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　　陸銘（第十四屆全國政協委員、上海交通大學中國發展研究院執行院長）

　　近日公布的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）提出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

　　在健全推進新型城鎮化體制機制方面，《決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。

　　城鄉融合發展是城鄉雙向賦能的過程

　　在傳統的城鄉發展政策中，往往是比較單兵突進的模式，城鎮化有城鎮化的政策，鄉村有鄉村的政策，但隨著時代的發展，城鄉融合發展的需要越來越高。當前，我國經濟處于從工業化逐漸進入到后工業化的階段，而工業化和后工業化的發展，主要是以城鎮化作為推動力，必然會帶來人從農村向城市遷移，城鎮人口比重持續提高的結果。

　　在這一過程中，鄉村全面振興需要在農村人口逐漸減少的背景下，推動農村的農業、旅游和自然資源型產業，逐漸實現規模化和現代化。與此同時，農村這些產業的需求，往往來自于越來越多的城鎮人口，以及收入水平越來越高所帶來的相應需求。

　　更進一步，隨著農村地區產業的現代化和規模化水平提高，還需要從城市地區引入先進的技術、管理和人才，城市地區的資金也可以用來發展農村地區有比較優勢的農業、旅游和自然資源產業，以及依賴于農村地區資源的一些加工制造業。有一些在農村地區就業和生活的人群，也需要從城市遷移向農村居住。

　　因此，城鄉融合發展，是一個在新型工業化、新型城鎮化的過程中，農村和城市之間生產要素雙向自由流動，雙向地產生需求，雙向地進行產業賦能的過程。

　　戶籍管理制度需要適應人口遷移的趨勢

　　隨著經濟發展的變化，社會各界包括政策制定者越來越認識到，城鄉和區域發展存在一些客觀規律，也即隨著經濟發展現代化水平的提高，城鎮人口會不斷向城市遷移，因為城鎮地區能夠帶來更多的經濟發展、就業創造和收入提升的機會。

　　因此，在人口向大城市遷移的背景下，在人口流入的城市，特別是大城市，出現了既有戶籍管理制度不能適應人口遷移趨勢的現象。盡管戶籍制度已經經過了多年的持續改革，但到目前為止，仍然存在著在城市特別是大城市，外來人口無法完全享受與本地戶籍居民均等的公共服務的現象。

　　其中特別亟待解決的問題，集中體現在農業轉移人口如何在社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等方面，享有同遷入地戶籍人口同等的權利。只有解決這些問題，才能既順應經濟發展的客觀規律所帶來的人口持續向城市特別是大城市遷移的趨勢，同時也能夠有利于在城市實現共同富裕和權利平等。反過來說，這樣才能更加順利地實現城市化水平的不斷提高。

　　隨著人口向城市的遷移，農村地區人口逐漸減少，就更加有利于推進農村地區相關制度的改革，特別是有利于農村地區的農業、旅游和自然資源產業實現規模化和現代化。未來，隨著農村人口遷移數量不斷增加，還可以釋放出大量的建設用地指標用于城市發展，這既有利于土地資源的高效利用，也有利于農村地區實現農業的規模化經營，甚至可以增加全國范圍內的耕地數量。

　　其中的道理其實并不復雜，因為人均占用的建設用地在城市更少，在農村更多，因此，農業人口向城市的遷移，有利于增加農業用地。根據浙江大學谷保靜教授的研究，如果未來中國城市化率達到80%，農田面積將至少增加5萬~8萬平方公里，約為浙江省域面積的一半以上，這對于提高整個國家的糧食安全也是非常有益的。

　　戶籍改革的短、中、長期目標

　　戶籍制度改革現在存在以下難題。第一，在大城市和特大城市，仍然有大量的外來人口，在本地長期居住和就業，但是沒有獲得本地的戶籍，主要卡在他們的社保繳納年限、實際居住年限，還有教育水平達不到相應的積分標準上。其中，尤其是教育水平的要求，對于大量學歷水平并不高的外來人口來說，是一個難以逾越的門檻。

　　此外，在大城市，辦理居住證也可以平等享受基本公共服務的權利，但是居住證的辦理卻非常困難。這其中的難點，也來自于社保繳納要求。對于大量從事靈活就業人員，以及個體工商戶來講，交納社保仍然有門檻限制。在全國統一的社會保障體系尚未建立起來之前，外來人口也缺乏在就業所在地繳納社保的積極性。租賃住房方面，一些房東不愿意配合出具租房合同，一些商業公寓性的租房，在政策上還不允許辦理居住證。這些都是外來人口無法享受大城市的公共服務的根本原因。

　　而在一些中小城市，則是另外一種情況。表面上看，似乎戶籍制度已經不是障礙，但從數據上看，卻仍然有大量的外來人口即便在中小城市生活，也不擁有當地的戶籍。主要原因在于，農村土地等相關制度的改革沒有跟上。一些農業轉移人口進入到城市以后，擔心如果轉換戶籍身份，其在農村的合法土地權益會相應地失去。因此，農村的一些相關制度的改革，也成為推進城鎮化和戶籍制度改革的障礙，而且這種障礙似乎越來越明顯。

