黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局，出臺了一系列重大方針政策，推出了一系列重大舉措，推進了一系列重大工作，戰勝了一系列重大風險挑戰，開啟了波瀾壯闊的偉大奮斗歷程，開創了中國特色社會主義事業新局面，推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革。黨的十八大以來的十年也是新時代黨領導下的金融業取得歷史性成就的十年。這十年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國金融業實現了新的跨越式發展。這十年，金融供給側結構性改革持續深化，以我為主的貨幣政策穩健實施，金融與實體經濟的良性循環逐步形成，防范化解重大金融風險取得重要成果，銀行業保險業改革開放呈現新局面，資本市場全面深化改革取得重要突破，金融開放穩步擴大，跨境貿易和投融資更加便利。為巡禮式、全景式、全方位反映“非凡十年”的金融成就，本刊特別開設“奮進新征程  建功新時代”專欄，全面展示新時代黨領導下金融業的變革性實踐、突破性進展、標志性成果，充分展現我國金融業踔厲奮發、篤行不怠的精神風貌，深入貫徹落實黨的二十大精神。

　　原標題：《中國金融》|周民源：監管引領政策性金融機構改革發展

　　作者|周民源‘中國銀保監會政策銀行部主任’

　　文章|《中國金融》2022年第18期

　　黨的十八大以來，中國銀保監會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在國務院金融委指導下，堅持穩中求進工作總基調，不斷加強對國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行、中國出口信用保險公司（以下分別簡稱開發銀行、進出口銀行、農發行、出口信保公司）的監管，持續引導政策性、開發性金融機構回歸本源、堅守定位、專注主業，有效服務國家戰略和薄弱領域，堅守風險底線，逐步走上高質量發展之路。

　　政策性、開發性金融機構服務實體經濟質效不斷提升

　　黨的十八大以來，政策性、開發性金融機構有效服務國家戰略和薄弱領域，貸款撥備充足，經營運行實現保本微利，抗風險和可持續發展能力持續增強，改革發展取得一系列顯著成效。

• 支持國家重大戰略和薄弱領域更加精準

　　黨的十八大以來，政策性、開發性金融機構緊緊圍繞職能定位，立足新發展階段，貫徹新發展理念，全力支持高水平科技自立自強、糧食安全、脫貧攻堅、鄉村振興等國家重大戰略和薄弱領域，大力支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等區域發展戰略，深耕基礎設施建設、制造業、對外貿易和三農等領域，積極服務“一帶一路”倡議、企業“走出去”、國際產能合作等。

　　截至2022年6月末，政策性、開發性金融機構基礎設施貸款余額超過12萬億元，涉農貸款余額近10萬億元，進出口銀行對外貿易領域貸款余額超過2萬億元。三年脫貧攻堅戰累放扶貧貸款近2萬億元，扶貧貸款余額連續三年占銀行業一半以上，充分彰顯了扶貧主力軍作用。棚改貸款余額超過4萬億元，有力支持居民住房條件改善。小微企業轉貸款余額4644億元，著力緩解中小企業融資難融資貴問題。助學貸款余額1227億元，進一步減輕家庭經濟困難學生壓力。

• 逆周期調節作用持續增強

　　2020年，面對突發新冠肺炎疫情對社會經濟和人民生活造成的重大影響，政策性、開發性金融機構設立專項貸款、開辟業務綠色通道、優化信貸條件和流程、加大保險支持力度，積極支持疫情防控和復工復產，對航空等困難行業發放應急貸款，給予受疫情影響較大的中小企業延期還本付息政策。2022年，黨中央、國務院高度重視發揮開發銀行、政策性銀行逆周期調節作用，新增8000億元信貸額度，支持基礎設施建設。同時，運用政策性開發性金融工具，投資補充基礎設施重點領域項目資本金，重點支持網絡型基礎設施、產業升級基礎設施、城市基礎設施、農業農村基礎設施、國家安全基礎設施五大基礎設施重點領域以及重大科技創新、職業教育等領域。開發銀行、政策性銀行靠前發力、精準發力，加大對重點領域和重大項目的信貸支持力度，打通資金堵點難點，以撬動更多商業性資金全力助力穩住經濟大盤，充分發揮政策性、開發性金融當先導、補短板、逆周期調節作用。

