轉自：中國金融雜志

導讀：積極探索以全覆蓋、多災因、高普惠、科技融合為特色的地方綜合性巨災保險試點，同時搭建綜合性巨災托底、商業性巨災補充的多層次巨災保險體系

作者｜許捷「國家金融監督管理總局重慶監管局原黨委委員、副局長」

文章｜《中國金融》2024年第21期

黨中央、國務院高度重視巨災保險和災害防控工作。中央金融工作會議強調要“發揮保險業的經濟減震器和社會穩定器功能”。黨的二十屆三中全會指出“完善自然災害特別是洪澇災害監測、防控措施”。2024年4月，習近平總書記在考察重慶時指出要積極探索超大城市現代化治理新路子。重慶是大城市、大山區、大庫區，特別是三峽庫區地質災害復雜，2024年轄內墊江縣、彭水縣等31個區縣發生暴雨災害，造成嚴重損失。保險服務災害治理與風險保障既任重道遠，也大有可為。國家金融監督管理總局重慶監管局（以下簡稱重慶金融監管局）堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，認真落實金融監管總局和重慶市委、市政府工作要求，與市委金融辦、財政、應急等部門聯動，積極探索以全覆蓋、多災因、高普惠、科技融合為特色的地方綜合性巨災保險試點，2024年在西部地區率先實現綜合巨災保險省域區縣全覆蓋試點。同時，推動城鄉居民住宅綜合保險，鼓勵商業保險拓展巨災責任，搭建綜合性巨災托底、商業性巨災補充的多層次巨災保險體系，健全巨災保險保障機制、服務韌性城市建設。

“保得全”，堅持政府推動、市場運作，合力推進巨災保險全覆蓋

黨的十八屆三中全會首提“完善保險經濟補償機制，建立巨災保險制度”。2016年保監會聯合財政部印發《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實施方案》，鼓勵風險集中的地方出臺地震巨災保險制度的配套支持政策，積極探索各類提高地震巨災保險覆蓋面的有效模式，逐步擴大覆蓋面。為此，重慶市積極啟動地方綜合性巨災保險試點。

一是試點早。重慶市高度重視巨災保險，2017年印發《關于開展巨災保險的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），首批在省域內開展地方綜合性巨災保險試點，確定政府主導、市場運作的運行機制，逐步積累自然災害數據和經驗。試點首年，重慶市渝中區率先開展試點，區財政投入200萬元，為渝中區轄內人口提供每人最高60萬元、累計6000萬元的巨災風險保障。

二是多層次。綜合性巨災保險從自然災害導致的常見損害入手，以保障人員傷亡救助為主要保障內容，保障程度10萬元至60萬元。2024年2月，國家金融監督管理總局聯合財政部印發《關于擴大城鄉居民住宅巨災保險保障范圍進一步完善巨災保險制度的通知》后，重慶金融監管局多次組織召開巨災保險推進會，推廣城鄉居民住宅巨災保險，同時鼓勵發展商業巨災保險，在車險、貨運險、家財險、企財險等方面拓展巨災責任，補充商業保障，逐步形成覆蓋全面、保障適度、分層救助的巨災保險保障層次，推動當地形成綜合性巨災托底、商業性巨災補充、極端自然災害動態調節的多層次巨災保險體系。

三是全覆蓋。重慶市綜合性巨災保險明確以區縣為投保單位，結合災害頻率、財政狀況和保險公司承保、服務能力等實際情況，調整、完善巨災保險運行機制，探索形成財政支持下的巨災風險分擔機制，有力促進了巨災損失補償向政府與市場有機協同模式轉變。目前重慶市地方綜合性巨災保險全覆蓋試點成效明顯，38個區縣均已開辦綜合性巨災保險，在西部地區率先實現綜合巨災保險省域區縣全覆蓋試點，2024年提供風險保障1174億元，累計為2.12萬受災民眾支付賠款1.46億元。

“托得起”，堅持契合多災因保障需求，差異化、定制化發展巨災保險

一是多災因。重慶市集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，特別是三峽庫區地質結構復雜，近幾年災害天氣增多，連續發生干旱、洪澇等災害。極端天氣造成部分地區災害損失較重，2020年以來各類自然災害造成超1000萬人次受災，經濟損失近300億元，給政府帶來極大的災害救助壓力。綜合性巨災保險緊扣當地常見災因類型，包括洪澇、強降雨、干旱、大風、大雪、冰雹、雷擊等氣象災害，山體崩塌、滑坡、泥石流、地陷等地質災害，地震災害、水庫潰壩等多種災害，條款責任基本覆蓋全市自然災害類型。

二是強保障。試點初期，綜合性巨災保險僅提供人身保障，由于各區縣防災救災需求增大，次年11個區縣新增居民房屋救助保險，目前全市有30個區縣將災毀農房納入保障，每間農房保額最低5000元，最高10萬元。例如，近期墊江縣巨災保險為每戶提供2萬元房屋毀損保障，3000元安置費救助保障，進一步兜牢了民生保障底線。同時，結合巨災風險“低頻高損”特點，引導保險公司成立共保體實現風險共擔，保費動態調整、“以豐補歉”增強承保能力。

