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摘要

10月12日的財(cái)政部新聞發(fā)布會引起市場的關(guān)注與期待。回顧過往，財(cái)政推出過哪些增量舉措、有何參考意義？基于資金籌集、加力方式、具體投向的系統(tǒng)梳理，供參考。

過往增量財(cái)力如何籌集？預(yù)算調(diào)整增量政策空間較大，須經(jīng)過全國人大常委會審批

謀劃增量政策，核心在于籌集增量財(cái)力。回顧過往，年中籌集增量財(cái)力或可分為兩類，一類不涉及預(yù)算調(diào)整，落地速度較快、相對靈活，另一類涉及調(diào)增政府債務(wù)限額，政策空間較大，須經(jīng)過全國人大常委會審批。

中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入等政策，不涉及調(diào)整預(yù)算，使用更靈活及時(shí)，但規(guī)模較為有限。當(dāng)前中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金剩余規(guī)模或在1500億元左右，或可補(bǔ)充中央財(cái)力。此外，動用政府債務(wù)結(jié)存限額也不涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算；2023年底，中央政府債務(wù)結(jié)存限額約8300億元，地方債務(wù)結(jié)存限額仍有近1.4萬億元。

新增國債、增發(fā)特別國債等補(bǔ)充財(cái)力空間較大、近年均在萬億量級，但須經(jīng)人大常委會審批，審批后發(fā)行和落地使用或需一定時(shí)間。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，2023年之前，中央年中調(diào)整預(yù)算頻率較低，涉及赤字調(diào)整的3次發(fā)生在1998-2000年8月下旬。2023年10月下旬，中央再度增發(fā)一萬億元國債，但分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

財(cái)政加力有哪些方式? 除加大支出力度外，還包括加強(qiáng)與政策協(xié)同，助力債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等

1998年，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財(cái)政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，用于注資國有四大行。2700億元特別國債中，2400億元源于央行下調(diào)存款準(zhǔn)備金率釋放，300億元源于四大行超額儲備。1999年，國務(wù)院批準(zhǔn)下，財(cái)政部亦出資成立四大資產(chǎn)管理公司幫助商業(yè)銀行系統(tǒng)性剝離不良貸款、恢復(fù)信用擴(kuò)張功能。

2014年以來，針對地方隱性債務(wù)問題，財(cái)政政策亦持續(xù)加碼。2015年至2018年間，置換債發(fā)行規(guī)模超12萬億元。近年，在2023年7月政治局會議的“制定實(shí)施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發(fā)行1.39萬億元特殊再融資債用于償還存量債務(wù)。

針對基層政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付直達(dá)機(jī)制，且已呈現(xiàn)常態(tài)化。2020年，為緩解基層政府“三保”壓力，中央財(cái)政創(chuàng)設(shè)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，此后直達(dá)資金規(guī)模與占比持續(xù)增長，2022年已有4.1萬億元、占比超40%的轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層。

增量財(cái)力有哪些投向？地方項(xiàng)目及“三保”、企業(yè)減免緩降稅費(fèi)、居民社保促消費(fèi)等

針對地方而言，增量財(cái)政政策多數(shù)用于加大基建等領(lǐng)域投資力度，支持“三保”工作等。為支持地方基建等領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，2015年、2022均有可替代財(cái)政資本金的專項(xiàng)建設(shè)債、政策性開發(fā)性金融工具推出；2022年政策行調(diào)增信貸額度，使用地方專項(xiàng)債結(jié)存限額等亦主要投向基建領(lǐng)域。而轉(zhuǎn)移支付直達(dá)資金主要用于支持基層“三保”工作和惠企利民等方面。

針對企業(yè)而言，財(cái)政政策加碼主要體現(xiàn)在大規(guī)模留抵退稅，減稅降費(fèi)，階段性減免企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)用等。2020年，針對企業(yè)的養(yǎng)老、失業(yè)和工傷三項(xiàng)社會保險(xiǎn)免、減、緩、降等政策減費(fèi)力度達(dá)1.54萬億元；2022年，新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2萬億。

過往財(cái)政政策加碼直接補(bǔ)貼居民，或可分為個(gè)稅調(diào)整優(yōu)化、社會保障支持補(bǔ)貼、促消費(fèi)補(bǔ)貼等。個(gè)稅調(diào)整優(yōu)化方面， 2023年國務(wù)院進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅有關(guān)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)。社會保障補(bǔ)貼方面，就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策、低保對象、特困人員的生活補(bǔ)助、一次性臨時(shí)救助金等政策均有推行。促消費(fèi)方面，家電下鄉(xiāng)和家電以舊換新，汽車購置稅減免等政策支持力度較大。

風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)變化超預(yù)期，政策超預(yù)期。

報(bào)告正文

10月12日的財(cái)政部新聞發(fā)布會引起市場的關(guān)注與期待。回顧過往，財(cái)政推出過哪些增量舉措、有何參考意義?基于資金籌集、加力方式、具體投向的系統(tǒng)梳理，供參考。

一問：過往增量財(cái)力如何籌集?