• 公司治理機制逐步建立并完善

　　按照2013年黨的十八屆三中全會關于“推動政策性金融機構改革”的部署，進一步深化政策性、開發性金融機構改革。

　　一是逐步搭建起了與政策性、開發性金融機構特點相適應的公司治理組織架構。將黨的領導融入公司治理各個環節，明確了黨的領導核心作用、職責權限和保障機制，制定“三重一大”決策制度，充分發揮黨委把方向、管大局、促落實作用。董事會作為主要決策機構的地位和職能逐步強化。設立部委董事，發揮其在重大決策等方面的統籌協調作用。

　　二是推動公司治理運行機制不斷健全完善和高效運作。不斷完善公司治理機制及配套制度，成立了涵蓋戰略管理、風險治理、審計等方面的專門委員會，規范議事程序和審議方式，制定了董事會、各專門委員會議事規則，明晰職責范圍和工作程序，為董事會和各專門委員會有序運轉提供了制度保障。

　　三是不斷完善激勵約束機制。股東單位建立了股權董事的履職評價制度，董事會審議高級管理人員的薪酬方案。

• 合規經營更加有效

　　政策性、開發性金融機構逐步搭建起“縱向到底、橫向到邊”的矩陣式內控合規組織架構，縱向實現了內控條線垂直管理，橫向完善了“業務部門、風險合規等部門、審計部門”的三道防線，明確界定了董事會、高管層、總部各部門、各分支機構的職責分工和報告路徑。按照“內控優先、制度先行”的原則，持續完善內控評價、合規管理、員工行為管理等相關制度。真正樹立“業務合規”理念，不斷強化合規文化建設，開展警示教育、合規評優、知識競賽、宣傳語征集等活動，將合規理念、責任意識和獎懲措施有效傳導至每個員工，營造“人人防風險、事事講合規”的良好氛圍。

• 風險管理體系不斷健全

　　一是逐步搭建起涵蓋全部產品、環節、流程、附屬機構的全面風險管理框架，制定全面風險管理辦法，初步實現了由單一的信用風險管理向全面風險統籌管理、由單一銀行風險管理向集團總體風險管理的轉變。構建獨立垂直的風險管理條線，落實前中后臺分離和審貸分離要求，確保風險管理工作的獨立性、有效性。二是集團客戶風險管理水平不斷提高，進一步改進集團客戶風險管理體系架構，通過厘清客戶管理職責、把好客戶準入關口、強化統一授信約束等方式，夯實集團客戶管理基礎。三是改進境外業務經營模式，優化境外派出機構管理，完善健全境外業務管理制度，細化境外業務管理要求，強化國別風險預警和監測分析，不斷填補境外風險管理制度空白和短板。四是不斷優化風險管理方法工具，提升信用風險、流動性風險、政策風險、聲譽風險等各類風險管控水平。加強信息科技建設，為風險預警、識別和處置提供有力支撐。

　　政策性、開發性金融機構監管有效性不斷增強

　　黨的十八大以來，銀保監會始終堅持黨的領導，堅定人民立場，引導政策性、開發性金融機構服務實體經濟、防范化解金融風險、深化政策性金融改革，恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責，努力推進政策性、開發性金融監管不斷優化。

• 堅持黨中央對金融工作的集中統一領導

　　黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，也是做好政策性、開發性金融機構監管工作的根本保障。銀保監會全面貫徹落實兩個“一以貫之”的要求，不折不扣落實好習近平總書記重要指示批示精神，堅決把黨中央的決策部署落實到政策性、開發性金融機構監管實際工作中，堅持把黨的全面領導的政治優勢、組織優勢和政策性、開發性金融機構發展的規律有機結合，把加強黨的領導融入引領政策性、開發性金融機構服務國家政策使命、支持實體經濟發展、防控金融風險、全面深化改革的每一個環節。持續加強政策性、開發性金融機構監管條線人才隊伍建設，打造忠誠干凈擔當的高素質干部隊伍，筑牢“親”“清”監管關系。

