導言：當前在中美兩國經貿關系大幅滑坡背景下，我們需更加理性地思考中美兩國經貿關系持續發展的重要性，通過推動簽訂雙邊投資協定加以解決兩國的共同關切。兩國建交四十年來，政治、經濟關系發展交替升溫，為全球經濟發展注入了無盡的活力，并為全球帶來了福祉，但同時由于兩國經濟和社會結構以及科技發展差異，面臨不同的發展難題。近年來美國經濟在2007-2009年“大衰退”后，表現欠佳，財政赤字、貿易赤字以及國際投資長期大規模流入，給美國國內的治理增添了很多新問題，而中美相互投資關系大幅度落后于貿易關系，加劇了美國的貿易赤字。特朗普當局上臺后，把這些內外失衡的責任一股腦推到中國等其他國家身上，并發動貿易戰，是欠缺理性的行為。在此背景下，重構國際經貿規則是有必要的，近期中國也提出了對世界貿易組織（WTO）改革的建議，但要改變美國對華貿易赤字、減少美國對中國購買美國聯邦債券的依賴、推動兩國相互投資發展，必須通過簽訂雙邊投資協定加以解決。上海財經大學教授、太和智庫高級研究員李超民近日在“探尋中美關系的歷史規律與未來方位——紀念《中美建交公報》40周年暨2018年中華美國學會年會”上，就這一問題作了專題發言，本網在此編發以飧讀者。

　　一

　　特朗普當局的財稅政策調整對國際資本流動具有長期影響。一是美國跨國公司海外分支機構資金回流。2018年1-2季度海外再投資明顯下降，跨國企業海外再投資的直接資產收購分別為?1393億美元和?290億美元。因為改革國際稅制，取消海外投資收益遞延納稅政策，要求1986年以來的海外盈利納稅，同時在納稅過渡期實行稅率減讓（兩檔稅率15%和8%），對跨國企業資本回流形成重大利好。二是跨國公司海外分支機構海外業務萎縮。由于反避稅政策BEAT生效，因而諸如保險公司就通過改變經營策略加以應對。因為BEAT稅對美國跨國企業向海外機構的支付行為加征稅收，而保險業務中的再保險費即屬這種情況。于是在稅改后，保險公司停止了公司間再保險業務，直接導致2018年1-2季度保險商向外國保險公司支付的保費從2017年4季度的314億美元下降到240億美元和237億美元。同期保險業務進口也從124億美元下降到98億美元和92億美元。

　　但美稅法調整對國際資本流動的短期影響更直接。我們認為，歷史的經驗值得注意，以2004年布什當局稅改為例，特朗普減稅政策與此較相似。當年國會針對跨國企業利潤回歸制定了5.25%臨時稅率，約占跨國企業全部E&P三分之二的海外資金回流，而到2011年底之前，這次稅改相關企業只有大約三分之一的合格資金回流，而這批企業的基礎紅利也只有340億美元，回流資金只占應回歸資金的4%。可見，盡管跨國企業短期內會向國內匯回資金，但是，政策的真正效果并不肯定，而且從實證角度觀察，長期效果將非常有限。另外，據我國有關數據顯示，近期以來，美國在華企業有撤資現象，但是計劃回流美國本土的資金只占全部從我國外移資金計劃的1%，更多美資企業則著眼于把產業高度較低的加工企業向我國周邊地區轉移，從側面印證了我們的判斷，即美國減稅措施對跨國企業海外資本回流作用有限。究其本質是由于美國資本主義發展到了后工業化社會，目前在世界經濟中扮演的功能是科技研發中心（加州等）和金融投資中心（紐約等），由于實體經濟基礎變差，難以吸收超額資金進入。那么稅改對我國在美投資有什么影響呢？我們認為，從目前來看，此次稅改對于外國在美投資有影響，但是相關的政策并不會針對特定的國別投資。然而為了保證我國在美直接投資長期穩定，需早點把兩國的相互投資權益以法律方式確定下來，談判簽訂雙邊投資協定（BIT）。

