余可支付時間從2012年的18.5個月逐漸下降至2020年的11.3個月，撫養比（在職人數/退休人數）降至2.57。2020年有25省入不敷出，20個省的累計結余可支付時間在12個月以下，7個省的撫養比已降至2以下；其中黑龍江養老保險基金從2013年開始持續“入不敷出”，2016年累計結余轉負。并且，隨著老齡化加劇，醫療支出壓力也將越來越大。根據國家衛生服務調查，2003-2018年中國調查地區居民兩周患病率（患病人次數/調查人數）從14.3%增至32.2%；其中65歲及以上人口患病從33.8%增至58.4%，2018年老年人口的患病率是平均水平的1.8倍。

　　3）中國人口突破14億，但即將陷入負增長。

　　2021年中國人口14.13億，近10年人口低速增長，官方和聯合國開始正視我國人口問題，逐漸修正人口預測情況；若生育率持續低迷，中國人口將在“十四五”時期陷入負增長，2050年左右開始將急劇萎縮，2100年占全球比例將從18%降至6.5%。2020年中國總人口為141178萬人，凈增204萬，2021年總人口141260萬人，凈增僅48萬，創有數據以來新低，人口總量已非常接近峰值。中國人口從8億到10億，花了12年；從10億到12億，花了14年；從12億到14億，花了24年。《國家人口發展規劃（2016-2030年）》假設2020年、2030年總和生育率分別為1.8，預測中國人口將在2030年前后見頂，聯合國《世界人口展望2019》中方案預測中國人口將在2031年達峰值。近日，國家衛健委黨組在《求是》雜志刊文指出，中國總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段。聯合國《世界人口展望2022》中方案預測中國人口將在2022年左右達峰。相較于維持人口總量不變的世代更替水平2.1，2021年1.15，處較低水平，隨著生育堆積效應消失，生育率還將進一步下滑。如果總和生育率依舊較低，中國人口將在“十四五”時期陷入負增長。人口見頂之后前25-30年內萎縮速度較慢，但隨著1962-1975年高生育率時期出生人口進入生命終點，2050年左右開始，萎縮速度將明顯變快。根據育媧人口《中國人口預測報告2021》中預測情形，中國人口將在2-3年內進入負增長，到2050年減少到12.64億，2100年中國人口將降到6.85億，占世界比例將從現在的18%降至6.5%。

　　4）出生人口性別比從1980年代開始逐漸嚴重失衡，2008年后逐漸開始改善，但農村“剩男”問題仍較突出。1982年中國出生人口性別比為107.6，1990年超過110，2000年接近118，之后長期超過120。嚴重失衡的出生人口性別比導致政府不得不出手干預。2011年《國家人口發展“十二五”規劃》，提出2015年的出生人口性別比目標為115，這是中國首次把控制人口出生性別比納入國家規劃。2016年《國家人口規劃（2016-2030年）》提出2020年出生人口性別比降至112以下，2030年降至107、即恢復到正常水平。在政策影響下，出生人口性別比從2008年的120.6開始持續下降，2021年已降至104.88。但是隨著女性意識覺醒和婚姻匹配問題，單身女性規模日趨上升，這將加大“剩男”規模。1990年中國30歲及以上未婚男性僅略超1000萬人，2000年超過1600萬，2015年超過2000萬，2020年超過3000萬。從城鄉分布看，“剩男”超過一半在農村，2010年30歲及以上未婚男性在城市、建制鎮、鄉村的分布分別為24.4%、13.5%、64.2%，2015年變為30.0%、17.8%、52.2%。從受教育程度看，鄉村“剩男”超過60%為低學歷者。在30歲及以上未婚男性中，2020年未上過學、小學文化、初中文化的比例分別為1.9%、21.7%、44.0%。從經驗上看，同齡適婚女性短缺，男性的擇偶對象就會向低年齡女性轉移，并可能將擇偶地區范圍擴大，城市男性找農村女性，富裕地區男性找欠發達地區女性，“剩男”最后沉積在低收入貧困階層。“個人困擾”的婚姻擠壓問題可能演變為“公共問題”的人口安全問題，包括婦女買賣、性騷擾、性犯罪等。

　　5）失獨家庭已達百萬。獨生子女死亡可能會讓整個家庭面臨崩潰，撫養、贍養、經濟、教育等家庭功能和社會化功能將逐漸弱化甚至消失。有關研究表明，當前中國已累計超過100萬個，且每年“失獨家庭”增加7.6萬個，此外還有數量較大的“殘獨家庭。