謀劃增量政策，核心在于籌集增量財(cái)力。回顧過往，年中籌集增量財(cái)力或可分為兩類，一類不涉及預(yù)算調(diào)整，落地速度較快、相對靈活，另一類涉及調(diào)增政府債務(wù)限額，政策空間較大，須經(jīng)過全國人大常委會審批。

中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入等政策，不涉及調(diào)整預(yù)算，使用更靈活及時(shí)，但規(guī)模較為有限。與調(diào)增國債等方式相比，其使用或更靈活、及時(shí)，但可補(bǔ)充財(cái)力規(guī)模較為有限。2024年初財(cái)政預(yù)算顯示，2.1萬億元結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金用于補(bǔ)充一般財(cái)政資金，較2023年增加4000多億元。同時(shí)，2023年底中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)模或在3982億元左右，年初已安排2482億元調(diào)入一般財(cái)政賬戶，剩余規(guī)模或在1500億元左右，或可補(bǔ)充中央財(cái)力。

動用政府債務(wù)結(jié)存限額，提前下達(dá)次年新增專項(xiàng)債額度等也不涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算，無需人大常委會審批。2023年10月，人大常委會將提前下達(dá)地方債務(wù)限額的授權(quán)延長至2027年底，2025年地方債務(wù)新增限額仍可提前下達(dá)準(zhǔn)備。同時(shí)，2023年底，中央政府債務(wù)結(jié)存限額約8300億元；地方債務(wù)結(jié)存限額仍有約1.4萬億元，其中，專項(xiàng)債結(jié)存限額約7500億元，一般債結(jié)存限額約6800億元。結(jié)存限額使用空間可能受到剩余限額地區(qū)分布不均等影響，部分地區(qū)或需經(jīng)財(cái)政部調(diào)整限額、地方人大預(yù)算調(diào)整后才能發(fā)行使用。

新增國債、增發(fā)特別國債等補(bǔ)充財(cái)力空間較大、近年均在萬億量級，但須經(jīng)人大常委會審批，審批后發(fā)行和落地使用或需一定時(shí)間。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，2023年之前，中央年中調(diào)整預(yù)算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調(diào)整的3次發(fā)生在1998-2000年8月下旬，分別增發(fā)1000、600、500億元國債用于水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發(fā)一萬億元國債，但其發(fā)行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。

2024年初政府工作報(bào)告已提及特別國債擬連續(xù)幾年發(fā)行，后續(xù)特別國債額度或可提前下達(dá)，支持2025年財(cái)政支出加快。特別國債審批通常在3月上旬的全國人大會議期間或在之后的全國人大常委會會議(通常在雙數(shù)月下旬召開)，2024年政府工作報(bào)告已提及特別國債擬連續(xù)幾年發(fā)行，后續(xù)額度或可經(jīng)預(yù)算調(diào)整、提前下達(dá)，支持2025年財(cái)政支出加快。對于地方的分配機(jī)制或可參考2023年增發(fā)國債，依據(jù)各地項(xiàng)目上報(bào)情況分配，采用資金直達(dá)機(jī)制、中央還本付息，緩解地方財(cái)政收支和債務(wù)壓力。(詳見《增量政策的財(cái)力來源?》)

二問：財(cái)政加力有哪些方式?

過往財(cái)政政策加碼，除了加大財(cái)政支出力度外，還包括與加強(qiáng)與貨幣政策的協(xié)同，加力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高轉(zhuǎn)移支付資金效率等。

回顧過往，1998年財(cái)政部發(fā)行的2700億元30年期“超長期特別國債”，亦有央行政策配合。1998年亞洲金融危機(jī)沖擊下，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財(cái)政部向四大行定向發(fā)行2700億元特別國債，用于注資國有四大行，有效提升四大行資本充足率。特別國債定向發(fā)行中，央行亦給予政策支持；1998年的2700億元特別國債中，超2400億元或源于央行下調(diào)存款準(zhǔn)備金率釋放。

1999年，國務(wù)院批準(zhǔn)下，財(cái)政部亦出資成立四大資產(chǎn)管理公司幫助商業(yè)銀行系統(tǒng)性剝離不良貸款、恢復(fù)銀行信用擴(kuò)張功能。除了1998年，財(cái)政部向四大國有銀行定向發(fā)行2700億元特別國債，用于補(bǔ)充資本金外；1999年，國務(wù)院批準(zhǔn)下，財(cái)政部出資成立信達(dá)、華融、東方和長城四大資產(chǎn)管理公司，剝離四大行及國開行共13939億元的不良貸款、同時(shí)以債轉(zhuǎn)股的方式消化四大行3574億元的不良債權(quán)等。一系列措施下，四大行的賬面不良貸款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。

