摘   要

　　在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化持續(xù)推進的過程中，城投企業(yè)債務規(guī)模快速增長，中央及地方政府對城投債務規(guī)模的持續(xù)增長高度重視，如何妥善化解地方政府債務成為重要議題。本文從城投企業(yè)債務化解的中長期視角出發(fā)，以產業(yè)結構作為分析重點，通過分析我國東西部地區(qū)在不同特征的產業(yè)結構下，在區(qū)域稅源結構、稅源穩(wěn)定性和稅源增長潛力等方面的差異，并結合不同區(qū)域未來發(fā)展定位和動力，對我國東西部地區(qū)城投債務化解路徑進行展望。

　　關鍵詞

　　產業(yè)結構　區(qū)域債務　債務化解

　　引言

　　地方政府是區(qū)域基礎設施投資建設的責任主體，自分稅制改革以來，地方城投企業(yè)成為區(qū)域基礎設施建設的主要投融資主體。同時，地方城投企業(yè)債務（以下簡稱“城投債務”）規(guī)模也快速增長。中央及地方政府對城投債務規(guī)模的增長高度重視，妥善化解城投債務成為重要議題。

　　從中長期來看，城投債務所產生的資產以無直接收益的基礎設施為主，此類資產最終創(chuàng)造的收益包括當地企業(yè)無償使用基礎設施而獲得的利潤（以稅收為主）及區(qū)域資產的增長（以土地為主）。考慮到我國近年來城鎮(zhèn)化進程放緩、人口老齡化加速及少子化現象加劇導致的房地產市場低迷、土地財政收入持續(xù)下降等問題，持續(xù)多年的土地財政模式或將有所調整，通過區(qū)域產業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶動稅收收入良性增長或將成為中長期區(qū)域債務化解的基石。

　　我國不同地區(qū)1基于差異化的區(qū)域資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、人口要素和外部政策等因素，經過多年來的產業(yè)發(fā)展歷程，形成了差異化的區(qū)域產業(yè)格局。東部地區(qū)在經濟發(fā)展水平和工業(yè)化進程方面走在全國前列，并在融入全球市場的過程中實現了產業(yè)升級和先進產業(yè)聚集，也將在未來繼續(xù)發(fā)揮我國經濟“第一梯隊”的引領作用。而發(fā)展進程相對緩慢的西部地區(qū)現階段產業(yè)動能和未來功能定位主要依托國家在基礎設施建設和能源資源類產業(yè)上的投資引領，在產業(yè)結構和發(fā)展定位方面具有明顯區(qū)別于東部地區(qū)的特征。

　　本文基于東西部地區(qū)在產業(yè)結構方面存在的區(qū)域性差異和不同的區(qū)域發(fā)展特征，從東西部地區(qū)城投債務現狀及區(qū)域債務壓力差異出發(fā)，結合產業(yè)結構差異可能對區(qū)域稅收產生的影響，淺析東西部地區(qū)中長期債務化解路徑。

　　城投債務現狀及區(qū)域債務壓力

　　地方政府是區(qū)域基礎設施投資建設的責任主體。分稅制改革后，中央及地方政府之間的事權和財權重新劃定，地方財政可支配的稅收占比大幅下降，但地方政府仍需保持區(qū)域經濟的穩(wěn)定發(fā)展。地方政府在大量公共基礎設施建設項目上所面臨的財政支出壓力凸顯。在多重因素影響下，以地方融資平臺為發(fā)展起點的城投企業(yè)出現，并成為地方基礎設施投資建設的重要主體。在我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進的過程中，城投企業(yè)債務規(guī)模也快速增長。以城投債券存續(xù)發(fā)行主體為統(tǒng)計口徑，截至2023年末，我國發(fā)行城投債的企業(yè)共2729家2，有息債務合計約48.00萬億元。

　　分區(qū)域來看，截至2023年末，東部地區(qū)整體城投債務規(guī)模占到全國城投有息債務的一半左右。但從負債率、債務保障倍數和區(qū)域非標風險事件三個維度來看，城投債務總量最大的東部地區(qū)表現卻相對較優(yōu)，具體表現為：第一，截至2023年末，全國全口徑政府負債率3為72.71%，東西部地區(qū)平均負債率分別為69.40%和78.54%，債務總量規(guī)模相對較小的西部地區(qū)平均負債率高于全國平均水平5.83個百分點。第二，2014—2023年，東西部地區(qū)稅收收入對城投有息債務的覆蓋倍數均呈下降趨勢，但東部地區(qū)稅收收入對城投企業(yè)有息債務的覆蓋倍數相對西部地區(qū)較高。第三，2018年以來，涉及非標風險事件的城投企業(yè)中，約80%集中在西部地區(qū)，東部地區(qū)不足5%4。