　　2 為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

　　2.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束

　　根據驅動生育率下降主導因素的變化，可以將人類歷史劃分為四個階段：1）高死亡率驅動階段，人們需要以高生育率抗衡高死亡率，總和生育率多在6以上。農業文明時期生養孩子的直接成本很低、農業生產的閑暇時間多、機會成本低。而且勞動密集型的農業生產模式決定生養子女的預期經濟收益高，農民只能依靠養兒防老，家族地位也與人丁是否興旺密切相關。公共衛生條件落后、戰爭頻繁等因素導致死亡率高達20‰或30‰以上，這使得人民不得不以高生育率抗衡高死亡率。2）死亡率下降驅動階段，人們認識到低生育率也能保證收益最大化，總和生育率從6以上降到3左右。隨著公共衛生條件大幅改善、醫療技術大幅進步，死亡率持續大幅下降，人類不再需要以高生育率對抗高死亡率，生育率隨著避孕節育技術進步而下降。從國際經驗看，這種自然轉變大多有15-25年的時滯。1950-1970年中國死亡率大致從約20‰降至8‰，1970-1978年中國總和生育率從5.8降至2.7。3）功利性生育消退階段，人們的生育行為更接近情感需求，并重視子女質量提升，總和生育率大致從3降到2左右。由于死亡率已降至低水平，影響生育行為的主導因素轉變為收益問題。隨著經濟社會現代化發展，生養孩子的直接成本上升，特別是受教育程度普遍提高后、女性更多參與就業使得生育孩子的機會成本上升；而在收益方面，精神收益與收入基本不相關，功利性收益下降，導致意愿生育數下降。并且，收入上升使得家庭對孩子質量的需求更大。這逐漸使得家庭的生育行為逐漸遠離功利，接近一男一女兩個孩子的情感需求，總和生育率大致降到2左右。中國這種轉變大致發生在1979-1990年，除計劃生育政策影響外，還在于改革開放后工業化、城市化快速推進，鄉鎮企業發展以及農村人口大量遷向城市打工。4）成本約束的低生育率階段，總和生育率降至更替水平2以下，低于意愿生育水平。在現代社會，生育率的進一步下降不是因為意愿生育意愿數的減少，而主要是成本提高導致人們的生育意愿不能完全實現。實際生育水平與意愿生育水平的差距決定于成本的高低。

　　2.2 晚婚晚育、單身丁克、不孕不育等削弱生育基礎

　　1）中國結婚率2013年見頂后持續回落，離婚率呈上升趨勢；晚婚晚育現象日益突出，1990-2020年平均初育年齡從24.1歲推遲至27.5歲。與美國、歐洲非婚生子女占比高達40%-60%不同，中國非婚生子女占比大約不到10%，因此，中國的生育問題首先是結婚問題。2013-2020年中國結婚對數從1346.9萬對持續降至814.3萬對、降幅39.5%，粗結婚率從9.9‰下降至5.8‰，離婚對數從350.0萬對升至433.9萬對、增幅24.0%，粗離婚率從2.6‰上升至3.1‰，離結比（離婚對數/結婚對數）從26.0%升至53.3%，“婚都不結了，怎么生孩子”。1990-2020年男性平均初婚年齡從23.6歲推遲至29.4歲，女性平均初婚年齡從22.0歲推遲到28歲；其中，女性、男性平均初婚年齡分別在1996、1998年超過晚婚年齡（女23、男25歲）。根據民政部統計，2005-2020年20-24歲結婚登記人數（含再婚）占比從47.0%降至18.6%，25-29歲、30-34歲、35歲以上結婚登記人數占比分別從34.3%、9.9%、8.8%增至34.9%、19.3%、27.2%。

　　晚育現象也日益突出。1990-2020年女性平均初育年齡從24.1歲推遲至27.5歲，平均生育年齡（所有孩次）從24.8歲推遲至29.2歲。1990年主要初育年齡、主要生育年齡均為20-27歲，生育一孩數、生育子女數占比分別為86.6%、74.9%。而到2020年，主要初育年齡推遲至23-31歲，且生育一孩數占比降至45.8%；主要生育年齡推遲至24-33歲，且生育子女數占比降至69.6%。并且，1990-2020年30歲及以上高齡產婦的生育一孩數占比從4.6%增至近29.8%，生育子女數占比14.0%增至45.4%。從2020年人口普查數據看，生育一孩、二孩、三孩及以上的平均年齡分別為27.5、30.3、31.6歲。

