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轉自：中國金融雜志

作者｜劉學生「國家金融監督管理總局非銀機構監管司司長」

文章｜《中國金融》2024年第19期

在我國，非銀行金融機構（以下簡稱非銀機構）主要包括金融資產管理公司、金融租賃公司、企業集團財務公司、消費金融公司、汽車金融公司和貨幣經紀公司六類（廣義上的非銀機構還包括保險、信托、銀行理財公司等，這里是從金融監管總局機構監管的各司局職責分工意義上界定的），它們既不同于傳統商業銀行，也有別于國際同業，伴隨我國改革開放大潮應運而生。黨的二十屆三中全會提出“完善金融機構定位和治理，健全服務實體經濟的激勵約束機制”，有必要因勢利導，推動非銀機構成為金融體系必要有益的重要組成、服務實體經濟的特色力量。

非銀機構發展的歷史沿革

• 金融資產管理公司

國際上，不良資產管理機構通常作為臨時危機管理工具使用，在完成政策性任務后即清算關閉或回歸。以美國為例，1989年為應對儲貸機構危機，聯邦存款保險公司設立了重組信托公司，負責管理和處置破產儲貸機構，1995年資產處置完畢后解散，有關職能部門和人員重新回到聯邦存款保險公司。但是，也有少部分資產管理公司完成政策性任務后持續經營，通常作為公共機構的附屬機構或關聯機構存在，不被視作金融機構進行監管。例如，韓國資產管理公司完成1997年亞洲金融危機風險處置后持續經營，作為韓國最大的國有資產管理機構，它是韓國金融監督委員會下設的一個執行部門，屬于普通企業，不作為通常意義上的金融機構接受監管。

我國為處置20世紀90年代經濟轉軌時期積累的高達數萬億元的銀行不良資產，在1999年成立了四家金融資產管理公司，預設十年存續期，幫助國有商業銀行大幅處置削減不良貸款，為其深化改革發展、提高競爭力創造了條件。我國是少有的有大型資產管理公司長期存續的國家，且這些公司均為持牌金融機構。

• 金融租賃公司

國際上，融資租賃行業起源于20世紀中葉的美國。1952年，世界上第一家融資租賃公司——美國租賃公司（現更名為美國國際租賃公司）成立。20世紀60年代，融資租賃業進入主要西方國家并逐步實現國際化。目前，發達國家對融資租賃業務有兩種監管模式。其一，融資租賃是金融業務，從事該業務的機構由金融監管部門監管，如西班牙、意大利、法國等。融資租賃公司不得吸收公眾存款，但需按照巴塞爾新資本協議進行管理，可以高杠桿經營，從銀行融資較為便利。其二，融資租賃業務不是金融業務，非持牌機構可以從事，如美國、日本等。其中，對于隸屬銀行的租賃公司，要求租賃資產并表到銀行的信貸科目，從而形成銀行合并資產負債表，受巴塞爾新資本協議約束，金融監管部門通過實施并表監管實現對租賃公司的業務監管；對于其他租賃公司，由于其不屬于金融機構，不接受金融監管部門的監管，但這些公司所占的市場份額很小。

在我國改革開放初期，為開辟利用外資新渠道，我們從發達市場經濟國家引入融資租賃業態。1986年，中國外貿金融租賃公司獲得金融許可證，標志著金融租賃公司作為一類非銀機構在我國正式出現。目前，我國已成為全球第二大融資租賃市場，但租賃滲透率（生產領域設備投資中采用融資租賃方式所占比重）僅6.5%，與歐美發達國家20%～30%的滲透率有較大差距。從監管上看，我國存在金融租賃公司和融資租賃公司兩種機構類型。其中，金融租賃公司由金融監管總局批準設立，屬于持牌金融機構，除了從事融資租賃業務，還可以從事同業拆借、同業借款、發行金融債券等持牌業務，以及固定收益類證券投資、向非銀行股東借款、資產證券化等業務；融資租賃公司由地方政府相關部門批準設立，是受地方監管的地方性金融組織，但不能進入同業市場。

