轉自：中國金融雜志

導讀：通過巨災保險的杠桿作用，可以將巨災風險分散到更廣泛的再保險市場和國際資本市場，減輕政府和保險公司的負擔，還有助于促進風險減量

作者｜劉新立「北京大學經濟學院」

文章｜《中國金融》2024年第21期

近年來，全球氣候變化的趨勢愈加明顯，據歐盟氣候監測機構——哥白尼氣候變化服務局的研究，2023年6月至2024年6月期間，每個月的氣溫都打破了該月份的溫度紀錄，2024年7月的全球平均表面氣溫為16.91攝氏度，是自1940年有記錄以來的第二高，該機構表示，2024年“越來越有可能”成為有記錄以來最熱的一年。我國是自然災害高風險國家，巨災風險具有“復雜、多發、集中”的特點，70%以上的城市、50%以上的人口分布在自然災害較為嚴重的地區。中國應急管理部數據顯示，過去10年，我國因自然災害導致的直接經濟損失年均超3500億元。而作為社會穩定器，保險業在抗擊自然災害方面發揮著不可替代的作用。2024年5月，國家金融監督管理總局發布的《關于銀行業保險業做好金融“五篇大文章”的指導意見》提出，保險機構要堅持保障本源，持續優化保險產品和業務結構，為經濟社會發展保駕護航；推動巨災保險發展，發揮好保險在防災減災救災中的作用。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，在“推進國家安全體系和能力現代化”的專章明確提出“提高防災減災救災能力”。

巨災保險是指通過保險的制度性安排，將因發生自然災害可能造成的巨大財產損失和人員傷亡等風險，提前進行風險的轉移和分散。巨災保險不僅可以提供財務保障，幫助災后恢復，還能夠通過風險分散機制，將具有不確定性的災害帶來的巨大經濟損失轉移到更廣泛的市場中。對國際上已有的巨災保險體系進行分析與討論，有助于構建適合我國國情的巨災保險機制，從而增強國家在面對自然災害時的韌性。

國際巨災保險的特點

巨災保險不僅僅是應對自然災害的工具，還在經濟發展中扮演著重要角色。通過巨災保險的杠桿作用，可以將巨災風險分散到更廣泛的再保險市場和國際資本市場，從而減輕政府和保險公司的負擔，此外還有助于促進風險減量，而降低了的風險更有利于進行風險分散，由此形成良性循環。

• 進行風險分散

巨災風險的特點是損失巨大，由單獨一個主體進行風險承擔會面臨較大壓力。而巨災保險的核心作用就是通過風險分散機制，使得巨災風險由多個市場分擔。

縱向來看，很多巨災保險模式都建立了多層次計劃進行風險分散。比如，美國加州地震保險賠償基金結構就涵蓋自有資本金、保費收入、再保險安排、風險證券化、緊急貸款、投資收益、會員公司的分攤等。賠償基金采用“分層處理技術”，將賠償支付分為五個層級，第一層由自有資本、保費資本金和投資收益負責；第二層由一般再保險和風險證券化產品負責；第三層由緊急貸款安排負責；第四層由特別再保險負責；第五層由會員保險公司進行分攤。在多個層次的支持下，加州地震局（California Earthquake Authority，CEA）已形成超過100億美元的賠付能力。

在國際巨災保險體系中，再保險公司承擔著重要的風險轉移功能。比如，加勒比地區巨災保險基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility，CCRIF）通過與國際再保險公司合作，將颶風和地震風險轉移到全球市場上，減少了單個國家和地區在災害發生時面臨的財務壓力。又如，根據土耳其巨災保險共同體2021年再保險續轉情況測算，土耳其地震保險的賠付能力接近25億美元。