• 突出主責主業，持續推動政策性、開發性金融機構深化改革

　　銀保監會深入貫徹落實黨中央決策部署，深刻領會“政策性就是政治性”，持續推動政策性金融改革。

　　一是督促政策性、開發性金融機構回歸本源、專注主業。指導開發銀行聚焦支持基礎設施、制造業、科技創新和“卡脖子”等領域，進出口銀行聚焦支持對外經貿發展和跨境投資、國際產能和裝備制造合作、基礎設施互聯互通等國際合作領域，農發行聚焦服務國家糧食安全、鄉村振興以及大力支持現代農業發展、農業農村建設和農業基礎設施等領域，堅守定位、精準發力。指導出口信保公司發揮保險保障功能，重點支持貨物、技術和服務等出口，特別是高科技、附加值大的機電產品等資本性貨物出口，進一步擴大出口信用保險覆蓋面，助力外貿創新發展。

　　二是引導政策性、開發性金融機構堅守職能定位，構建完善體制機制，建立健全與政策性、開發性金融機構職能屬性相匹配，與政策性、開發性金融機構經營特點相適應的組織架構、業務管理模式、績效考核體系、激勵約束機制等，更好地引導資源向政策性、開發性領域聚焦。

　　三是推動“四位一體”的分類分賬改革有效落地。會同有關部門研究出臺政策性、開發性金融機構改革總體實施方案，指導政策性、開發性金融機構完善業務分類政策制度體系，加快建設與業務分類相適應的業務信息、風險管理和會計管理系統，落實分類管理、分賬核算的要求，做好改革優化落地的各項準備工作。

• 堅持依法監管，政策性、開發性金融機構監管法制化規范化水平顯著提高

　　為更好地滿足政策性、開發性金融機構監管的需要，制定出臺了開發銀行、政策性銀行監督管理辦法，涵蓋了經營管理和審慎監管方面的主要內容，取得了開發銀行、政策性銀行審慎監管制度重要突破；出臺監管辦法配套制度，推動開發銀行、政策性銀行監管規則體系逐步完善。加強對開發銀行、政策性銀行的評價工作，研究制定開發銀行、政策性銀行監管評級內部指引，合理確定評級要素和各項指標，為有效制定監管計劃、配置監管資源、采取監管行動提供了主要依據。

　　為更好支持政策性、開發性金融機構服務國家戰略和薄弱領域，科學審慎推進“放管服”改革，注重改進流程、提高效率，完善服務。黨的十八大以來，依法合規支持設立13家境外分支機構和16家境內分支機構，為“一帶一路”倡議、企業“走出去”和薄弱領域提供更加有力有效的金融服務。

　　為強化“違法必究”監管震懾力，不斷加大監管執法力度，對一些整改不及時不徹底或重大違法違規等問題，加大問責處罰和責任追究力度。

• 堅持底線思維，牢牢守住不發生系統性風險的底線

　　習近平總書記強調“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分”。銀保監會始終秉承“風險為本”的監管理念，把防范化解金融風險擺在政策性、開發性金融機構監管工作的突出位置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

　　一是指導開發銀行、政策性銀行打好防范化解金融風險攻堅戰。黨的十九大作出了打好防范化解重大風險攻堅戰的部署，銀保監會按照“穩定大局、統籌協調、分類施策、精準拆彈”基本方針，指導開發銀行、政策性銀行合理制定并有效落實三年規劃，壓實銀行風險防控主體責任；持續督促開發銀行、政策性銀行做實資產分類，充分暴露風險真實水平，加大不良資產處理力度。三年攻堅戰期間，開發銀行、政策性銀行不良貸款處置金額是2015~2017年合計處置金額的2.4倍，完成多個境內外“硬骨頭”風險項目處置，部分重大風險項目處置取得關鍵進展，存量風險逐步出清。

　　二是督導政策性、開發性金融機構做好重點領域風險管控，建立健全集團客戶管理制度，強化統一授信管理；優化境外業務管理模式，強化國別限額管理；配合化解地方政府債務風險，摸清風險底數，嚴守新增隱性債務紅線。