　　厘清這些問題后，戶籍制度改革的短期目標，就是要在大城市簡化辦理居住證的條件，實現按居住證獲取公共服務，基本公共服務無差異，并且要大幅度地降低積分落戶的門檻，增加積分落戶的名額。中期的目標是要在大城市逐漸實現積分在城市群內部、大城市之間進行累計互認，最終取消在大城市落戶的教育門檻。在農村地區，要相應地實現土地制度的改革，讓進城務工人員在獲取城鎮戶籍的情況下，確保不會失去其在農村的合法土地權益和集體資產收入的分享權，免除農村居民的后顧之憂。

　　戶籍制度改革的最終目標，是要實現人口的自由流動，一個人在一個地方獲取基本公共服務的權利，跟戶籍身份完全脫鉤，戶籍僅作為一種在常住地登記的制度，居住證跟戶籍之間所附屬的權益差異逐步縮小，而公共服務的資源完全按照常住人口來進行配置。

　　服務業將成為吸納農業轉移人口就業的主體

　　在健全推動經濟高質量發展體制機制方面，《決定》提出，要完善發展服務業體制機制。這對于加快農業轉移人口市民化意義重大。原因在于，一方面服務業可以吸納大量的農業轉移人口就業，給他們創造提高收入的機會；另一方面，服務業的發展對于創造更好的城市生活也至關重要。

　　服務業的發展對于中國式現代化越來越重要，一方面，隨著經濟發展水平的提高，生產性服務業越來越多地起到對制造業和其他服務業進行賦能的作用，其中尤為重要的就是研發、設計、咨詢、金融、貿易、法律等生產性服務業。

　　另一方面，隨著收入水平的提高，人民對于物質的需求增長會逐漸變緩，而新增的一些消費需求將大量集中在服務業。從中國的產業結構角度看，我們的供給能力在制造業方面并不缺，但在服務業方面，則出現大量的供給側的短板，尤其是在教育、醫療、養老、幼托、旅游、文化、體育、娛樂等方面，無論是供給的數量、質量還是多樣性，都不能充分地滿足居民日益增長的需求。

　　這些服務業的需求，從短期來講是能夠滿足人民對美好生活的向往，并對消化中國制造業的產能也有非常重要的意義。從長期來講，教育、醫療、文化等服務業還能夠對人力資本的積累和人口素質的提高產生巨大的推動作用。一些生活性服務業，如家政、養老、幼托等，還能夠解放家庭勞動生產率，對于提升全民的福利水平和生產率也有好處。

　　從創造就業的角度，根據經濟發展的規律，當前中國第一產業和第二產業創造的就業是負增長的。第一產業的就業負增長實際上是農業規模化和現代化的需要，第二產業的就業負增長是勞動生產率逐漸提高的表現。而第三產業則成為三次產業當中唯一促進就業增長的產業。并且，隨著大數據、人工智能等新興技術的出現，還催生了大量第三產業的就業崗位。新興技術對提高服務業的供求匹配能力和勞動生產率都具有重要意義。

　　可以預期的是，在上述趨勢之下，越來越多的農業轉移人口將從事城市的服務業，并且就業崗位將向城市集中，特別是向大城市集中。正因如此，我認為，要充分認識到服務業成為吸納農業轉移人口的就業主體的趨勢，在政策上需要做到以下幾點：

　　第一，要對服務業的發展減少限制性措施，更多地進行扶持，特別是對中小微民營企業的產業扶持，以及城市管理政策等方面，要向促進服務業的大發展方向發力。

　　對服務業從業人員要有更多的關愛政策。除了前述所說的，要向外來人口提供均等的公共服務之外，在城市的空間格局上，要順應大量服務業需求和就業崗位在大城市的中心城區集聚的特點。一方面，在城市的軌道交通布局上，要更好地滿足服務人群的通勤需求，尤其是從城市的外圍郊區向中心城區的通勤需求，同時，針對服務人群的公租房、廉租房，應盡可能多地布局在中心城區，或者布局在郊區的軌道交通站點周圍。

　　我特別要強調的是，社會公眾應提高對服務人群的愛護和尊重。服務業是人和人之間打交道的一種工作崗位，需要大量人和人之間的接觸和交流互動，而大量外來人口，尤其是跨省遷移的人口，可能會在流入地面臨文化、語言、生活方式等方面的差異，因此，我呼吁作為城市的市民，要充分尊重從事服務業的人群，要幫助他們融入本地城市的生活。在這一點上，我認為要不斷地強調尊重服務業從業者的必要性。只有這樣，才能實現城市發展的雙贏局面，既能夠讓服務業成為吸納外來人口就業、創造提升收入的機會，同時也能夠通過服務業的發展，來提高整個城市的文明程度，提高服務需求者獲得服務的質量。

　　（上海交通大學中國發展研究院樓帥舟對此文亦有貢獻。）

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責任編輯：何松琳