　　信用債化解遵循“債務—資產—收益—還本付息”的基本邏輯。而對于地方政府而言，其債務形成的資產以無直接收益的基礎設施為主，此類資產最終創(chuàng)造的收益包括當地企業(yè)無償使用基礎設施而獲得的利潤及區(qū)域資產的增長。因此，稅收收入和土地出讓收入是地方財政最主要的兩項收入來源。但近年來，土地財政收入持續(xù)削減，持續(xù)多年的土地財政模式難以為繼。通過區(qū)域產業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶動稅收收入良性增長，或將成為中長期區(qū)域債務化解的基石。研究對比東西部地區(qū)產業(yè)結構的特征，對我們判斷區(qū)域中長期債務化解能力和方式或將有所啟示。

　　東西部產業(yè)結構對比5

　　稅收收入是地方一般公共預算收入的重要來源，也是地方政府債務化解的重要支撐，而區(qū)域產業(yè)結構差異通過稅源結構、稅源穩(wěn)定性和稅源增長潛力三方面對區(qū)域稅收收入產生影響。

　　（一）區(qū)域稅源結構

　　受區(qū)域資源稟賦等因素影響，西部地區(qū)主要工業(yè)品以能源資源及初級產品加工為主，產品的經濟附加值相對較低；東部地區(qū)制造業(yè)占比高且多為深加工、高技術工業(yè)品。

　　以農業(yè)為主的第一產業(yè)的創(chuàng)稅能力很弱，第二、三產業(yè)是區(qū)域稅收的主要來源，三次產業(yè)結構決定了區(qū)域稅源結構。2022年，我國實現國內生產總值（GDP）121.02萬億元，三次產業(yè)占比為7.3∶39.9∶52.8。分區(qū)域來看，東部地區(qū)三次產業(yè)占比為4.6∶39.3∶56.1，第三產業(yè)占比高于全國平均水平，并且東部地區(qū)貢獻了全國一半以上的第二產業(yè)和第三產業(yè)生產總值；西部地區(qū)三次產業(yè)占比為11.4∶39.9∶48.7，產業(yè)發(fā)展進程相對較慢。

　　一般來說，加工層次較深的工業(yè)產品獲得更高的溢價，其較高的經濟附加值可提供更高的稅收收入。2022年，東部地區(qū)大部分省份規(guī)模以上制造業(yè)對工業(yè)總產值的貢獻度高于全國平均水平；而西部地區(qū)大部分省份則低于全國平均水平，采礦類及能源供應類行業(yè)產值占比相對較高。基于此，西部地區(qū)主要工業(yè)產品以原煤、天然氣等資源類產品，以及原鹽、成品糖等初級產品為主，加工能力相對薄弱，產品的經濟附加值不高，資源優(yōu)勢難以形成經濟優(yōu)勢；而東部地區(qū)的機床、汽車和手機等加工程度較高、技術含量較高的工業(yè)品產量所占比例較高。

　　（二）區(qū)域稅源穩(wěn)定性

　　西部地區(qū)支柱產業(yè)以能源開采和資源加工為主，支柱產業(yè)集中度較高；東部地區(qū)第二產業(yè)以制造業(yè)為主，產業(yè)發(fā)展相對較為均衡。在國家節(jié)能減排和環(huán)保治理的監(jiān)管背景下，產業(yè)能耗明顯較高的西部地區(qū)面臨較大的產業(yè)轉型壓力，或對該區(qū)域稅收的穩(wěn)定性產生影響。

　　區(qū)域支柱產業(yè)對區(qū)域經濟發(fā)展和就業(yè)有重要的帶動作用，但對某一支柱產業(yè)的過度依賴也有可能造成區(qū)域產業(yè)結構單一、整體經濟發(fā)展易受某一行業(yè)政策或市場環(huán)境波動的沖擊，因此，支柱產業(yè)的帶動作用和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的平衡關系尤為重要。從東西部主要省份支柱產業(yè)構成來看，西部地區(qū)支柱產業(yè)以煤炭、石油、天然氣的開采加工，以及有色、黑色金屬的開發(fā)和加工等為主，支柱產業(yè)的集中度較高；東部地區(qū)第二產業(yè)以制造業(yè)為主，產業(yè)發(fā)展相對較為均衡。