巨災債券也是巨災風險分散的重要載體。東南亞災害風險保險基金（The Southeast Asia Disaster Risk Insurance Facility，SEADRIF）等通過發行巨災債券，將自然災害風險直接轉移到國際資本市場，不僅提高了巨災保險機制的抗風險能力，而且為資本市場引入了新的投資機會，形成了雙贏的效果。2019年，菲律賓地震和臺風巨災債券發行，為菲律賓政府提供了3年間2.25億美元的地震和熱帶氣旋風險保障。2021年，超強臺風“雷伊”達到了臺風觸發等級，巨災債券向菲律賓政府支付了5250萬美元。2024年上半年，國際巨災債券的發行量也突破歷史最高水平，且收益率達10%以上。

橫向來看，巨災保險需要盡可能多的主體參與。2014年，CCRIF改組為一個獨立資產組合公司（Segregated Portfolio Company，SPC），以期擴展到更多地區，推出更多新產品，并由此更名為CCRIP SPC。在新的組織結構下，由不同的獨立資產組合來提供產品，保證了對風險的隔離。2015年4月，CCRIF與中美洲、巴拿馬和多米尼加共和國財政部長理事會簽署了一份協議，從而使得中美洲國家能夠正式加入該基金。由于基金成員國面積廣大，風險的相關性較小，使得巨災損失能夠得到有效分散。依托CCRIF進行成員國巨災風險的集中管理，大大降低了風險資本的需求。

• 降低財政負擔

巨災保險通過提供經濟補償，幫助災民和企業在災后迅速恢復，有助于提高整個社會的抗風險能力。與直接的政府救助不同，巨災保險是一種市場化的風險分散機制，能夠更高效地將資金注入受災地區，支持災后重建。比如，SEADRIF支持東盟國家在災害發生前制定和實施災害風險融資解決方案，在災害發生后則可以迅速提供即時救濟資金，并保證在危機期間高效率地使用各種資源。通過基金的支持，各國可以更快地實施災后恢復，并減少人力和經濟成本，將災后財務風險平滑化，由此政府可以專注于災后恢復和重建工作，而不必為賠付問題過度擔憂。這種方式不僅提高了災后恢復的效率，還為可持續發展提供了金融支持，確保長期經濟增長不因災害而中斷。

• 促進風險減量

巨災保險有助于實施風險減量，實現可持續發展的目標。在全球氣候變化加快的背景下，自然災害的頻率和強度逐漸增加，單純依靠融資性風險管理措施，雖然在一定程度上剝離了不確定性，但仍然難以避免成本的增加，因此，與風險減量相結合的全面風險管理措施才是可持續的。國際上很多巨災保險體系都有效融合了風險減量環節。例如，CCRIF在災前向各成員國提供準確的風險敞口信息，協助政府工作，將風險管理更多轉移到事前環節。

• 探索創新機制

國際上很多巨災保險模式還通過創新機制，降低風險成本。如CCRIF采用參數指數保險機制，不是通過現場查勘確定損失和賠付，而是通過事前的約定，針對不同的風險等級，如地震的震級和烈度、颶風的級別等，確定賠款。這大大簡化了承保和理賠的管理，加之地處自由港的稅收優惠，使得CCRIF運行效率極高，成本非常低。保費水平大約是商業保險市場的50%。