• 企業集團財務公司

國際上，與我國財務公司職能定位相似的是企業集團的“司庫”（treasury）。有些企業集團在總部設立司庫部，與財務部并列；有些企業集團成立單獨的司庫服務公司，以子公司形式存在。與國內財務公司不同的是，司庫并非需要金融監管部門頒發牌照的金融機構，而是企業集團加強全球資金精細化管理、提升運營能力的內部組織機構，更多輔助于集團管理，而并非開展金融活動。

在我國，財務公司是金融體系中帶有典型中國特色的一類非銀機構，是為促進國有大型企業改革和發展作出的一種特殊金融制度安排。1987年，我國第一家企業集團財務公司——東風汽車工業財務公司正式成立。如今，財務公司的服務范疇已從央企、國企拓展到民營和外資企業集團，其中民營企業集團財務公司已達43家。與國外司庫相對比，我國財務公司具備吸收集團成員企業存款的功能，并在企業集團內部提供多元化的金融服務，是我國企業實施司庫管理的重要平臺和抓手，并作為持牌金融機構接受監管。

• 消費金融公司和汽車金融公司

國際上，由于消費信貸早先違約率高，是傳統銀行不愿觸碰的業務領域，銀行忽略的市場反而成為消費金融公司的機會。1878年，美國商人弗蘭克·麥基創設了第一家真正意義上的消費金融公司——家居金融公司，該公司不斷發展壯大，后于2003年為匯豐控股所收購。消費金融公司一開始只經營個人消費信貸業務，以支持個人購買消費品。1919年，美國通用汽車公司設立汽車票據承兌公司，促進了汽車銷售的空前增長。隨后，世界主要汽車制造商紛紛設立專門的汽車金融服務機構為經銷商和客戶購車提供融資服務。例如，德國大眾汽車公司在20世紀50年代前后成立了自己的銷售金融公司，當時每個消費者每月只用向大眾汽車公司支付5馬克就可以開走一輛嶄新的甲殼蟲汽車。20世紀80年代后，消費金融公司（主要通過分期付款方式給銷售商）、銷售金融公司（主要通過分期付款給銷售商，讓其向消費者提供汽車等消費品）和商業金融公司（主要向消費品生產企業或銷售企業提供短期融資，包括將存貨、應收賬款或設備作為抵押品等的短期融資）日益融合，界限越來越模糊，演變為具有全球影響力的金融公司。

國外監管當局對金融公司監管寬松。例如，美國監管當局僅要求規模達到一定排名的金融公司每月報送報表，履行信息披露義務，而非統一設定監管法規和標準；新加坡監管當局不將跨國公司附屬金融公司視為金融機構，僅要求其履行報告職責。監管寬松和業務范圍廣也是一把“雙刃劍”。例如，日本消費金融業的繁榮和快速發展在一定程度上支持了經濟騰飛，但也加重了消費者的生活負擔，并帶來消費信貸市場惡性競爭，使整個金融系統受到不穩定因素影響。美國也曾飽受金融公司無序擴張之苦，受2008年國際金融危機影響，消費信貸壞賬激增、盈利能力驟降，不得不推動類消費金融行業整合重組。

在我國，為貫徹國家“擴大內需，促進經濟增長”戰略，2009年中國銀監會報經國務院同意，在北京、天津、上海、成都四地開展消費金融公司試點。經過15年發展，消費金融公司數量已達到31家。而我國允許設立非銀行金融機構開展汽車消費信貸業務，主要是為了履行加入世貿組織的承諾。2004年，中國銀監會批準設立的全國首家汽車金融公司——上汽通用汽車金融公司正式成立。目前，全國已有25家汽車金融公司，其中中資10家，中外合資8家，外商獨資7家。

• 貨幣經紀公司

國際上，貨幣經紀公司又稱同業經紀公司，起源于19世紀60年代英國的外匯市場。半個多世紀以來，貨幣經紀公司服務的交易品種不斷增加，從最初的外匯即期和遠期買賣、貨幣拆借、債券買賣等逐步擴展到各類金融衍生品，目前非金融產品如能源、商品、指數等也被納入了貨幣經紀業務范疇；服務手段從傳統的電話聲訊服務擴展到電子經紀服務。目前，全球性貨幣經紀公司主要包括美國的Nex集團（原英國毅聯匯業）、德利萬邦、美國的BGC Partners、瑞士的利順金融、日本的中央短資等。作為中間商，貨幣經紀公司的監管當局一般是金融市場監管機構或證券期貨監管機構，如英國金融行為管理局，監管的重點不是產品而是市場行為。