　　當前美國國際投資長期收益恒定格局在發生微妙變化。國際直接投資收益通常分兩部分，即（1）紅利收入，（2）再投資收益，前者為投資收益，后者直接來自于跨國企業的海外盈利再投資。通常某期國際交易賬戶反映了跨國企業海外分支的權益收入（盈利），一般情況下以紅利形式和海外子公司再投資形式回流美國母公司。當回流紅利超過了本期盈利，再投資就顯示為負值。長期以來，美國對外直接再投資收益一直高于同期紅利分配收益，其間的差額約在300億美元左右。從大衰退到2017年末，國際直接投資收益保持在1300億美元左右，但是這一趨勢在2018年伊始即發生了較大變化，其中1季度紅利和回款是2949億美元，其中海外盈利是1281億美元，再投資為-1668億美元；根據2季度初步統計，紅利分配和回款為1695億美元，海外投資盈利為-1268億美元，其中再投資收益為-427億美元，美資海外再投資連續兩個季度下降意味著海外企業在撤資。然而美資撤資的目的究竟是向其國內轉移生產能力，還是單純是為了應對稅改，可能還需要觀察。但是，從撤資現象和有關報道看，應對稅改是主要目的。因為向國內轉移資本需要投資對象、產業鏈和國內市場，然而后兩者目前皆情況不明，更不用說國內生產總成本非常高，而且海外市場吸引也是極其重要的投資因素，加上稅制改革后，各國稅率普遍下降，抵消了《減稅與就業法》（TCJA）的影響，所以資本回流是短暫現象，盡管我們不排除特朗普當局進一步改革稅制，造成新的減稅潮的可能。所以，兩個季度數據顯示美國稅改實施后，海外資本回流速率急升急降，預示著稅改與海外資本流動的正相關性，也就是說，未來隨著稅改的直接效應趨于穩定，資本回流也將趨于穩定。然而這個急升急降在未來對于東道國還將產生什么影響，對于數十年來的全球化潮流及國際分工格局以及產業鏈有什么影響，會不會影響國際創新活動，都還需要觀察。但可以肯定的是，TCJA并不足以改變全球化大趨勢。

　　二

　　美財稅改革后對中美建交以來跨國投資水平逐步提高之勢遏制加劇。兩國建交之初，簡要的雙邊投資協定適應了較低水平的經貿和投資現實需要。但是隨著中國改革開放范圍擴大、國力上升，尤其是加入WTO以來，兩國經貿與投資關系日趨緊密而復雜，簽訂新的相互保護投資協議越來越成為緊迫的事情。

　　表1  中國大陸持有美聯邦債券趨勢：2002年末-2017年末

　　數據來源：美國財政部。

　　當前中美相互投資格局呈現三個特征。第一，中國大陸在美投資集中在聯邦債券和房產。我國在美投資分三部分，即證券投資、實業投資（FDI）及非證券投資。據美方數據，截止2017年底，我國對美聯邦債券投資存量為11850億美元，占全球全部對美債券投資（即持有聯邦債券）的近兩成，參見表1。另據2018年4月數據，中國持有美聯邦債券占比還在增加，達到19.2%（約1.18萬億美元）。同時中國居民投資美國房地產蔚為成風，自2010年以來，投資額已從當年的112億美元增加到2017年的317億美元，僅2017年中國在美置業總數就超過40572套。

　　表2  2016年中美兩國相互FDI流量及其變化

　　資料來源：美國商務部。

　　第二，美國在華投資目前主要集中在直接投資領域，主要包括出口導向型的加工企業，但也已進入終端服務業。第三，中美相互直接投資活躍程度不高，美對華投資大大滯后。以美國商務部2016年兩國FDI流量數據看，美國對華FDI流出95億美元，同比增加28.2%，中國為美國全球第九大FDI流入地；以歷史可比數據計算，美對華FDI流入存量為925億美元，同比提高9.4%，但中國僅為美國FDI流入地第12位。同年中國對美FDI流出103億美元，同比增加74.7%，中國居全球美國FDI流入地第11位，而中國在美資本存量也僅為582億美元，較上年增加63.7%，中國僅為在美資本存量最多國家第16位。參見表2，根據榮鼎咨詢2018年6月報告，自2018年1-5月中國對美直接投資金額大幅下降92%，僅18億美元，創7年來最低水平，與中美年貿易總額六七千億美元相比微不足道。那么問題究竟在哪里呢？