國際巨災保險體系的不同模式

在全球范圍內，巨災保險體系大致可以分為三類模式，即政府主導模式、市場主導模式以及政府與市場相結合的協作模式。

• 政府主導模式

政府主導模式的特點是，政府進行資金的籌集，并采取強制或者半強制方式直接提供巨災保險。政府主導的巨災保險模式是目前巨災保險的主要經營模式，美國、土耳其、西班牙和新西蘭等國家實施的巨災保險計劃都屬于這種模式。美國國家洪水保險計劃（National Flood Insurance Program，NFIP）是典型的政府主導型巨災保險計劃。NFIP由美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）管理，成立于1968年，旨在應對由于洪水導致的財產損失。NFIP的主要特點在于，保險公司只是政府出售洪水保險的代理人，并不向投保人承擔任何保險責任，而只是通過銷售代理獲得一定比例的傭金，巨災保險最終的賠付責任由美國政府來承擔，政府也承擔設定保費標準的責任，并強制要求位于高風險洪水區的房屋購買該保險。通過政府的干預，NFIP在一定程度上解決了“市場失靈”的問題，并實現了廣泛的保險覆蓋。CCRIF也是一種政府主導的保險機制，它由加勒比地區國家于2007年聯合創建，旨在為成員國提供低成本的巨災保險，以應對地震、颶風和洪水等自然災害。該基金由成員國政府共同出資，保費以政府預算支付，一旦發生災害，可以迅速啟動賠付。CCRIF通過預定賠償機制縮短了傳統保險賠付的時間，為受災國提供了及時且重要的財務支持。

• 市場主導模式

市場主導模式的特點是，政府不對巨災保險的提供進行任何強制性規定，不進行經營管理，不承擔保險責任，也不提供再保險支持。與NFIP不同，美國的地震保險體系更具市場導向性。1996年加州通過法案，成立CEA。這個組織并不是政府機構，而是一種具有公共部門色彩的公司化組織，屬于私有公辦機構。其公辦特點在于，政府特許經營并參與管理，享受免稅優惠，并在CEA發生支付危機的時候，對其緊急融資予以支持。“私有”特點是指CEA是通過市場籌資組建的，由保險公司本著自愿原則，根據各自的市場份額參股，并承諾在出現極端情況時，按照約定承擔一定比例的損失。作為權利，這些公司可以將其承保的地震保險分保給CEA，同時可以獲得保費10%的銷售傭金和3.65%的營業費用。CEA與加州政府財政沒有直接聯系，其資產來源于地震保險費、成員公司投入的資本金、借款、再保險攤回及資金運用收益。加州政府不負責向CEA提供資金，也不對其債務承擔連帶責任。CEA的保險產品由市場定價，居民可以自愿選擇是否購買。這種市場化運作方式有效減少了政府的財政負擔，并通過市場機制提高了資源配置效率。然而，由于地震發生的頻率較低，購買率一直偏低，這給保險的可持續性帶來了挑戰。

英國于20世紀60年代初推出了采取商業化運作的洪水保險，政府不參與洪水保險的日常運營和管理，也不承擔有關風險。英國具有發達的保險和保險體系，使得洪水風險的純商業化運作成為可能。政府的主要責任是通過興建洪水防御設施等措施不斷加大防洪投入力度以盡可能降低洪水風險。

• 政府與市場協作模式

政府與市場協作模式的特點是，由政府和市場共同參與，商業保險公司進行商業化運作，政府提供政策支持和制度保障，并對巨災風險進行分擔。日本的地震保險就采用了這種協作模式，由政府與各非壽險公司共同經營，不以盈利為目的，由各商業保險公司共同發起組建日本地震再保險公司，政府同時承擔相應的風險責任，從而形成了保險公司、再保險公司和政府共擔風險責任的體系。對于總額在1100億日元以下的損失，由日本地震再保險公司全額賠付；對于總額在1100億～17300億日元的損失，超過1100億日元部分由日本地震再保險公司和原承保公司共同承擔50%，政府承擔50%；如果損失總額超過17300億日元，則最高賠付總額為55000億日元，超過17300億日元的部分由日本地震再保險公司和原承保公司共同承擔5%，政府承擔95%。政府提供相應的稅收支持，根據日本政府2006年修訂的稅收法規，地震保險的納稅人可從總收入中扣除5萬日元作為個人所得稅的應納稅所得額、扣除25萬日元作為地方居民稅的應納稅所得額。政府與市場的協作有效降低了保險公司面臨的風險，也保障了災后賠償的及時性。新加坡地震保險也采用了類似模式，在前面三層不同主體風險承擔之后，政府發揮托底作用。

