轉自：中國金融雜志

導讀：省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分，推進省以下財政體制改革對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義

作者｜張玲 許航敏「北方工業大學文法學院；廣東省財政學會」

文章｜《中國金融》2023年第22期

省以下財政體制是政府間財政關系制度的組成部分，推進省以下財政體制改革可更好地發揮財政在資源配置、財力保障、統籌調控等方面的作用，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。2022年6月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》對相關工作進行了戰略部署，也意味著省以下財政體制改革進入新階段。但由于我國各地區發展不平衡，且財政體制改革牽一發而動全身，需要在直面問題的基礎上因地制宜、穩中求進來推進改革。

省以下財政體制面臨的主要挑戰

一是省以下事權改革滯后，財政事權和支出責任劃分不盡合理。目前，多數省份財政事權與支出責任相適應的整體格局尚未完全形成，特別是二者劃分不夠規范統一，最終導致支出端經常出現“小馬拉大車”現象。目前，省以下財政事權與支出責任的劃分多體現在醫療衛生、教育等領域，且多為總體性要求與原則性規定，多數領域的事權、支出責任劃分依然模糊或不規范。尤其突出的是，省級專屬事權相對較少、共同財政事權依然較多，支出責任交叉重疊現象依然存在。財政事權清晰界定范圍偏窄、標準不統一，“上級政府點菜、下級政府買單”現象時有發生。此外，事權與支出責任劃分不合理還可能導致基層財政壓力大，進而催生地方保護主義、市場壁壘現象。

二是地方稅體系建設緩慢，且省以下收入劃分不夠清晰規范。目前各地財政收入劃分多種多樣，甚至“一事一議”，尤其是市縣級財政收入缺乏穩定來源。大多數省份納入省級固定收入的行業主要是電力、石化、鐵路、航空運輸、金融保險、電網、移動電信、煙草等，這部分收入相對穩定。通常，各地將部分收入穩定且規模較大的稅種作為共享收入，而收入較少且不穩定的稅種由市縣獨享。但共享收入的方式在各省間劃分也不同，或按稅種比例分享，或采取超基數增量部分分成或增量返還等方式。即便同一省內的不同縣市也存在收入劃分的“分稅”“分錢”等差異，可能不利于地方間競爭和激勵。此外，部分地方對非稅收入、土地出讓依賴度較高，一旦受到沖擊，市縣財政調控經濟社會發展的能力較弱。

三是省以下轉移支付定位及功能作用有待進一步優化。一方面，轉移支付定位、資金分配有待完善，特別是專項轉移支付種類多，很多政策目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近。有些轉移支付進入市場或競爭性領域過多，缺乏相應評估、退出機制。同時，各部門轉移支付資金配套、使用等也存在紕漏，調整、整合力度不足。另一方面，從轉移支付結構看，一般性轉移支付與共同事權轉移支付占轉移支付比重已經超過80%，通過壓減專項轉移支付、增加一般性轉移支付的空間越來越小。此外，一些地區本級財政收支波動大、國庫管理存在難度，需增強省以下轉移支付的科學性和時效性。

新形勢下省以下財政體制改革面臨的其他內外部制約

一是省以下財政體制改革超出財政范疇，需要協同推進其他各項改革。財政體制改革牽一發而動全身，尤其是事權劃分是財政體制改革的邏輯起點，但涉及公共權力縱向配置和法律、政治問題，一些跨部門、跨區域的公共服務的事權劃分難度大，不完全屬于財政職能范疇，難以靠財政部門“單兵突擊”。在各級財政都存在不同程度困難時，上級政府有決定下級政府事權權力，往往采取“上級發文、下級執行”模式，變相增加下級支出責任或轉嫁支出責任，給基層財政運行帶來較大壓力，加劇“小馬拉大車”現象。當前，不少問題并非單純的財政問題，需要系統全面協同推進。

二是近年來財政運行緊平衡、各類風險加大，加劇了各種矛盾和改革難度。從支出方向看，民生支出占財政支出大頭，占比已達70%以上。近年來，各地經濟下行壓力加大，財政收入增速放緩，但剛性支出不減，不少潛在問題和風險暴露出來。特別是，當前房地產市場供求關系發生重大變化，財政收入受到較大沖擊，不少地方還存在很大的“三保”壓力，同時，地方債務包袱沉重、風險凸顯，突出表現在地方政府債券再融資比例居高不下，融資平臺債務普遍展期、非標違約較多。省以下事權、支出責任、收入關系和轉移支付是“一盤棋”，新形勢下改革面臨更大壓力、局面更加復雜。

三是各地實際情況和治理能力差異大，需考慮改革的復雜性和落地性。現行省以下財政體制是“一地一策、一地多策、幾年一變”，各省經過多次財政改革累積、沉淀結果，存在很大差異性和路徑依賴性。同時，省以下各級政府統籌資源和發展能力、信息獲取和處理能力等并不相同，也會影響地方政府治理效率。事實上，各省資源稟賦、經濟社會發展水平存在很大差異，導致財政體制集權與分權程度不同，也體現為不同治理效果。以浙江、廣東兩個經濟發達省份為例，2022年全省一般公共預算收入中，浙江省本級財政收入僅占4.7%，而廣東省本級財政收入達到34.4%，但兩省差異并不代表著省級調控能力的差異。此外，長期以來，“基數+增長”的預算理念根深蒂固，支出剛性化、存量調整難，制約了基層治理能力，不利于形成激勵相容機制。

