文/蔡昉

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推動中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）指出：“把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。”二十屆中央財經委員會第一次會議也從少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征方面，揭示了中國人口發展面臨的新常態。從經濟增長和社會發展意義上認識人口流動的一般規律、中國特色以及發展階段性特征，既看到人口流動和集聚帶來的多重積極效應，也認識到由此帶來的相應挑戰，有助于我們把握方向、找準問題、對癥施策，更加完整、有效力地貫徹落實《決定》的重要部署。

　　一、認識和把握人口流動規律

　　人口通常以兩種主體身份流動，兩種流動相互之間既有所差異，又通常不能截然分開。一種流動是人口作為勞動力和人力資本的載體進行流動。從這個意義來說，人口流動同時也是一個生產要素的重新配置過程。生產率提高的源泉，歸根結底在于資源要素的重新配置。在中國經濟高速增長期間，勞動力等要素在城鄉之間和區域之間的流動及重新配置，既保證了要素供給的充足性，也產生了明顯的資源重新配置效應。雖然在更高的經濟發展階段，資源重新配置的空間有所縮小，生產率提高的速度有所放緩，但資源重新配置的潛力并未消失，并要求通過深化改革進一步挖掘。例如，2003—2023年，中國第一產業和第二產業的勞均增加值（勞動生產率）差距雖然縮小了一半，但第一產業勞動生產率仍然較低，僅相當于第二產業的23.7%。另據第四次全國經濟普查數據，2018年，規模以上工業企業勞動生產率（對于平均用工數的營業收入額），全國為126.5萬元，31個省份之間的標準差為34.9萬元，其中最低的是河南，最高的是北京，前者僅為后者的33.0%。既然城鄉之間、地區之間仍然具有較大的產業結構差異，地區經濟之間的生產率差距仍然突出，那么，就意味著仍然有資源配置的潛力空間。

　　另外一種流動是人口作為居民在城鄉之間和地域之間遷徙。這種橫向流動在宏觀意義上是一個趨勢性規律，在個體層面上也有各不相同的動機。一般來說，趨勢性和較大規模的人口遷移及流動主要來自兩種驅動力。一方面，城市化即城市人口比重的提高，是各國現代化過程中具有的一般規律，在世界經濟發展史上幾乎看不到任何先例，可以在較低城市化水平下實現成色十足的現代化。根據世界銀行數據，人均國民總收入在14005美元以上的高收入國家，2023年平均城市化率為81.4%。同年，中國常住人口的城鎮化率為66.2%，而戶籍人口城鎮化率僅為48.3%。另一方面，居民個體也會出于追求更多發展機會、更高生活質量等動機，進行地域上的遷移和流動。隨著很多地區人口的自然增長率已經為零或轉負，人口的流動狀況即機械增長率，日益成為地區人口增長、停滯或衰退的決定性因素。根據第七次全國人口普查，2020年，31個省份中已有15個處于人口負增長，總體上處于人口零增長的有7個，仍然處于人口增長的有9個。

　　資源要素的重新配置也好，生活空間的重新定位也好，都是一個生機勃勃的社會正常運行和自然的狀態，由經濟社會發展規律所支配。然而，如果由于要素流動和配置受到不合理的體制機制阻礙，或者發生逆生產率提高方向的勞動力倒流現象，或者由于發展機會和生活品質差異過大，造成人口在區域間流動失序，導致區域間人口增減的不正常分化，則會產生不利的經濟社會后果。勞動力流動背離生產率提高的方向，必然導致經濟整體的生產率提高速度有所減慢，對潛在增長率的增長造成不利影響。對于遭遇人口大規模外流的地區來說，一旦形成勞動力和人力資本供給不足的供給側困難，以及居民消費不足的需求側困難，經濟社會發展就會受到負面的影響，區域發展的均衡性相應受到削弱，區域振興也會受阻，甚至可能發生部分地區居民生活品質下降的情形。這使得人口合理集聚、有序流動具有十分的必要性和緊迫性。

　　二、公共服務均等化和“錢隨人走”