　　此外，結婚后選擇丁克的家庭也在增多，尤其是在較為發達的一二線城市。深圳市社會科學院性別文化研究中心2003年的一項調查表明，丁克家庭在深圳市戶籍家庭中占比約為10%左右，且呈趨勢上升；根據全國政協副秘書長劉家強2018年7月在《學習時報》發表文章，2010年中國有60萬戶丁克家庭，并有繼續增加的趨勢。

　　2）因婚姻市場匹配問題及單身主義等，“剩女”規模快速增加至約600萬，學歷越高“剩下”的概率越大。在婚姻市場中，女性多偏好不低于自身條件的男性，男性多偏好不高于自身條件的女性。這意味著即便婚姻市場男女性別比平衡，條件最好的女性和條件最差的男性也最有可能被剩下。1990年中國30歲及以上未婚女性僅為46萬，2000年超過154萬，2020年攀升至1042.4萬；其中，30-34歲女性未婚率從0.6%攀升至9.3%。從城鄉分布看，2020年城市30歲及以上女性未婚率為3.7%，明顯超過建制鎮的1.7%、農村的1.2%。從受教育程度看，2020年30歲及以上研究生學歷女性未婚率高達14.4%，遠高于本科學歷及以下女性未婚率的1.8%。

　　3）不孕不育人群增多削弱生育能力。生育年齡推遲、環境污染、不良生活方式、生殖衛生保護缺失等導致不孕不育率上升，根據國家統計局數據，我國不孕不育率為12%-18%。女性的最佳生育年齡為25-29歲，男性為25-35歲。有研究發現，35歲女性生育能力大致為25歲時的50%，到40歲時再降至35歲的50%。日夜顛倒、久坐、不鍛煉、長時間使用電子產品、吸煙、酗酒、環境污染、高強度輻射等均會導致男性精子質量下降。根據廣州醫科大學附屬第三醫院2018年基于11.3萬例樣本的研究，2005-2014年男性精液質量呈明顯下滑態勢。

　　2.3 住房教育醫療等直接成本大、養老負擔重、機會成本高抑制生育行為

　　住房、教育、醫療等直接成本高是抑制生育行為的“三座大山”， “四二一”結構的家庭養老負擔重、擠壓生育，女性勞動參與率較高但就業權益保障不夠，導致機會成本高。根據育媧人口2022年發布的《中國生育成本報告》，在統計的14個國家中，估算中國撫養成本/人均GDP為6.9，高于除韓國以外的所有國家。

　　1）房價快速攀升，居民債務壓力快速上升，2004-2021年房貸收入比從16.2%增至57.4%。1998年房改以來，房價總體保持大幅上漲，給家庭撫養孩子和為子女結婚購房帶來了很大壓力，1998-2018年全國新建商品住宅均價從1854元/平上漲至8544元。2004-2018年中國個人購房貸款余額從1.6萬億元增至38.3萬億元，增長23倍，占居民貸款余額的比例大致在50%以上。房貸收入比（個人購房貸款余額/可支配收入）從16.2%增至57.4%，帶動住戶部門債務收入比（居民債務余額/可支配收入）從28.6%增至106.5%。現實中還有不少居民通過消費貸、信用貸等形式湊集購房資金，實際的房貸收入比可能更高。根據Numbeo數據顯示，2021年6月全球前十大高房價城市，中國已占近一半，并且一線中心城市房價收入比分別為41、32、28、32，遠高于紐約、倫敦、東京的7、10、10，中國城市家庭對房價支付能力較弱。

　　2）教育成本明顯攀升，特別是公立幼兒園供給嚴重不足，1997-2020年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至51%。當前教育成本主要包括幼兒園學雜費、幼兒園及小學初高中階段輔導班費用、大學學費及生活費等。根據新浪教育《2017中國家庭教育消費白皮書》抽樣統計，學前教育階段教育支出占家庭年收入的26%，義務教育和高中教育階段占21%，大學階段占29%。公立幼兒園供給大幅下降，許多家庭被迫選擇價格昂貴的私立幼兒園，是學前教育費用高昂的一個重要原因。1997年公立幼兒園數占比86.5%，在園人數占比94.6%。從2001年開始幼兒園被大量推向社會辦學，加上基層中小學大量撤點并校，尤其在農村，導致農村、縣鎮、城市幼兒園分別大幅減少4、1.5、0.9萬所。2001-2020年全國幼兒園所數從11.2萬增至29.2萬所，公立幼兒園數從6.7萬所減少至2010年的4.8萬所，再回升至2020年為12.4萬所，占比從60.1%降至30.7%再回升至42.4%；公立幼兒園在園人數占比從87.3%降至50.6%。城市、縣鎮、農村的公立幼兒園在園人數占比分別從75.5%、74.8%、90.6%下降至2020年的44.0%、50.4%、63.9%。此外，當前雙職工父母面臨中小學子女的接送難題。不少地方甚至還要求由父母批改學生家庭作業、并講解錯題，逐漸演變為“家庭作業演變成為家長作業”、“教師減負、家長增負”。