因地制宜深入推動省以下財政體制改革的建議

一是在中央繼續加強激勵基礎上，兼顧統一性與差異性，因地制宜推進改革。其一，繼續加強中央財政支持，提高中央、省級財政“兩個統籌能力”，著力緩解市縣財政運行困難，加快推動基本公共服務均等化。其中，可考慮適當調整各級政府收入分享比例或提高政府債務限額，以籌集更多財源。其二，堅持省負總責、分級負責，圍繞因地制宜、穩中求進、激勵相容原則，把握好改革的節奏與力度。充分調動省以下各級政府積極性，以增量改革為主、適度調整存量結構，優化權責配置和財力格局。允許地方在探索嘗試方面有一定自主性，但大的體制問題應盡可能統一規范，特別是不同省份的主要事權劃分應盡量保持統一。

二是清晰界定省以下財政事權與支出責任，形成科學合理的動態調整機制。界定省以下財政事權與支出責任需堅持激勵相容、與地方實際和治理能力相匹配原則。從大方向上看，要建立規范穩定的財政分權機制，適當增加省級財政事權，明晰共同財政事權，上提財政支出責任的級次。首先，政府權責劃分主要體現在基本公共服務受益范圍、服務效率和管理信息復雜程度等因素，兼顧政府職能和行政效率，激勵地方政府主動作為，更注重治理的“短板”問題，打通公共事務的“斷頭路”。其次，支出責任劃分需要考慮公共服務的覆蓋范圍，并與人員流動性、省內差距等多種因素掛鉤。特別是，共同財政事權堅持量能負擔、差異化分擔，根據經濟發展水平、財力狀況等差別化確定各級財政支出責任。例如，廣東省要求，上級財政事權確需委托下級履行的，要足額安排資金，并推廣分類分檔、按比例分擔財政支出責任。最后，適度強化省級、市級財政事權，更好發揮省級在全域統籌、跨區協調、綜合調控、統一管理等方面的作用。此外，建立健全財政事權和支出責任劃分動態調整機制和爭議處理機制，防止推諉扯皮現象。

三是合理劃分各級政府收入，優化省級、市級調控能力，形成激勵相容機制。在維持省與市縣收入格局總體穩定基礎上，適當擴大縣市財政收入自主權，增加其在共享稅劃分的比重，規范省對縣市的轉移支付行為。一方面，加強地方稅體系建設，加快推進消費稅、房產稅等改革落地，建立穩定地方稅體系。并且，鼓勵區域內飛地、共建園區等多種形式合作，跨區域做大財政蛋糕。另一方面，為促進公平競爭，盡可能統一省內收入劃分和分享行為。例如廣東省提出，省內同一稅費收入的歸屬和分享比例原則逐步統一，逐步減少直至取消按企業隸屬關系劃分政府間收入的做法，并逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還等政策。當然，也可以采取累進式財政收入分享比例機制，激勵基層政府開拓新財源。此外，建立區域間均衡度評估機制，動態掌握區域財力差距變化情況，據此動態調整收入劃分體制，合理保持省市調控能力。

四是優化轉移支付機制，推動財力下沉與橫向均衡，重點夯實基層財政保障能力。首先，健全持續推進基本公共服務均等化的保障制度和標準體系，建立轉移支付定期評估和退出機制，動態調整完善各類轉移支付資金補助范圍、標準和分配辦法。圍繞“兜底線、促均衡、保重點”目標，主要采用因素法或項目科學分配各類轉移支付資金。其次，完善轉移支付結構，建立差異化、激勵性轉移支付制度，注重提高縣級政府的內生發展能力，防止“養懶人”現象。健全“錢隨人走”的轉移支付機制，提高一般性轉移支付比重，并擴大可自主調控轉移支付資金占比，增強市縣轉移支付資金整合、自我調節能力。最后，以轉移支付資金績效評估為抓手，推動省以下轉移支付制度改革與規范基層財政管理同時進行。調整省以下轉移支付結構，優化橫向、縱向財力格局和資金績效，推動財力下沉，讓資金發揮更大作用。

五是系統推進財政體制改革、規范省以下財政管理，提升績效，防范風險。其一，加強全省“一盤棋”管理，堅持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”原則，全面落實各級政府“三保”責任，建立縣級財力保障長效機制；其二，規范各類開發區財政管理體制，強化管委會等政府派出機構舉債融資約束，切實防范政府債務風險；其三，推進省直管縣、鄉財縣管等財政改革，必要時健全財政“省直管縣”退出機制，適度強化市級的財政管理職責；其四，落實省級政府負總責，按屬地原則和管理權限壓實市縣債務管理主體責任，堅決查處違法違規舉債行為，健全長效債務監管機制；其五，開展財政改革和財政資金績效評估，將績效評價、后評價結果作為完善政策、安排預算、改進管理的重要依據，增強財政體制的適應性和有效性。■

（責任編輯　許小萍）

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