2014年以來，針對地方隱性債務(wù)問題，財(cái)政政策亦持續(xù)加碼。2015年至2018年間，置換債發(fā)行規(guī)模超12萬億元。根據(jù)財(cái)政部披露，截至2014年末地方政府債務(wù)余額中，90%以上是通過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右， 2015年之后，地方政府通過發(fā)行大規(guī)模置換債券，將被置換的存量債務(wù)成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節(jié)省大量利息 。近期，在2023年7月政治局會議的“制定實(shí)施一攬子化債方案”指引下，2023年四季度全國28省市發(fā)行1.39萬億元特殊再融資債用于償還存量債務(wù)，明顯高于過去三年近4200億元的平均發(fā)行規(guī)模。

近年，針對基層政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步完善，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付直達(dá)機(jī)制，且已呈現(xiàn)常態(tài)化。2020年，為緩解基層政府“三保”壓力，中央財(cái)政創(chuàng)設(shè)財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，建立 “中央切塊、省級細(xì)化、備案同意、快速直達(dá)”的工作流程。此后直達(dá)資金規(guī)模與占比持續(xù)增長，2021年起，常態(tài)化實(shí)施財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，直達(dá)資金范圍由增量資金拓展到存量資金；2022年已有4.1萬億元、占比超40%的轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)基層，對基層政府民生、基建類支出形成有力支撐。

三問：增量財(cái)力有哪些投向?

過往財(cái)政政策加碼，主要針對地方政府、企業(yè)、居民三大主體。

針對地方而言，增量財(cái)政政策多數(shù)用于加大基建等項(xiàng)目投資力度，支持地方“三保”工作等。為支持地方基建等項(xiàng)目建設(shè)落地，2015年、2022均有可替代財(cái)政資本金的專項(xiàng)建設(shè)債、政策性開發(fā)性金融工具推出；2022年政策行調(diào)增信貸額度，使用地方專項(xiàng)債結(jié)存限額等亦主要投向基建類項(xiàng)目領(lǐng)域。而轉(zhuǎn)移支付直達(dá)資金主要用于支持基層“三保”工作和惠企利民等方面。2021年的超2.6萬億元直達(dá)資金中，用于養(yǎng)老、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本住房等基本民生方面的支出近2萬億元，直接用于就業(yè)方面的支出超過510億元，相關(guān)直接惠企支出累計(jì)超過6000億元 。

針對企業(yè)而言，財(cái)政政策加碼主要體現(xiàn)在大規(guī)模留抵退稅，減稅降費(fèi)，階段性減免企業(yè)社會保險(xiǎn)費(fèi)用等。2020年，針對企業(yè)的養(yǎng)老、失業(yè)和工傷三項(xiàng)社會保險(xiǎn)免、減、緩、降等政策減費(fèi)力度達(dá)1.54萬億元 ；2022年，新增減稅降費(fèi)及退稅緩稅緩費(fèi)超4.2萬億元，包括退還小微企業(yè)和制造業(yè)等6個(gè)行業(yè)增值稅留抵稅額，增值稅留抵退稅款2.46萬億元；減征小微企業(yè)“六稅兩費(fèi)”，新增減稅超8000億元，新增降費(fèi)超2000億元；階段性緩繳企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)政策等超7500億元 。

過往財(cái)政政策加碼直接補(bǔ)貼居民，或可分為個(gè)稅調(diào)整優(yōu)化、社會保障支持補(bǔ)貼、促消費(fèi)補(bǔ)貼等。個(gè)稅調(diào)整優(yōu)化方面，2018年全國人大常委會第五次會議批準(zhǔn)我國個(gè)稅起征點(diǎn)提高至5000元/月后，2022年國務(wù)院宣布設(shè)立3歲以下嬰幼兒照護(hù)個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除，按照每個(gè)嬰幼兒每月1000元的標(biāo)準(zhǔn)定額扣除；2023年國務(wù)院進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅有關(guān)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，3歲以下嬰幼兒照護(hù)專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，由每個(gè)嬰幼兒每月1000元提高到2000元；贍養(yǎng)老人專項(xiàng)附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，由每月2000元提高到3000元。社會保障補(bǔ)貼方面，勞動者就業(yè)創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼政策、低保對象、特困人員的生活補(bǔ)助、一次性臨時(shí)救助金等政策均有推行。促消費(fèi)方面，過往家電下鄉(xiāng)支持政策和當(dāng)前家電以舊換新政策，汽車購置稅減免等政策支持力度較大。(詳見《三問家電“以舊換新”?》)

風(fēng)險(xiǎn)提示：經(jīng)濟(jì)變化超預(yù)期，政策超預(yù)期。

本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“申萬宏源宏觀”，作者：趙偉、賈東旭等；智通財(cái)經(jīng)編輯：徐文強(qiáng)。

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