SEADRIF也是一類具有協作特點的巨災保險計劃。在世界銀行的推動下，2018年5月，東盟10國與中日韓的財長和中央銀行行長會議發表聯合聲明，發起建立SEADRIF，旨在為東南亞國家提供地震、臺風和洪水等災害的保險保障。它是一個在抵御氣候和災害風險方面為東盟國家提供金融解決方案和技術建議的區域合作平臺，該基金下設一個保險公司，于2019年成立，2023年8月在收到嚴重洪水損失通知后一個工作日內就向老撾支付了150萬美元的賠付，其中80萬美元用于支持抗災、70萬美元用于支持災后重建。

國際巨災保險體系面臨的挑戰

首先是保費與賠付的不平衡。NFIP近年來就遭遇了嚴重的財務問題。由于全球氣候變化導致洪水頻率和強度增加，其賠付額遠超保費收入，導致該計劃長期虧損。為了解決這一問題，政府需要不斷增加保費，但過高的保費又會削弱居民的投保意愿，形成惡性循環。這種保費與賠付之間的矛盾是全球巨災保險面臨的普遍問題。

其次是公眾的風險意識不足。在地震保險領域，由于地震發生的時間間隔較長，公眾的風險意識不足會導致投保率較低。例如，加州地震保險的購買率約為13%，過低的投保率制約了巨災保險的覆蓋面，使得風險難以分散。

最后是保險市場的失衡。例如，在高風險地區，保險公司因風險過大拒絕提供保險，這導致居民無法獲得保險。而在低風險地區，雖然保險費率較低，但投保率又可能不足。

我國發展巨災保險的借鑒

第一，促進政府與市場相協調的保險模式。國際經驗表明，政府與市場結合的保險模式在平衡風險分擔和市場效率方面具有優勢。因此，中國在發展巨災保險時，應該探索建立政府與市場結合的保險體系。政府可以提供基礎的保險保障，覆蓋最基本的風險，而保險公司可以提供補充保險服務，以此來實現風險的分散。同時，也可以借鑒CCRIF和SEADRIF的經驗，鼓勵更多以省或市為單位的政府投保，這不僅有助于通過保險的渠道在縱向上向更多市場分散風險，也有助于在橫向上通過規模效應降低風險。此外，政府還可以通過稅收優惠、財政補貼等政策支持巨災保險的發展，特別是在初期階段，政府的政策支持將起到至關重要的作用。

第二，適度控制賠償程度，確保保費負擔合理。在這方面可以借鑒CCRIF的經驗，CCRIF面臨的主要矛盾就是保費支付能力非常有限，所以制度設計將“起賠點”定得相對較高，賠償比例控制在20%左右，即只是滿足受災國政府保證基本運行，由此將保費控制到最低水平。比如，2010年海地政府支付的保費僅為38.55萬美元，而獲得的賠款達到800萬美元；再如，CCRIF計劃將年保費與單一成員國賠償限額比例，從2.25倍逐步降低為1.5～1.75倍，進一步減輕了成員國的負擔。

第三，建立科學的風險評估體系。為了避免保費與賠付之間的矛盾，我國應該建立科學的風險評估體系，對巨災風險進行準確評估，合理確定保險費率，確保保險計劃的可持續性。同時，政府應當提供必要的財政支持，幫助巨災保險體系應對極端情況，避免出現類似NFIP的長期虧損問題。

第四，完善風險分散機制。例如，可以設立巨災基金，由政府和保險公司共同出資，當災害發生時，基金將根據損失情況進行賠付，減少保險公司的財務壓力。同時，通過再保險及巨災債券，將風險進一步分散至國際市場，以增強抗風險能力。尤其是在面對地震、洪水等巨災時，再保險和國際資本市場的介入可以極大緩解本土市場的負擔。總之，巨災保險作為一種準公共產品，需要全社會形成合力推進并加以完善，以更好應對氣候變化的挑戰。■

（責任編輯　馬杰）

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