　　勞動力要素的特點是以人為載體，作為經濟活動中的創業者和勞動者，人口、勞動力具有與其他生產要素不同的特點，因此也要求以不盡相同的方式對待，體現在配置、使用和付酬中，市場供求并非唯一的決定機制，還必須結合社會約定和制度安排。隨著經濟社會發展水平的提高，勞動力趨于“去商品化”，即勞動力作為純私人要素的屬性進一步弱化，勞動者及其家庭的社會權利，通過兩個層次的制度建設得以不斷增強。一方面，工資和工作待遇等通常由勞動力供求關系和勞動力市場制度，如集體協商、最低工資、勞動合同等制度共同決定；另一方面，民生福祉越來越不只是體現在工資和收入上，更體現在包含健康、教育、性別平等一系列內容的人類發展水平提高上。此外，那些經濟發展遭遇困難的地區，在最終實現振興之前，居民整體收入水平變化可能會處于相對不利的地位，但是，基本公共服務保障水平卻不應該有所降低。作為上述趨勢提出的客觀要求，以及產生的連帶結果，以人口為對象的社會保障和社會福利供給，不僅要求全人群、全生命周期的充分覆蓋，還必然要求顯著增強普惠性。

　　《決定》提出“推動相關公共服務隨人走”，是對“錢隨人走”內涵作出的更高層次、更全面精準的闡釋及提升。2015年印發的《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》（國發〔2015〕67號），確定建立城鄉統一的義務教育經費保障機制，統一城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，推動實現相關教育經費可攜帶。這是基本公共服務內容的“錢隨人走”思路和方向的第一次明確表達。2021年，財政部對十三屆全國人大四次會議第8876號建議，即戴運龍代表關于建立“錢隨人走”轉移支付制度的建議作出答復，承諾在完善轉移支付分配辦法的過程中，合理體現外來人口基本公共服務增支影響，更好發揮轉移支付資金均衡區域間財力差異的作用，推進基本公共服務均等化。2022年，浙江省財政廳印發《關于推進“錢隨人走”轉移支付制度改革的實施意見》，旨在將符合“錢隨人走”改革要求的基本公共服務領域轉移支付制度，逐步升級為以人為核心的新型轉移支付體系，實現基本公共服務水平更加均等。這些改革實踐的思路和舉措，在《決定》中則體現為“相關公共服務隨人走”的頂層設計。

　　按照新發展理念，“錢隨人走”或“公共服務隨人走”的實現形式應該包括以下方面。首先，公共品邊界顯著拓展。按照一般規律，隨著人均收入水平的提高，政府提供的公共品內涵和外延趨于擴大，因而政府必然要承擔更多的支出責任。一個由早期經濟學家提出、至今仍然有效的統計事實是：隨著人均國內生產總值（GDP）的提高，政府支出占GDP的比重也趨于提高。這個特征化事實被稱為“瓦格納法則”。這個現象發生最顯著即政府支出提高最快的時期，是人均GDP從10000美元到23000美元的增長區間，這個“瓦格納加速期”恰為中國未來十余年將要經歷的發展時期。其次，公共財政更集中用于社會保障等福利項目，而用于直接產業投資的比重應大幅下降。這符合老齡化時代對社會福利的更高需要，以及相比投資而言消費成為更突出需求制約的新形勢。再次，社會保障等共濟性、保護性的基本公共服務越來越具有普惠的性質，應該分別通過提高統籌層次和增強可攜帶性得到體現。最后，對以上內容綜合分析進而得出的政策含義是，中央政府應該提供更多的基本公共服務，承擔更大的財政支出責任，因而，在國家財政收支中的比重應該適度提高。

　　三、消除阻礙人口流動的體制障礙

　　習近平總書記2020年12月28日在中央農村工作會議上的講話中強調：“今后15年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。”2024年6月19日至20日，習近平總書記在寧夏考察時提出要求：“順應人口流動趨勢，推動城鄉融合發展，促進城鄉產業發展、基礎設施、公共服務一體化”。這鮮明揭示了拆除利益固化藩籬的緊迫性，以及破除城鄉二元結構應在其中發揮的重要作用，闡明了人口合理集聚和有序流動在推動城鄉融合發展中的關鍵功能。按照現代化的一般規律，中國城市化水平必須進一步提高，人口遷移和勞動力流動也將繼續進行。根據中國的特殊國情和面臨的挑戰，新型工業化、新型城鎮化與鄉村振興是同一個過程的不同側面，必須在戰略層面上整體、協調、同步推進，構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制，才能達到城鄉間和區域間的均衡發展，以及社會流動渠道暢通的目標。目前仍然存在著一些體制機制因素，妨礙人口流動和勞動力重新配置，從而不利于上述戰略的順利實施，必須按照《決定》作出的重要部署，作為優先、重點領域深化改革。