　　西部地區(qū)支柱產業(yè)屬于能源或資源消耗型的傳統(tǒng)產業(yè)，產業(yè)發(fā)展依托于當地化石、生物和礦產等資源，持續(xù)的產業(yè)發(fā)展對西部地區(qū)的土地、能源、礦藏以及生態(tài)環(huán)境的影響較大，且這類產業(yè)具有高耗水、高耗能、高污染等特點，易造成區(qū)域水資源、大氣環(huán)境、固廢處理等方面的治理問題。此外，從過往能源及資源開采型城市的發(fā)展變遷來看，區(qū)域在過度開采后面臨的資源枯竭問題和后續(xù)產業(yè)接續(xù)問題也應提前布局。上述問題對西部地區(qū)區(qū)域稅收的穩(wěn)定性有較大影響。

　　（三）區(qū)域稅源增長潛力

　　東部地區(qū)目前已形成了代表國家先進制造業(yè)的產業(yè)集群，在高新技術產業(yè)培育、上市公司集聚及勞動力吸引等方面均具有相對優(yōu)勢，可對產業(yè)鏈相關企業(yè)形成正向的輻射作用，進而促進產業(yè)聚集發(fā)展。但西部地區(qū)相對較低的平均工資對企業(yè)來說意味著用人成本的優(yōu)勢，在承接產業(yè)轉移方面具有一定吸引力。

　　國家經濟高質量發(fā)展需要新動能，區(qū)域稅收增長潛力主要受增量端影響。高新技術產業(yè)是國家產業(yè)未來發(fā)展的重要動力，代表了先進的生產力；上市公司一般為行業(yè)內領先企業(yè)，對產業(yè)鏈發(fā)展起到輻射帶動作用。此外，而勞動力薪酬差異將帶動就業(yè)人口流動，從而為區(qū)域產業(yè)發(fā)展提供生產力要素支持。

　　東部地區(qū)目前已形成了代表國家先進制造業(yè)的產業(yè)集群，以國家級高新區(qū)為例，其所代表的國家級先進產業(yè)涵蓋新能源、裝備制造、生物醫(yī)藥及電子信息等，為區(qū)域產業(yè)聚集和發(fā)展提供了動力。截至2024年5月末，我國國家級高新技術開發(fā)區(qū)總數為168個，超過40%分布在東部地區(qū)，其中江蘇、廣東和山東省分別擁有17個、14個和13個，西部地區(qū)除四川和陜西省數量較多外，大部分省份的數量為1~2個。

　　技術創(chuàng)新是產業(yè)結構調整與升級、增長方式轉變的重要驅動因素。從國際先進經驗來看，推動附加值高、能源消耗低的新興產業(yè)發(fā)展，可以為經濟增長提供新的動力。2023年，全國研發(fā)支出占GDP的比重為2.64%，大部分東部地區(qū)省份在年度研發(fā)支出方面保持較高水平，而大部分西部地區(qū)省份均低于全國平均水平。

　　東部地區(qū)上市公司數量和市值相對較高，優(yōu)質上市公司作為產業(yè)鏈核心，可對產業(yè)鏈相關企業(yè)形成正向的輻射作用，進而促進產業(yè)聚集發(fā)展。截至2024年6月13日，東部地區(qū)A股上市公司共3844家，總市值為60.95萬億元，按市值排序的前五大行業(yè)分別為貨幣金融服務、計算機通信和其他電子設備制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)、專用設備制造業(yè)、軟件和信息技術服務業(yè)；西部地區(qū)A股上市公司共623家，總市值為10.21萬億元，按市值排序的前五大行業(yè)分別為酒、飲料和精制茶制造業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、電氣機械和器材制造業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工行業(yè)。

　　地區(qū)工資水平差異與勞動力流動產生的聚集效應相關。一方面，先進技術產業(yè)通過比較優(yōu)勢可獲得較高的企業(yè)利潤，從而帶動員工薪資的提升，吸引更多高技能勞動力的流入，伴隨勞動力要素的流動進一步提升區(qū)域產業(yè)的聚集程度；另一方面，相對較低的平均工資對企業(yè)來說意味著更具優(yōu)勢的用人成本，在承接產業(yè)轉移方面具有一定吸引力。2023年，東部地區(qū)在城鎮(zhèn)私營及非私營單位的工資水平都明顯高于全國平均水平，但增速方面呈現出差異收窄的趨勢。