三是定制化。為滿足各區縣差異化的保障需求，重慶市巨災保險施行“1+N”模式，“1”是基礎保障范圍涉及的人員傷亡救助賠償；“N”是根據各區縣實際情況疊加的安置費用救助、房屋毀損保障、農作物損失等，鼓勵區縣適度擴展事故災害類型，將行政區域內發生的火災、爆炸、搶險救災、突發公共衛生事件等事故災害納入保障范圍。

“保得好”，堅持“保險+科技+服務”，積極融入災害治理體系

一是強協同。建立巨災保險工作聯動機制，包含市委金融辦、市財政局、市應急局等多個市級部門以及對應的區級部門，協助政府提升社會治理。巨災保險將政府事后救援轉變為以保險、社會廣泛參與的事前安排，利用市場手段讓民眾享受高效有序的巨災保險理賠服務，促進巨災損失補償向政府與市場有機協同模式轉變。指導保險機構與公安交管、應急、氣象等部門建立協作機制，貫通雨情、水情、險情、災情，聯動開展風險點位監測、預警演練和災害救助等。例如，2023年萬州“7·4”洪災期間，保險機構根據氣象部門風險預警信息，配合交管在易漫水路（橋）風險點巡檢82次，重點排查72家高風險企業。協同推進閉環治理，積極向當地政府反饋受災理賠高頻風險點情況，如以前“一暴雨就被淹”的高風險地點，在今年實施防洪減災工程控制性工程首次分洪，實現洪水安全過境，進一步保障居民人身安全，減少財產損失上千萬元。

二是建平臺。重慶金融監管局積極融入數字重慶建設，主動探索“巨災保險數字化+風險減量”試點，鼓勵指導保險機構加大新質生產力應用，聯合災害管理部門、巨災風險管理科技公司，積極運用有我國自主知識產權、適合市情的巨災風險模型，研發巨災保險綜合管理信息平臺，以暴雨洪澇模型為基礎，增加巨災風險分析模塊，實現風險動態畫像、可視化管理、隱患追蹤。構建暴雨洪澇災害實時損失評估系統，包含風險評估、監測預警、災害研判、應保聯動功能模塊，以及面向政府、企業、保險公司的移動端預警助手和災情上報助手，實現線上和線下聯動防災救災，實現歷史巨災損失經驗數據和承保理賠數據整合與分析，可分析轄內各區縣風險水平，針對高中低風險水平地區采取差異化災害管理政策，將巨災風險管理擴展至災前、災中、災后全生命周期。

三是重預防。推動巨災保險融入重慶市災害治理，將服務延伸至災前預防、災中救助和災后重建，強化自然災害特別是洪澇災害風險隱患的動態監測、預警和聯動處置。推動保險機構參與建設國家災害治理與風險減量中心。引導保險機構為水災風險較高企業安裝物聯網報警器，幫助企業防范水淹風險；聯動開展風險點位監測、預警演練和災害救助等，為沿江、低洼等風險區域1.1萬戶企業提供風險隱患排查、協助避險轉移服務，助力減少財產損失近1.3億元。

“兜得住”，堅持保障民生與普惠利民，發揮好保險經濟減震器和社會穩定器作用

一是普惠性。巨災保險保障對象包含轄內所有自然人，無論是否是重慶戶籍，同一區縣人口均享受同等保障。2023年萬州“7·4”洪災中，巨災保險向受災群眾及毀損房屋賠付278.7萬元，這對沒有其他商業保險保障的基層群眾來說，巨災保險的兜底性保障作用突顯。今年入汛來，重慶墊江等多地受災，重慶市各財險機構聞“汛”而動，截至10月22日，已接到保險理賠報案5622件，已決賠案5280件，理賠金額0.95億元，發揮好經濟減震器和社會穩定器作用。

二是人民性。面對重大自然災害，重慶金融監管局啟動應急響應，印發緊急通知、出臺措施，指導保險行業積極踐行金融工作的政治性、人民性，跟蹤理賠進展，做到“應賠盡賠”。協調對接獲取受災信息，聯動中國銀保信全面排查受災人員在全國保險機構的保單。2023年萬州“7·4”洪災中，對傷亡人員支付賠款366萬元。截至2024年第三季度末，重慶巨災保險累計為各類災害事故中的2.12萬受災民眾支付賠款1.46億元。

三是兜底性。在災后重建階段，重慶金融監管局出臺加強金融支持防災減災救災機制建設13條措施，引導銀行保險機構加大金融支持。配合將“落實巨災保險制度，推行安全生產責任保險，促進擴面增效”納入《重慶市突發事件總體應急預案》，強化巨災保險制度支撐。針對暴雨洪澇風險較高的渝東北地區，在強化災害預警化險的基礎上，排查保險空白領域，完善受災地區保險保障，落實災區保險擴面提質，做到早賠快賠。例如，2023年萬州“7·4”洪災中，財險公司當天查勘受損果園、淹沒小商品損失700余萬元，當天即為萬州五橋街道4家家具公司快速支付預賠付賠款545萬元，為受災企業提供首筆恢復生產經營的資金。