　　3）醫療費用持續上升，1995-2021年居民人均醫療保健支出上漲33倍，遠超可支配收入13.9倍的漲幅。由于環境污染、工作生活壓力加大及人口老齡化等原因，患病率上升，醫療費用也持續上升，影響家庭生育決策。2004-2020年，中國居民平均到醫療機構診療人次從3.07人次上升至4.13人次，住院率從5.1%升至16.3%。2021年公立三級醫院次均門診費用為370.1元、次均住院費用14286.8元、日均住院費用1640元。在此影響下，1995-2021年全國居民人均醫療保健支出從62元升至2115元，上漲33倍，遠高于人均可支配收入13.9倍、人均消費性支出11.3倍的漲幅；其占消費性支出的比重從3.2%上升至8.8%，其中城市從3.1%升至8.3%，農村從3.2%升至9.9%。

　　4）獨生子女夫婦“四二一”家庭結構養老負擔重，擠壓生育意愿。80后、90后獨生子女組成的家庭面臨“四二一”家庭結構，即四個老人、一對夫妻、一個孩子。根據中國社科院人口學者王廣州（2013）估計，2010年全國獨生子女規模約1.45億，且在現行生育政策下每年增加約400萬人以上；由此推算，2018年獨生子女規模約有1.8億。雙方均為獨生子女的夫婦需要贍養四個老人，如果再生育二孩，則生活壓力更大，養老負擔重對生育意愿形成明顯擠壓。如果當前生育形勢不改變，隨著未來00后進入婚育年齡以及老人壽命延長，部分家庭甚至可能面臨“八四二一”的家庭結構，即八個老人、四個父母、一對夫妻，一個孩子。

　　5）女性勞動參與率高但就業權益保障不夠，導致生育的機會成本高。根據國際勞工組織統計，1990-2021年中國女性勞動參與率（15歲及以上）從73.2%降至61.6%，大幅下降11.6個百分點，但在全球仍然處于較高水平。2021年全球女性勞動參與率為46.3%，美國、歐盟、日本、印度分別為55.2%、51.3%、53.3%、19.2%。與此同時，盡管中國保護女性就業權益的相關法律法規不少，但職場的性別歧視仍然較為嚴重，1990-2021年中國女性勞動參與率與男性的差距從11.6個百分點擴大到12.7個百分點，而全球、美國、歐盟、日本男女性的勞動參與率差距均呈縮小態勢。

　　3 國際經驗：鼓勵生育效果如何？

　　3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

　　早在19世紀中葉，英國、瑞士等國家便開始采取措施保障女性生育權利。1919年國際勞工組織發出的“12周休假、工作保護、收入補償”三大倡議，奠定了OECD國家的生育政策基本準則。OECD內部各國的生育支持政策框架大體相近，但措施側重點不同、支持力度不同等導致效果出現分化，按生育率走勢可大致分為兩類：一是以法國、瑞典為代表的，總和生育率回升到1.8以上的國家；二是以德國、日本為代表的，總和生育率停滯在1.4左右的國家。

　　OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括保障休假、提高經濟補貼、提供托幼服務、加強女性就業支持等四個方面。不少國家已設立專門的家庭事務部門，如德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部；英國于1997年在內政部中設立專門的家庭政策單位等。中國自1981年開始設立控制人口的國家計劃生育委員會，2013年改為國家衛生和計劃生育委員會，2018年改為國家衛生健康委員會。鼓勵生育的主要政策如下：

　　第一，立法保障休假，OECD不少國家設置了3-5個月產假、6-35個月育兒假，產假平均為4.5個月，育兒假平均為9.0個月，陪產假平均為1.4周。2018年75%的OECD國家擁有3-5個月產假，產假平均為18周；50%的OECD國家擁有6-35個月的育兒假，也有12個國家沒有設置育兒假，OECD國家育兒假平均為36周。育兒假一般在產假之后使用，時間更長。各國婦女在休假期間可享受的薪資水平存在差異，統一調整成平時薪資的100%以進行橫向對比，OECD各國女性總假期平均為30周，其中，愛沙尼亞、匈牙利總假期長度達85周、68周，排名居前；愛爾蘭、澳大利亞分別為6.9、7.7周，排名倒數。中國規定產假為14周、無育兒假，各地在實踐中一般將產假設為18-23周，并有7-30天的男方陪產假。