在我國，貨幣經紀公司也是改革開放和與世界接軌的產物。2005年，為滿足外資銀行涌入和促進銀行間市場良性發展的需要，國務院批準啟動貨幣經紀公司試點，批設了第一家貨幣經紀公司——上海國利貨幣經紀有限公司。試點以來，世界排名靠前的五大貨幣經紀公司均通過合資方式在我國參與設立了貨幣經紀公司。目前我國已有貨幣經紀公司6家。

加強和改進非銀監管，不斷提升服務實體經濟質效

• 非銀監管制度體系更加健全

此前，貨幣經紀公司、財務公司、汽車金融公司的管理辦法分別是2005年、2006年和2008年制定或修訂的，距今都已15年以上；消費金融公司、金融租賃公司的管理辦法分別是2013年和2014年修訂的，距今也有10年左右，已無法滿足非銀機構發展與監管的現實需要。經過近幾年的努力，金融監管總局基本完成了上述五類非銀機構管理制度的升級換代，在堅持法規寬嚴適度、與時俱進提升監管有效性上邁出實質性步伐。

• 風險早期識別預警能力得到提升

一是持續修訂監管報表。根據六類非銀機構經營和風險特點，系統性、針對性修訂監管報表和監管指標。適應新的監管制度辦法和監管導向，同時為增強統計口徑的準確性，相應增加或修訂部分報表，全面提升非現場監管工作的前瞻性、規范性和有效性。二是強化分級分類監管。建立并修訂完善非銀機構季度風險分級制度，指導各地監管局重點盯防轄內風險機構，以細、準、嚴的標準“一司一策”采取監管措施；與時俱進推動監管評級線上化，客觀、真實、全面反映參評非銀機構風險和管理狀況，合理配置監管資源。

• 非銀機構服務實體經濟能力不斷提升

一是資產管理公司助力金融和實體企業風險化解。一直以來，全國性金融資產管理公司始終是我國金融體系風險出清的重要渠道，批量轉讓市場份額常年保持在80%以上，并在有力維護區域金融穩定、有效阻隔實體企業風險向金融體系擴散蔓延、支持房企紓困和保交房、助力地方政府有效維護社會穩定等方面發揮了積極有效作用。二是金融租賃公司深度服務航空航運業和綠色新能源等行業領域，推動大國重器“上天、入地、下海”。五年來，金融租賃公司持續加強對制造業重點領域和關鍵環節的支持，戰略性新興產業業務余額由3557億元增長至5375億元；助力民族航空航運產業發展邁上新臺階，累計簽署C919和ARJ21飛機訂單超600架，累計在境內船廠訂造船舶超250艘，訂單金額超900億元；積極響應國家綠色低碳政策，綠色租賃業務規模由4447億元增加至8906億元，進一步擴大了綠色品牌效應。三是財務公司加強對經濟社會重點薄弱領域金融支持。五年來，財務公司通過減免結算、委托貸款、外匯交易等手續費用，提供優惠利率、財務顧問等金融服務，累計為企業集團節約財務成本近2000億元；累計開展成員單位產品買方信貸業務1.2萬億元、消費信貸業務6200億元。四是消費金融公司為較少或從未享受過商業銀行消費信貸服務的中低收入人群提供多樣化消費金融服務。五年來，消費金融公司累計發放消費貸款10.49萬億元、累計服務10.87億人次。五是汽車金融公司通過構建“廠商+汽車金融公司+經銷商”運營模式，大力促進汽車消費。五年來，累計發放經銷商庫存車輛貸款4.3萬億元，對應車輛1972萬臺，占全國汽車產量的14.6%；累計發放汽車零售貸款3萬億元，對應車輛3168萬臺，占全國汽車銷量的23.6%；累計發放新能源汽車零售貸款3147億元，對應車輛366萬臺。