巨災保險實施中存在的困難

一是頂層設計待完善，精算定價存在困難。目前，巨災保險法律法規層面尚未出臺專項制度，《突發事件應對法》等與災害應急相關的法律僅概括性地提出建立巨災風險保險體系并鼓勵公眾投保，對巨災保險的保險責任、運行模式鮮有規定。同時，巨災保險發展尚處于初級階段，缺乏專業數據及經驗積累，巨災風險的不確定性、高度破壞性、損失相關性使得風險評估和定價成為難題。此外，部分自然災害歷史數據分散于多個部門，數據標準化程度不盡相同，使得獲取使用受限，制約產品定價的科學性和準確性。

二是配套政策不相容，可持續性面臨考驗。巨災保險的準公共性，決定了巨災保險的推廣需要財政政策支持。國家層面與巨災保險相適應的財政政策支持體系還需健全，一些地方巨災保險費用未納入預算。另外，財政資金的使用效率年度考核方式與巨災風險的“低頻高損”特點不匹配，災前防范、降低社會總體損失等因素未能被納入綜合考量，如部分地方通常采取低價中標法持續壓縮成本支出，購買保險后希望看到賠償效應，一部分賠付支出轉化為小額常規事故補償，巨災保險的持續發展受到影響。

三是巨災體系運行不暢，防災排查運用不足。巨災保險服務社會治理方面仍存在堵點，跨部門、跨行業、跨機構的資源整合和共享機制不完善，仍存在“數據孤島”，自然災害數據、承保理賠數據未能實現深度融合和運用。災前預警、災中救援、災后賠付等環節輔助巨災應急管理作用發揮不充分，巨災保險的防災減損功能還有較大的提升空間。

四是風險分擔機制不健全，多層次保障程度不夠。巨災風險“低頻高損”的特征要求建立多元化的損失分攤機制，“政策性+商業性”保險模式和“直接保險—再保險—巨災保險基金—政府托底”模式是主要發展趨勢。巨災保險實踐反映出來發展不充分等問題，巨災保險的保障水平、賠付與實際損失的占比仍然較低，如部分區縣人員保障限額10萬元、醫療限額僅1萬元，難以滿足大災下的人員救助需求。居民風險和保險意識不足，限制了商業性巨災保險發展，商業補充保障還不夠。巨災債券等巨災風險證券化轉移的金融工具發展相對薄弱，實踐運用不足。

完善我國巨災保險政策建議

一是加強制度頂層設計，建設多層次巨災保障體系。建議加快巨災保險立法進程，促進巨災保險長期穩定運行。鼓勵各地探索巨災指數保險等產品創新，形成政策性巨災保險為基礎、商業性巨災保險補充、頂層巨災保險兜底的多層次保障體系，逐步建立標準化巨災保險管理指標統計分析機制。針對不同區域自然災害建立差異化的保障體系，研究出臺地震、臺風、暴雨、洪澇、干旱等多災因示范條款，合理增加城鄉居民房屋財產損失、救災人員人身傷亡救助、安置費用救助、公共衛生事件救助等保險責任，形成“保障全面基本、兼顧差異需求”的多災因巨災保險格局。

二是優化政策支持，擴大綜合性巨災保險試點。將巨災保費資金納入財政涉災預算，增強巨災保險的承保穩定性，充分發揮保險維護社會穩定的作用。優化財政資金考核，充分考慮巨災風險“低頻高損”和巨災保險“以豐補歉”的特點，采取長周期考核機制，提升地方政府積極性。豐富巨災保險發展的政策工具箱，通過給予稅收減免優惠等方式，放大財政杠桿效應，充分調動居民和保險公司等市場主體的積極性。對于經濟發展滯后的地區和特殊群體，可將發展巨災保險與鄉村振興工程相結合，確保其享受巨災保險的保障。

三是健全保險應急服務機制，改進風險減量服務。建議聯合相關災害管理部門和社會單位，協同推動機制創新與科技平臺建設，加強系統建設、信息共享，用好災害承保理賠大數據、巨災風險大模型，推進巨災模型等前沿技術和研究成果的應用和落地，強化對風險隱患智能化識別、預警和處置，整合行業防災減損力量，密切配合應急管理部門，推進巨災保險從災后損失補償功能向全方位風險管理解決方案轉變，更好融入國家應急管理體系。

四是豐富巨災保險保障形式，多渠道分散巨災風險。政府、保險機構、媒體等相關方應加強對巨災保險的引導和宣傳，提升公眾對巨災保險功能和作用的認識，同時強化政策引導，如可鼓勵銀行基于風險角度，為有相關巨災保險保障的住房提供貸款利率優惠，增進社會整體對巨災保險的參與度。健全巨災保險共保體，增強承保能力，強化再保險保障支撐。鼓勵各主體運用巨災債券等配套工具，確保巨災風險用得好、保得起。■

（責任編輯　馬杰）

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