　　但女性休假長度和生育率高低相關性很弱，其中原因在于延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。產假過長可能會讓女性在職場中面臨更大的歧視和排斥，提高就業門檻、降低職業升遷機會。如德國的女性生育總假期長度為42.6周，但2017年總生育率僅為1.57；而英國的總假期長度為11.7周，但總和生育率為1.79。因此，保障女性休假必須與規范勞動力市場、加強女性勞動權益保障、完善父親陪產制度的舉措同步推進。如法國有14天男性陪產假，瑞典、法國和德國父母雙方可共享育兒假。完善父親生育休假制度既鼓勵夫妻共同承擔家庭事務和育嬰責任，也一定程度上縮小男女性在生育問題上受到的影響程度。

　　第二，發放經濟補貼，2015年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%，家庭福利開支比例與生育水平存在一定相關性。2015年除土耳其外OECD國家家庭福利開支占GDP比例均在1%-4%范圍，平均為2.4%，其中法國為3.7%、比重最高，土耳其為0.4%、比重最低。家庭福利開支占比越高的國家，生育水平越高。如冰島2015年家庭福利開支占比為3.4%，2017年總和生育率為1.71；而韓國家庭福利開支占比為1.4%，2017年總和生育率為1.05。中國在2018年新個稅改革時將3歲及以上子女的教育費用納入稅前抵扣范圍，金額為固定1000元/孩/月。

　　第三，大量興建托幼機構，2017年OECD國家0-2歲入托率平均為35.0%，入托率越高，生育水平越高。大部分OECD國家通過政府新建托幼機構和鼓勵私營托幼機構發展來支持生育，2017年OECD國家大部分0-2歲入托率在10%-60%之間，平均為34.2%。此外，韓國、日本、新加坡、澳大利亞等國還出臺政策鼓勵（外）祖父母隔代照料孩子，以減輕父母壓力。根據騰訊教育《0-3歲兒童托育服務行業白皮書》，中國0-3歲嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，隔代照料非常普遍。

　　第四，加強女性就業權利保護，男女就業差距越小，生育率越高。OECD國家重視女性就業權利保護，如瑞典政府主導的公共服務事業為女性提供了大量的就業崗位，德國、韓國、日本、新加坡都為產后女性的再就業提供培訓等。根據世界銀行，1990-2019年OECD成員女性勞動參與率（15歲及以上）從47.8%上升至51.5%，男女勞動參與率差距從26.1個百分點降至16.8個百分點。一般而言，男女就業差距越小的國家，意味著女性的就業權利得到了更好地保障，生育率越高。如2018年瑞典男女就業率差距僅為3.0個百分點，2017年總和生育率為1.78；而意大利男女就業率差距為18.1個百分點，2017年總和生育率僅為1.32。2006-2016年OECD國家的男女收入中位數差距從15.6%下降至13.5%。1990-2019年中國女性勞動參與率從73.2%降至60.6%，勞動參與率差距從11.6個百分點擴大到14.8個百分點。

　　3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2

　　法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2018年總和生育率達1.88。18世紀初，法國是歐洲人口規模最大的國家，但隨著出生率持續下降，1901-1911年法國人口規模從3848萬微增至3923萬，降至歐洲第五。早在1920年法國就出臺《反墮胎法》抑制人口出生率下降。1939年法國頒布《家庭法典》，是法國家庭政策的源頭。之后，法國不斷出臺和完善鼓勵生育政策且取得了成效。根據世界銀行，1960年法國的總和生育率為2.74，1975年下降到1.93，低于更替水平，1993年又進一步下降至1.66、創歷史最低，但2018年回升至1.88。

　　法國主要采取了以下措施：1）保障假期，設置16周產假、11天男性陪產假和1年的夫妻共享育兒假。根據法國政府官網，目前法國設置了16周產假，包括產前假6周和產后假10周。產假期間雇主不提供工資，但法國社會保險機構（CPAM）會提供9-86歐元/日的津貼。具體金額取決于休假者的工資。法國有11天的男性陪產假，期間可獲得和產假一樣的每日津貼。法國還設置了1年的育兒假，夫婦可共享。續假只需提前一個月向雇主申請，雇主不能反對。育兒假期間雇主不支付工資，法國家庭補助局（CAF）會提供396歐元/月的津貼。