　　第一，加快推進戶籍制度改革，消除常住人口在獲得公共服務上的戶籍身份差別。根據第七次全國人口普查數據，2020年，在城鎮常住人口中，即使除去市轄區內人戶分離的情形后，戶籍登記地在外鄉鎮街道的人口比重仍然高達37.6%。其中，年輕勞動年齡人口這一比重更高，如在15—40歲這個年齡區間，沒有本地戶口的人口比重超過平均水平。這個年齡段恰好包括了處在最活躍時期的生育人群和就業群體。因此，戶籍身份仍然充當基本公共服務權益的標識，難免成為導致部分受影響群體生育意愿低、就業困難大的體制性原因。因此，推進戶籍制度改革仍然要堅持兩條戰線相得益彰地推進，即一方面促進常住人口市民化，消除常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之間的差別；另一方面盡快實現基本公共服務與戶籍身份脫鉤，消除人群之間獲得基本公共服務上的差別。此外，還要加快完善重點群體的就業支持體系、改革用人和招工制度，以及改進檔案和就業信息服務等有機結合。

　　第二，消除不利于培育新人口紅利的體制機制障礙。在改革開放時期，中國經歷了疾風暴雨式的教育大發展，其中普及九年制義務教育和高等學校擴大招生如同兩級火箭，以大幅度增加人口受教育年限的成果，培育和釋放了人口紅利，為經濟高速增長提供了強勁的動力。保持經濟在合理速度區間增長，必須挖掘傳統人口紅利潛力和開啟人才紅利，合并形成新人口紅利。在通過擴大免費教育范圍，以及健全學前教育保障機制等方式提高平均受教育年限的同時，以義務教育為重點優化城鄉之間、區域之間教育資源配置，建立與人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制，是促進人口高質量發展、加速培育新人口紅利、保障經濟增長持續動能、促進人的全面發展的關鍵之舉。

　　第三，解除流動人口消費的后顧之憂，大規模釋放內需潛力。由于現行一些社會保障項目和其他基本公共服務的供給水平，仍然與戶籍身份有關，很多沒有常住地戶口的人群尚不能得到均等的保障和服務，嚴重抑制了這些群體的消費意愿，進而不利于社會總需求的擴大。例如，學術界的研究表明，僅僅由于戶籍身份這一個原因，進城農民工的消費需求即被壓低約30%。因此，在老齡化和人口負增長使得中國經濟遇到越來越嚴峻需求側挑戰的情況下，通過改革把社會保障和其他基本公共服務覆蓋到全人群、全生命周期，可以使更廣泛的人口獲得抵御生活中不測風險的基本能力，由此釋放出規模巨大的消費勢能，使中國經濟獲得實實在在的需求側改革紅利。

　　第四，健全覆蓋全人群、全生命周期的基本公共服務體系，促進社會橫向和縱向流動。雖然遷移和流動的主體是相對年輕的人口群體，但是，在人口發展新常態下，人口流動和集聚的方式、效果和前景，既涉及流入群體與原住群體的關系，也與新老居民的全生命周期預期相關。在公共品邊界不斷拓展或基本公共服務范圍逐步擴大的條件下，“有恒產者有恒心”這句話不再僅指家庭積累的有形財富，更在于政府和社會提供的公共服務。覆蓋全人群和全生命周期的基本公共服務，意味著社會保險和基本公共服務的供給更加普惠、一體化和無條件。有這個堅實的社會福利體系作為基礎，人口的合理集聚和有序流動才能轉化為新質生產力驅動的經濟增長、民生福祉的不斷提高，以及勤勞致富、人人向上的社會流動。

　　本文來源：《中國工業經濟》2024年第7期

　　(本文作者介紹：中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、人力資源研究中心主任，博士生導師。中共十七大代表；第十一屆全國人大代表、全國人大常委會委員、農業與農村委員會委員。)