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近日,財政部在新聞發布會上表示,為了進一步緩解化債壓力,除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用于支持化解存量政府投資項目債務以外,擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務。財政部強調,這項即將實施的政策,是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施。市場預計,相關政策安排將在11月4日至8日舉行的十四屆全國人大常委會第十二次會議上揭曉。
自2023年7月中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來,化債政策不斷出臺,特殊再融資債、多重用途專項債發行等化債手段交接發力,地方政府債務風險也得到了整體緩釋。一攬子化債政策工具箱包括特殊再融資債、多重用途專項債、央行化債SPV、金融化債等。近期財政對于化債表態較為積極,未來也將有更大力度的化債政策出臺,債務問題有望得到進一步解決,極大程度減輕政府壓力,騰出更多資源保民生、促發展。
回顧歷史,近十年來通過發行置換債、特殊再融資債等方式化解地方隱性債務大致有三個主要階段。第一階段是2015年~2018年,該階段共發行12.2萬億元地方政府置換債,用于置換非債券形式的存量債務,大幅降低了存量債務成本。第二階段是2020年底~2022年,該階段先后發行兩批特殊再融資債共計約1.1萬億元,用于償還地方政府存量債務,將隱債顯性化。第三階段是2023年9月以來,特殊再融資債重啟,截至2024年10月共發行近1.6萬億元。
而本次提到“近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”,一方面可能在規模上達到高水平,另一方面在工具多樣性上有望創新。
時間與規模上,一系列化債文件均提到隱債化解時間流程由最初的2028年化解完畢提前至2027年6月。財政部發布會上提到,截至2023年末,全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額比2018年摸底數減少了50%。根據2018年全國城投平臺有息債務規模按照一定比例計算,大致可推算當時摸底隱性債務規模約為20萬億~30萬億元,則截至目前,剩余隱債規模約為10萬億~15萬億元。由于今年在新增專項債中安排了8000億元多重用途專項債用于化債,若未來三年仍然據此安排,則累計約3.2萬億元專項債用于化債,剩余待化解余額約為6萬億~11萬億元左右。2015年到2018年,置換債分別發行了2.4萬億元、5.2萬億元、3.2萬億元、1.8萬億元,合計12.5萬億元規模。推測2025~2027年,每年或也會發行類置換債2萬億~3萬億元用于債務化解工作。
除此之外,地方政府再融資債也可繼續發揮效用。一攬子化債以來,財政部已經安排了1.5萬億元債務限額支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款,地方債務壓力有效緩解,平臺資質得到進一步保障。當前地方政府債限額減余額還有約1.4萬億元額度,后續若調高地方債務限額上限,則再融資化債空間還會進一步擴大。
除地方政府債之外,財政部在發布會上也提到,中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間,預計后續在赤字率、增發國債、特別國債使用用途方面都會進一步加力。
特別國債方面,結合明年到期預計發行規模可能為1.5萬億元。2024政府工作報告提及,從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債,預計2025年至少存在一萬億元的特別國債發行空間。國有行目前核心一級資本充足率均高于監管警戒線,預計這部分特別國債增量在5000億元。剔除明年6、12月特別國債9500億元的到期續發,2025年特別國債發行規模可能在1.5億元。新增一般債、地方債或在8千億元、4萬億元,而再融資供給壓力更高。基于假設,地方財政赤字規模為8千億元,發行節奏參考2019年到2022年每月發行均值在全年的占比。專項債在支持地產、化債等層面用途,預計其新增規模抬升至4萬億元。再融資一般、專項債層面,考慮到其用途在于對沖地方債到期對于實際凈融資的影響,基于明年兩類地方債的到期情況,我們判斷其發行規模均在2萬億元以上。
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