　　2）發放經濟補貼，涵蓋出生、養育、托幼、父母收入損失等多方面，2015年法國家庭福利開支占GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第一。目前法國已建立比較完善、多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托幼、對父母收入損失的補貼等多個環節，且補貼金額依據家庭收入和孩子數量等存在明顯差異。根據OECD數據，2015年法國家庭福利開支占GDP比重為3.7%，在OECD國家中排名第一，高于OCED平均水平的2.4%。

　　3）完善的兒童托幼服務體系，法國2017年0-2歲入托率達56.3%，遠高于OECD水平。法國的兒童托幼服務體系齊全，包括：集體托兒所等集體接待機構、幼兒園助理等家庭接待機構；保姆等家庭看護、“娛樂接待員”等。無論采取哪種方式，法國家庭津貼基金（CAF）都會提供資助，如請保姆到家中照顧孩子，雇主最少僅需出15%的費用。根據OECD數據，2017年法國0-2歲入托率為56.3%，在所有OECD國家中排名第四，高于OECD平均水平的35%。

　　4）大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距不到10%。2012年，法國約400家大企業簽署了《公司父母雇員章程》，覆蓋約300萬員工，占勞動力比例約10%，為雇員制定靈活的工作時間和最低工作時間；反對工作狂性質的企業文化，拒絕超長時間的工作和加班；推動女性雇員的升遷；推動父親使用全薪的陪產假等。根據世界銀行，2019年法國女性勞動參與率為50.2%，男女勞動參與率差距僅為9.5個百分點，小于OECD平均的16.83個百分點。根據OECD數據，2016年法國男女收入中位數差距僅為9.9%，小于OECD平均水平的13.5%。

　　5）移民占比約10%，其中45%來自非洲，對法國生育率提升也起到一定作用。根據法國統計局，2017年法國有636萬移民，占總人口的比重從1946年、1975年的5%、7.4%上升至2017年的9.6%。其中44.9%的移民來自非洲，35.4%來自歐洲。來自阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯的移民占比為12.9%、12.1%、4.5%，北非移民生育率較高，為法國生育率回升起到不可忽視的作用。并且，法國的移民從男性為主發展到以女性為主，1968-2017年女性移民占比從44%上升至51%。

　　3.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.3左右，人口形勢嚴峻

　　日本從1990年代開始鼓勵生育，但2021年總和生育率仍停留在1.3，低生育率導致日本人口于2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，并且老齡化高齡化程度為全球之最。日本總和生育率1950年為3左右，1974年持續下降至2.05，2005年為1.26、為歷史最低，此后小幅回升至1.4，2021年又快速降到1.3。在長期的低生育率背景下，2008年日本人口見頂，為1.28億。根據日本統計年鑒中的預測，到2050年日本人口將降至1.02億、比峰值減少約20%，到2100年日本人口降至不到6000萬、比峰值減少53%。并且，日本是全球老齡化高齡化程度最嚴重的國家，1950-2019年65歲及以上人口占比從4.9%快速增至28.5%，其中80歲及以上人口占比從1950年的0.4%增至2015年的7.5%；預計2050、2100年日本65歲及以上人口占比分別達37.7%、38.3%。

　　1）二戰后日本的家庭政策經歷了控制人口、穩定人口、鼓勵生育三階段。1948-1970年是控制人口增長階段。1947-1949年，日本經歷了第一次嬰兒潮，三年共出生802萬人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰。日本開始研究如何抑制人口增長，1948年日本政府出臺《優生保護法》，實行少生優育，放寬人工流產限制；1949年日本眾議院決定健全和普及“家庭計劃”，免費派發避孕工具和避孕藥品等。1971-1989年是穩定人口規模階段。1971-1973年，日本第二次嬰兒潮出現。1974年日本總和生育率首次降至更替水平以下，1974年日本厚生勞動省把靜止人口作為人口發展的新戰略目標。

　　1990年以來是鼓勵生育階段，1990年總和生育率降至1.54，使日本社會認識到低生育率現狀，開始鼓勵生育，涵蓋休假、經濟補貼、入托等方面。在休假方面，日本設立14周產假、10月育兒假。根據日本厚生勞動省，目前日本女性可以享受產前6周、產后8周的產假；產假期間可獲得等同于休假前的生產津貼；產假后到孩子1歲前，日本女性可休10個月育兒假；育兒假期間實際到手的津貼最多能達到休假前到手工資的80%。另外，日本男性也有8周育兒假，如果在女性產假期間休育兒假，那么可在孩子1歲2個月前再申請一次8周育兒假。