科學定位，推動非銀機構高質量發展

金融是“國之大者”，關系中國式現代化建設全局。非銀監管條線將堅決貫徹落實黨的二十屆三中全會和中央金融工作會議精神，引導各類非銀機構堅守各自定位，苦練內功，做簡單的金融，做特色的金融，在不良資產處置、融資租賃、消費金融等專屬領域做專、做精、做優、做強，成為現代金融機構和市場體系必要且有益的重要組成，發揮各具特色的金融功能，不斷提升服務高質量發展的能力和水平。

• 以提升監管能力作為推動非銀機構高質量發展的出發點

一是持之以恒加強監管制度建設。堅持依法監管，始終在法治軌道上加強和完善非銀監管。加快推進《金融資產管理公司條例》修訂，制定出臺資產管理公司不良資產業務監管辦法等；推動新修訂的《消費金融管理公司管理辦法》《金融租賃公司管理辦法》穩妥落地實施。二是不斷提升監管專業性和透明度。深化監管數據治理，不斷提高統計數據質量；提升監測分析的效率和效果，弄懂數據背后的“故事”；重點強化對股東股權、關聯交易和產品結構的穿透監管能力，按照實質重于形式原則透視數據背后的資金流向、業務邏輯和實質風險。充分運用年度監管評級和季度風險分級，強化對行業性、區域性、系統性風險的監測分析預警，針對重點領域風險定期開展壓力測試，制定風險應急預案，防患于未然。

• 以防范風險和強監管嚴監管作為非銀機構高質量發展的著力點

一是堅持守好不發生系統性金融風險底線。非銀機構雖然體量小、分支機構少，看似不會形成系統性金融風險，但決不可麻痹大意，“茶杯里的風暴”也可能外溢蔓延跨界。針對存量高風險機構，必須集中優勢兵力，力爭個個殲滅，嚴控非銀機構風險蔓延。同時，不斷強化風險早期糾正硬約束，抓早抓小、防微杜漸，嚴控增量風險。二是堅持監管“長牙帶刺”“有棱有角”。這是黨中央對金融監管工作鮮明的政治要求，也是檢驗強監管嚴監管的重要標尺。必須強化非銀機構股東資質、資金來源和股東行為穿透監管，嚴禁資本無序擴張。持續開展股東股權、公司治理、關聯交易、資產質量、影子銀行和交叉金融領域治理，針對發現的嚴重違法違規非銀機構、股東和實控人、董事監事高管人員、第三方中介機構等，嚴肅查處，讓違法者付出代價，嚴肅市場紀律，形成震懾。

• 以更好服務實體經濟作為非銀機構高質量發展的落腳點

一是充分發揮資產管理公司有別于傳統金融機構的逆周期工具和金融救助功能，緊扣服務經濟社會發展和供給側結構性改革主題，努力展現經濟金融體系的“穩定器”、金融風險的“防火墻”和金融危機的“救火隊”作用，著力防范化解金融和實體經濟領域風險。

二是注重發揮四類非銀機構特色功能。準確把握金融租賃公司金融屬性，做實融物功能，聚焦現代化產業體系建設和大規模設備更新核心需求，精耕細作熟悉擅長的行業和領域，不斷突出專業化、特色化經營。鼓勵財務公司立足集團主業優化金融服務、提高集團資金使用效率，持續加大對集團內先進制造業、科技創新、綠色低碳發展等重點領域的資金支持力度，推動“專精特新”企業發展；加強普惠金融服務，支持集團產業結構轉型和中小微企業等重點薄弱領域。鼓勵消費金融公司走符合自身資源稟賦的特色化可持續發展道路，加快數字化、線上化建設，持續提升自主獲客和自主風控能力，降低對融資擔保公司、保險公司等增信類合作機構的依賴，持續壓降貸款利費水平，助力提升傳統消費、新型消費。大力推動汽車金融公司創新產品，優化金融服務供給，為汽車銷售和消費穩增長發揮積極作用。為貫徹落實國務院《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，近期金融監管總局針對非銀機構印發專門通知，引導非銀機構聚焦產業高質量發展和人民美好生活需要的關鍵領域，全力支持推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動取得成效。

三是進一步鞏固貨幣經紀公司傳統經紀服務產品優勢，創新豐富經紀業務品種，不斷提升經紀服務質效。■

（責任編輯　賈瑛瑛）

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