　　首先，部分美國人對中國加大在美投資疑心重重。他們認為，隨著中國對美投資增加、持有更多聯邦債券，會對美外交政策、貿易政策及美元價值產生不利影響。于是從《2012財年國防授權法》（H.R． 1540， P.L． 112-81）開始，專門增加了針對中國持有聯邦債務風險審查的條款。同時，美國外國投資委員會（CFIUS）也加緊了對華投資審查力度。2018年11月10日，美國《外國投資風險評估現代化法》（FIRRMA）正式生效，對CFIUS職權進行重大修訂，擴大對外資審查范圍和力度，將對中資向美生物科技和人工智能產業投資產生重大影響。

　　其次，FIRRMA對中國投資特別關注。FIRRMA要求美國商務部每兩年向國會和CFIUS提交中國在美投資報告，涉及八個方面要求：（1）直接投資總額及最終受益人；（2）投資價值；（3）NAICS類別；（4）新設或并購企業分類；（5）是否為政府投資；（6）列舉中國政府投資收購的美企清單；（7）中國公司在美關聯公司數量、員工和價值； （8）結合《中國制造2025》對照分析，以明確是否與《中國制造2025》規劃相符；并將中國在美投資與其他全部海外投資進行比對分析。造成這種美國對華嚴苛的投資限制的主要因素，是兩國之間迄今并未簽訂雙邊投資協定，因此美國的作法主要依據其國內立法，直接傷害到中國的利益，可見兩國應當找出盡早簽訂雙邊投資協定的辦法。

　　簽訂雙邊投資協定將有助于重塑中美相互投資格局。目前除了以上原因，美國對《中國制造2025》與中國技術崛起高度警惕，并在采取防范措施，所以可以預見，未來美國政府對中國的投資監管將進一步加強，而只有簽訂兩國雙邊投資協定，才有可能在法律框架下，推動兩國關系的更加深入發展。而且只有簽訂了雙邊投資協定，中國對美債券投資占比和規模下降，進而加大直接FDI投資才能得到法律保證，進而減少美國對華貿易順差，有助于改善雙邊關系和中美兩國人民的福祉。

　　三

　　重啟至今已歷十年的中美雙邊投資協定談判。在2013年7月中美戰略與經濟對話中，中方在中國對外相互保護投資協議史上前所未有地提出，希望雙方消除歧視，按照負面清單達成高水平的雙邊投資協定，涵蓋所有投資階段和所有行業，對此美方認為到這個重大突破。作為兩國談判雙邊投資協定的大目標，擴大兩國相互投資自始至終處于政府工作首位，談判過程中美方始終強調強化外資投資保護、建立正常經貿爭端解決機制，使美國企業獲得中國國內企業國民待遇，改善投資環境等問題，還拋出了《模范雙邊投資協定》，以解決六大問題，即在投資各階段國民待遇與最惠國待遇、資金跨國轉移、國產化率與強制技術轉讓等績效要求、中立性仲裁、外方控股等問題。此后雖然歷經談判，并互換了負面清單，但是直到2016年，一直未有新突破。其實事情的轉折點是2015年11月，當時美中經濟與安全審查委員會（USCC）聲稱，在雙方達成雙邊投資協定前，美行政當局應對華在美FDI仔細審查，確認投資性質、投資受中國政府支持及程度、投資行業等事項，實際上阻礙了協議的簽訂。在2016年USCC報告中又提出，CFIUS應阻止中國國企通過對美企業購實現控股。目前特朗普當局雖聲稱，中美兩國相互保護投資協議仍舊擺在日程上，希望與中國達成雙邊投資協定，但是美方顯然不滿足于現狀，而是希望解決具體的市場、公平競爭、雙邊市場等價開放程度等關切。

　　我們認為，盡管兩國達成雙邊投資協定仍需經過艱難博弈，我國亦應汲取有關教訓，通過內部改革和外部推動兩條腿走路，解決美方的個別合理關切，早日簽訂雙邊投資協定，實現我國最大國家利益。

　　（作者：李超民 經濟學博士，研究員，上海財經大學公共政策與治理研究院首席專家，太和智庫高級研究員。本文是作者主持的2018年國家社會科學基金課題《美國財稅改革對美在華高科技企業影響及我國的對策研究》（18BGJ003）的成果之一。）

責任編輯：郭明煜