隨著兩會日程的不斷深入，宛若一聲春雷的金融監管機構改革方案終于落地，似情理之中又在意料之外。

　　3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。針對金融監管機構改革，方案提出將銀監會和保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會，不再保留銀監會、保監會，并將兩會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

　　20余年分業監管實踐過后，一切恰似回到起點。一個順應金融行業發展的統一監管序幕初現，在金融行業前進的洪流中，或許將看見更加有力、更具協調性、更廣覆蓋面的監管面孔。

　　在去年國務院金融穩定發展委員會（以下簡稱“金融委”）橫空出世后，中國銀行保險監督管理委員會即將誕生，新的“一委一行兩會”監管格局至此形成。

　　在金融領域研究人士看來，或許這并不是終點，改革一直在路上，金融機構混業經營下，統一監管乃大勢所趨。

　　“目前的調整來看，是國務院在頂層設計上做了一個手術，不僅僅是在金融這一個行業，是對國務院整個機構的通盤考慮下進行的，金融監管格局未來還會有更多的可能性，”武漢科技大學金融證券研究所所長董登新表示。

　　而伴隨著這些的，還有“一行兩會”監管重心的下沉，放權的同時，監管的力量也在增強。

　　怎樣的金融街15號？

　　“1998-2018，二十歲，風華正茂的年紀”，有人在朋友圈曬出與保監會的合影，并作出這樣的感慨。

　　就在今年十九屆三中全會召開之后兩會召開之前，鑫茂大廈西側的“中國保險監督管理委員會”幾個字似乎成了網紅，經濟觀察報記者在現場發現，每隔幾分鐘就有人站在牌子前合影留念。據大廈門口保安介紹稱，合影者多以大廈內部工作人員為主，但也有不少人專門騎自行車來拍照。而在消息公布過后，合影者更多，甚至需要排隊。與保監會牌子合影留念照片一起刷遍保險從業人士朋友圈的，還有一張保監會1998年掛牌的照片。那一年，被稱為保險行業里程碑式發展的一年。

　　跌宕起伏20年的

　　保險分業監管即將畫上句號，金融界人士再提起金融街15號時，也將無需再強調南門或北門了，其辦公所在地鑫茂大廈即將迎來一個統一的牌匾。

　　接近監管層的人士表示，對于這一合并結果，內部工作人員已有預期，合并過后可能需要進行分流。

　　目前銀監會下設27個部門，除辦公廳、政策研究局、審慎規制局、現場檢查局、法規部普惠金融部、信科部、創新部、消保局等職能部門，還有按照所監管銀行的性質分類而設有政策銀行部、大型銀行部、股份制銀行部、城市銀行部、農村金融部和外資銀行部。

　　而保監會現內設15個部門，除辦公廳、發展改革部、政策研究室、法規部、財務會計部（償付能力監管部）等職能機構，還設有財產保險監管部（再保險監管部）、人身保險監管部因業務性質而設的部門。

　　可以看出，兩個監管機構部門設定的思路并不盡相同。如何實現兩會最小成本的融合與協調，是市場關心的一個問題。

　　中國人民大學金融與證券研究所所長吳曉求預計，銀監會和保監會合并之后可能會根據產品、機構、功能、風險類型等進行部門架構的設計。“在中國的金融市場環境中，銀行是占大頭的，保險資產的份額跟銀行是沒法比的，此外，嚴控萬能險對保險的償付能力帶來很大的壓力，一定程度上抑制了保險行業資產的擴張，而保險資金也在近年的發展中成了銀行資產表外化的重要一環，監管可能還是以銀行為主，”因此，在瑞穗證券亞洲公司首席經濟學家沈建光看來，合并后應該會保留一個保險監管機構的。

　　鑒于現有監管部門設置思路的不同，國務院發展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生表示，完全打通合并監管的可能性不是特別大，據他介紹，新加坡金管局下就分別設有設銀行監管部、資本市場監管部以及保險監管部。“合并之后可能不會有太大的變動，按照目前政策，是把部分職能給人民銀行，剩下的行為監管職能留給‘兩會’（中國證監會和中國銀行保險業監管委員會）。近期內可能是簡單的合并同類項，因為短時間內做大的調整是很難的，這兩個業態還是有些區別；此外，目前銀行和保險之間的監管標準并不統一，特別是一些監管指標存在著不同，如果第一時間能解決這些問題，則會容易得多，”社科院金融研究所與金融研究室副主任尹振濤表示。

　　統一監管大幕拉開

　　“改革永遠在路上，”在沈建光看來，這是中國金融監管史上一個重要的監管節點。“過去我們走分業監管、分業發展的路數，是因為除商業銀行以外的，包括保險，資本市場的不太發達，所以通過分業監管、分業發展的推動保險和資本市場的發展。經過多年的快速發展，使得整個中國的金融體系風險由原來的金融機構的風險，逐步過渡到機構風險和市場風險并存的時代。”尹振濤說。

　　而證監會所監管的重點是以透明度和信息披露為核心的市場風險，因此，在吳曉求看來，合并銀監會和保監會之后機構監管會有所強化——更加關注資本是否充足的風險。“‘一行兩會’的這個模式應該說是適應了新的中國金融的變化。”