　　在經濟補貼方面，日本生育女性可獲得42萬日元的一次性生育臨時金、以及每月約1萬日元的兒童補貼（12歲以下）。日本女性生產可以獲得42萬日元的一次性生育臨時金，養育兒童可獲得兒童補貼。在收入限制內、撫養一個三歲以下的孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補貼；撫養3歲到小學畢業的孩子的家庭，有2個孩子以內的每月可獲得10000日元，3個孩子及以上的每月可獲得15000日元等。

　　在托幼方面，日本通過三次“天使計劃”擴大托幼服務，并且制定了“待機兒童零作戰”計劃。日本1994年實施“天使計劃”，在1999年實行了“新天使計劃”，2004年實行“天使計劃”第三期，著力擴大托幼服務。2001年日本政府制定“待機兒童零作戰”計劃，2008年制定“新待機兒童零作戰”計劃，意圖將需要進入保育所、但由于設施和人手不足等只能在家排隊等待的“待機兒童”降為零。

　　在改善雇傭環境方面，日本為育兒家庭營造較好的企業環境。1999年日本制定了《少子化對策基本方針》，2003年制定了《少子化社會對策基本法》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，改善雇傭環境和社會醫療保健、教育環境、生活環境來促進生育。如員工有3歲以下的孩子，可以向公司申請縮短每天工作時間至6小時；員工有學前兒童，一個月不能加班超過24小時等。

　　2）日本鼓勵生育政策未取得明顯成效，一是因為錯過調整生育政策的最佳時機，未能更早及時調整。日本錯過了調整生育政策的最佳時期，總和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年后才開始鼓勵生育，而法國總和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

　　二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支占比僅1.6%，在OECD國家中排名倒數。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1980-2014年日本用于家庭的支出占GDP比重僅從0.47%上升至1.34%。根據OECD數據，2015年日本家庭福利開支僅占GDP的1.61%，低于OECD32國的平均水平2.40%，在OECD國家中排名倒數。在托幼方面，根據OECD數據，2017年日本0-2歲入托率僅為29.6%，低于OECD平均水平35.0%，且遠低于法國的56.3%和瑞典的46.6%。

　　三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。與芬蘭、瑞典等國將部分育兒養老工作社會化并由國家承擔不同，日本的育兒養老責任多由家庭女性承擔，將女性的角色定位為全職家庭主婦的思想仍然存在，“男主外、女主內”思想較為普遍。根據世界銀行，2019年日本的女性勞動參與率達51.4%，低于OECD平均的51.5%；2019年日本男女勞動參與率差距達19.0個百分點，高于OECD平均的16.8個百分點。根據OECD數據，2018年日本的男女就業率差距為14.3個百分點，高于OECD平均的11.1個百分點；2016年日本的全職員工中男性和女性的收入中位數差距為24.6%，高于OECD國家13.5%的平均水平。越來越多的日本女性選擇（暫時）放棄家庭，進入職場。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1990、2010、2015年男性終身未婚率分別為5.6%、20.4%、23.4%，女性分別為4.3%、10.6%、14.6%。日本社會已形成了一種不愿結婚和生育的觀念，積重難返。

　　4 啟示：全面放開并鼓勵生育

　　4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展

　　不管是1798年馬爾薩斯的《人口論》，還是1970年代羅馬俱樂部的《增長的極限》，都低估了技術進步、生產關系變革對生產力發展的作用，并高估了人口增長趨勢，從而得出必須抑制人口增長才能求得發展的結論。從長期看，技術進步、生產關系變革將帶來巨大的生產力提升，足以實現人口與發展的協調。對中國而言，如果沒有實行嚴格的計劃生育政策，生育率也會逐漸下滑，人口增長也會放緩，但人口紅利將延遲結束，并且不會面臨當前這樣復雜嚴峻的人口結構性問題。

　　人口是一個國家國力的重要支撐和標志。從中國歷史看，人口增長往往是盛世的一個重要標志，開元盛世、康乾盛世等莫不是人口高峰。從國際上看，印度被不少人認為發展潛力巨大，無非是其巨大的人口規模和非常年輕的人口結構。2015年印度人口年齡中位數僅26.7歲，而中國、美國分別為37.0、37.6歲。到2050年，中國人口年齡中位數將達50歲，而美國、印度分別為42.3、37.5歲。當然，人口的質量也非常重要，隨著受教育程度提高等，人口質量紅利將部分抵消人口數量紅利消失的影響。