　　東西部城投債務風險化解展望

　　（一）東部地區(qū)化債展望

　　東部地區(qū)城投企業(yè)債務體量雖然相對較大，但其產業(yè)發(fā)展進程相對領先，以服務業(yè)為主的第三產業(yè)總產值相對較高，因受自然條件的約束較少，稅源基礎相對較好。化債具體路徑包括：

　　第一，作為我國高質量發(fā)展的“第一梯隊”，凸顯產業(yè)集聚發(fā)展優(yōu)勢。可進一步聚集資本、技術等要素，通過城市群方式形成梯度產業(yè)的輻射，促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展；在全球化的格局中，打造世界級產業(yè)集群，在高新技術產業(yè)、高端裝備制造等國家戰(zhàn)略產業(yè)中提升競爭力，持續(xù)提升自身產業(yè)創(chuàng)稅能力。

　　第二，依托產業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，加速城投轉型發(fā)展。東部地區(qū)產業(yè)資源具備相對優(yōu)勢，通過參與股權投資方式實現自身轉型和促進地方產業(yè)經濟發(fā)展是其合理選擇6；走在前列的產業(yè)投資類國企或可率先剝離政府融資平臺功能，不再依賴政府信用，轉而通過自身實力完成市場化運營。

　　第三，防范短期債務償付風險，完善債務應急體系。相關政府部門需加強溝通協(xié)調，利用好中央再融資債券等政策工具以及金融機構超長期貸款等金融工具，統(tǒng)籌做好一攬子化債方案。

　　（二）西部地區(qū)化債展望

　　針對西部地區(qū)現階段相對較高的債務壓力，在國家持續(xù)推進西部大開發(fā)的政策支持背景下，西部地區(qū)在債務風險化解方面，可結合自身資源特征采取多種措施。

　　第一，承接東部地區(qū)產業(yè)轉移，提升區(qū)域創(chuàng)稅能力。可利用國內分工調整、東部沿海產業(yè)向西部轉移的機遇，開展產業(yè)精準招商，切實提升區(qū)域營商環(huán)境，加強政策保障，主動承接東部產業(yè)轉移，提升區(qū)域創(chuàng)稅能力，并在產業(yè)轉移過程中實現自身產業(yè)結構調整和優(yōu)化。

　　第二，謹慎考量自身償債能力，控制區(qū)域城投債務增長速度。西部地區(qū)城投平臺不宜大規(guī)模超前舉債進行投資建設，應更加嚴格審慎地對地方建設項目進行審核和論證，充分考慮自身債務承擔能力和后續(xù)資金平衡的實現預期，加強投后管理。同時，在融資渠道方面，不過度依賴于城投企業(yè)債務融資，在完善市場機制的前提下，引入更多社會資本參與或提升股權類投資占比，防范過度舉債引發(fā)的債務隱患和風險。

　　第三，結合監(jiān)管政策要求和地方實際，營造穩(wěn)定的區(qū)域融資環(huán)境。應在地方政府指導下加強與銀行的合作，通過債務重組等方式使剛性兌付軟著陸，避免剛性債務出險對區(qū)域融資環(huán)境造成沖擊。

　　注：

　　1．本文將按照國家統(tǒng)計局對我國區(qū)域的劃分標準，將全國31個省（直轄市及自治區(qū)）分為東部地區(qū)（北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南）、中部地區(qū)（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地區(qū)（內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）及東北地區(qū)（黑龍江、吉林、遼寧）。

　　2．統(tǒng)計口徑為Wind城投債全部發(fā)行人，有息債務合計未剔除母子公司財務數據重疊部分，下同。

　　3．全口徑政府債務為地方政府債務余額及地方發(fā)債城投企業(yè)有息債務合計。

　　4．詳見聯(lián)合資信于2022年11月發(fā)布的《城投企業(yè)非標風險事件實證分析》。

　　5．本部分數據主要給予國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中國統(tǒng)計年鑒》及各省發(fā)布的省級統(tǒng)計年鑒，最新數據節(jié)點均為2022年。

　　6．詳見聯(lián)合資信于2023年11月發(fā)布的《東西部地區(qū)城投企業(yè)股權投資轉型分析》。

　　◇ 本文原載《債券》2024年8月刊

　　◇ 作者：聯(lián)合資信　丁繼平　陳婷　杜晗

　　◇ 編輯：劉爽　楊馥竹　鹿寧寧

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責任編輯：趙思遠