　　除即將誕生的中國銀行保險監督委員會外，另一個備受關注的是自去年11月成立的金融委。正如央行行長周小川在3月9日答記者問時所說，金融監管改革的思路在2017年7月的全國金融工作會議上已經逐漸明確，而金融委正是金融工作會議后的第一個產物。

　　作為國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，金融委被賦予了審議金融業改革發展重大規劃、統籌金融改革發展與監管，協調貨幣政策與金融監管相關事項等多項職能。“金融委有點像超級央行的概念，加之幾個監管機構，來對整個金融市場負責，在這個框架下，人民銀行的宏觀審慎管理、貨幣政策決策權不斷加強，以前是按機構來進行監管，但是對產品的監管和功能監管是有缺失的，以后可能會強調功能監管和行為監管。”沈建光預計。

　　美國次貸危機之后，關于系統性風險、宏觀審慎管理，以及圍繞著防范系統風險和加強宏觀審慎管理的這種機構改革和調整是一個國際趨勢，尹振濤表示，這種趨勢的一個特點就是把宏觀審慎與微觀相分離，加強行為監管。

　　或許在“一委一行兩會”的新態勢下，一個順應金融行業混業經營發展的統一監管序幕已經初露矛頭，未來的金融監管會有怎么樣的變化？

　　朱俊生表示，將中國銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行，這意味著銀行業、保險業重要法律法規將更可能超越本行業的部門利益，有助于明確銀行、保險監管的監管目標，即主要立足于風險監控與消費者保護，而不是行業發展，有助于解決此前存在的監管部門行業發展與風險控制、消費者保護之間的角色沖突，對于打破之間不同監管部門之間的監管真空與監管套利具有積極的意義。同時，新的職能劃分強化了人民銀行的宏觀審慎監管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監管之間的協調配合，賦予了央行應對系統性風險的手段。

　　中信證券金融分析師肖斐斐也在其研究中稱，人民銀行監管權限增加，重點在法律法規草案及審慎監管制度方面：尤其是審慎監管制度擬定職能劃歸央行，有助于豐富央行逆周期調節的政策工具箱，降低系統性風險；銀保監會專注于綜合經營監管。

　　應變大資管時代

　　“監管框架清晰，利于行業穩健增長。”肖斐斐認為，新的監管體系將有助于填補監管真空，降低系統性金融；統一監管口徑，明確經營目標。整體而言，監管格局最終會導致盈利模式發生系統性變化，從粗放增長向審慎發展轉型。

　　在肖斐斐看來，監管體制的背后是金融市場及發展重心的變化。此前“一行三會”監管格局歸因于1990年代之后的金融業務專業化趨勢：部分金融監管職能相繼從人民銀行剝離，并在1992、1998和2003年成立證監會、保監會和銀監會，央行主司貨幣政策與宏觀調控，三會則負責具體的金融監管。

　　隨著利率市場化改革的推進及金融工具創新熱潮的持續，國內金融業呈現混業經營的大趨勢。而自2012年起，包括開閘開放了期貨、證券、基金資產管理業務，放開險資投資、啟動銀行資產管理計劃試點等多項政策先后頒布，金融行業呈現出前所未有的態勢，一個大資管時代到來。

　　由于各類金融機制、金融產品、金融業務之間存在著很強的替代性和互補性，金融活動很容易受到其他相關金融機制的制約，但分業監管通過行政機制將這種金融機制和金融產品之間的相互依存相互制約——轉變成金融監管部門之間的行政關系，也引致了系列不協調。

　　在談到金融改革背景時，周小川就曾表示，個人有兩個體會，一個是過去的監管體制出現了一些空白，這些空白可能需要盡快的填補；第二個是金融監管一些規則，出現了一些缺陷，需要增強金融規則的制定。此外，還有一些已經發生的金融機構或者準金融機構的風險需要抓緊進行處置，維持金融系統的健康。

　　面對套利和監管空白，更需要針對市場發展框架進行監管層面的調整。為進一步強化金融監管的協調，2017年，第五次全國金融工作會議提出，“推進構建現代金融監管框架”。

　　一個新的金融監管框架的架構初步形成，如何進行整合無疑是項復雜的課題。“比較合理的是一步一步來，一步到位可能困難會更多一些。”沈建光表示。

　　預期之外，沈建光表示并沒有聽到關于債券市場監管的相關安排，而這也是金融機構改革過程中將面臨的遺留問題之一。作為直接融資的主渠道，我國債券市場的發展卻處于割裂狀態，例如債券市場被分割為三個不同市場，由至少四個部門監管，不少債券的發行還需審批。“目前債券監管呈現多部委監管局面，在機構改革過程中應該會得到逐步解決。”“證監會的職能我認為還會進一步強化，也就是未來涉及到證監會的監管范圍我認為會擴大。現在主要是側重于上市公司，就是股票，發行股票，以及在上市公司范圍內的公司債和可轉債。”對于這種證券化產品的發行與市場監管，吳曉求認為應該由證券監管部門來監管。此外，他還預測，未來所有的證券化的金融產品都會慢慢歸到證監會下。

責任編輯：孟敏江