　　人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。當前人工智能快速發展，引發了一些人關于中國是否還需要放開生育的討論。有三個方面需要注意：一是老齡化、“剩男”、失獨家庭等人口發展問題是人工智能解決不了的或很難解決的。二是經濟社會存在不少需要情感溝通的工作，這恐怕是人工智能無法替代的。三是即便人工智能能夠完全替代人進行勞動，那么人還可以做其他更有助于實現全面發展、更有幸福感的事情。根據普華永道2018年報告《人工智能和相關技術對中國就業的凈影響》，人工智能及相關技術在未來20年將取代中國現有約26%的工作崗位，但也能通過提升生產率和實際收入水平創造出大量新工作機會，對中國就業的凈影響為創造約12%的凈增崗位。從人類發展歷史看，每一次科技進步都會節約傳統產業中的勞動力使用，但又催生了新經濟新產業對勞動力的需求。

　　4.2 應立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭

　　全面放開生育，將是否生育、生育幾個孩子、什么時候生育的權利還給家庭，由每個家庭自主決定生育的孩子數量。“立即”是因為人口形勢緊迫，當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。第三輪嬰兒潮的峰值在1987年，中后期出生人口尚處于35歲之前的主力生育年齡，特別是1990年后出生的人口尚處于25-29歲最佳生育年齡。一旦錯過第三輪嬰兒潮，未來再想提升出生人口，則將事倍功半。并且，全面放開，宜早不宜晚，必須盡快。

　　全面放開生育，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。這種擔心正如當初某些人預測“全面二孩”政策實行后，出生人口將迎來暴增，但實際并非如此。根據國家統計局統計，2010、2015年中國鄉村總和生育率分別為1.44、1.27，其中2015年一孩、二孩、三孩及以上總和生育率分別為0.61、0.53、0.13。這意味著鄉村居民的生育意愿也不強，愿意生二孩的也沒有60%，更別說三孩。

　　4.3 加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育

　　生育從微觀看是家庭事務，從宏觀看也是國家事務。由于“全面二孩”政策效果不好，因此預期全面放開對生育形勢也不會有顯著性改變，必須加快構建生育支持體系，大力營造生育友好型社會環境，解除家庭（再）生育的后顧之憂，讓更多的人想生、敢生且把孩子養好。

　　一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，包括孕期保健補助、住院分娩補助、托育津貼、教育津貼、家庭個稅抵扣、以及對不符合交個稅標準的低收入人群實行直接經濟補貼等。并且，各地根據實際情況可在全國政策基礎上進一步差異化。

　　二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料發放補貼。大力鼓勵和支持用人單位和社會力量，興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。同時，對進行隔代照料的（外）祖父母提供津貼，以提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力。

　　三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。一方面，進一步推動落實產假哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等，對損害女性就業權益的單位進行經濟或行政處罰。另一方面，根據單位女員工規模及年度生育情況，實行一定程度的稅收優惠以降低企業承擔的生育成本。生育保險和職工醫療保險于2017年開始合并試點，全國推行有利于擴大生育保險覆蓋面、提高便利度。

　　四是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。加大學前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，將九年義務教育延伸至十二年，同時推進教育改革，切實根除“家庭作業變成家長作業”現象。加大醫療投入，并推進醫藥衛生體制改革，切實降低醫療費用。堅持“房住不炒”定位，構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系，讓全體人民住有所居。

　　五是加強保障非婚生育的平等權利。盡管不鼓勵非婚生育，但對非婚生育的女性及其子女仍需給予一切平等權利，特別是落戶、入學等方面，不得歧視。

　　六是將輔助生殖納入醫保，允許單身女性凍卵來保存生育能力、延長大齡女性生育窗口期。一方面將治療不孕不育癥的費用納入醫保覆蓋范圍，國家統計局數據顯示，我國育齡夫婦的不孕不育率已經攀升至約12%-18%，他們想要孩子，就需要輔助生育技術的幫助，輔助生殖納入醫保能夠減輕其生育負擔。另一方面，現代職場女性要兼顧學位，事業和家庭在精力和時間上往往會發生沖突。高學歷的女性，傾向于推遲結婚，或者選擇單身。允許單身女性凍卵有助于她們保存生育能力，延長大齡女性生育窗口期。

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責任編輯：王涵