　　三是始終保持案件風險防控強監管態勢。明確提出政策性、開發性金融機構案件處罰、問責、整改“三到位”的監管要求，指導政策性、開發性金融機構堅持問題導向，對案件反映出的管黨治黨不力、偏離職能定位、選人用人失察、內部管理薄弱、監督制約失效等問題，深入開展案件反思，推動完善體制機制建設、強化制度建設和執行，推進案防工作長效機制建設。

　　四是督促開發銀行、政策性銀行持續夯實資本基礎。指導開發銀行、政策性銀行逐步搭建起包含規劃、計量、考核、補充等各環節的全流程資本管理體系，并以資本約束為核心重構經營管理體系，強化資本約束機制，不斷提高風險抵補能力。

• 創新方式方法，政策性、開發性金融機構監管措施不斷豐富完善

　　銀保監會靠前發力，主動作為，不斷創新方式方法，提高監管有效性。

　　一是構建政策性、開發性金融機構“一二三四”非現場監管框架體系。每年開展“一”次監管評級，召開年度監管分析會、年度監管條線會“兩”個重要會議，按照月度、季度、年度“三”個頻度進行非現場監測分析，重點關注資本充足率、不良資產率、撥備覆蓋率、各類業務占比等“四”項主要監管指標，推動非現場監管工作體系規范化、完整化、系統化。

　　二是加強監管合作，構建監管聯動機制。加強與財政部、人民銀行、商務部、農業農村部等部門合作，圍繞深化政策性金融機構改革、服務重大戰略、加強業務管理等重點議題，凝聚重大事項監管“共識”，引導政策性、開發性金融機構更好地發揮作用。建立政策性、開發性金融機構監管部門與駐銀保監會、駐政策性和開發性金融機構紀檢監察組三方聯動機制。

　　三是持續探索改進監管方式。建立審慎會談、風險提示、監管通報、整改問責信息披露等機制，將現場檢查信息系統運用到非現場監管環節，完善風險監測預警體系。

　　堅持穩中求進，推動政策性、開發性金融機構實現高質量發展

　　踏上實現第二個百年奮斗目標的新征程，立足新發展階段，做好政策性、開發性金融機構監管工作，要深刻認識金融工作的政治性和人民性，引導政策性、開發性金融機構充分領會政策性就是政治性，完整、準確、全面貫徹新發展理念，服務構建新發展格局。

• 堅持“三個結合”，準確把握政策性、開發性金融的政治性和人民性

　　一是將強化職能定位和承擔國家使命相結合。政策性、開發性金融機構要不斷增強政治意識和政治擔當，堅決貫徹執行黨中央、國務院決策部署，胸懷報國情懷，著眼大局、服務大局，從黨和國家事業大局中系統性思考、戰略性謀劃，對于關系經濟社會重要領域和關鍵環節的項目，不僅要關注經濟效益，更要關注政治效益、社會效益和戰略意義，為落實國家戰略、支持實體經濟發展提供更大助力。

　　二是將遵循市場化原則和服務國家戰略相結合。政策性金融是中國特色社會主義制度優勢的重要體現，也是提升國家治理能力的重要抓手。在服務實體經濟的過程中，政策性、開發性金融機構應始終堅守回歸本源、專注主責主業，服務國家戰略和薄弱領域，始終牢記“國之大者”；同時強化政策性、開發性金融對金融體系的引導效應，充分發揮在政府和市場之間的紐帶作用，按照市場化、法治化原則，建立和完善市場化運行約束機制，增強適應和把握市場的能力，以市場化方式更好服務國家發展大局。

　　三是將有效服務實體經濟和可持續發展相結合。政策性、開發性金融機構應突出政治性，既考慮經濟賬，又考慮政治賬、社會賬等，為實體經濟提供更低成本的資金支持，有效服務國家戰略和薄弱領域。同時提高項目市場化運作能力，力爭保本微利，堅守風險底線，為實體經濟提供長期可持續的支持。

• 厘清“三個邊界”，深入推進政策性金融改革優化

　　一是把握好政策性、開發性金融與商業性金融之間的邊界，堅持有所為有所不為。政策性、開發性金融與商業性金融是一個國家金融體系中不可或缺的部分，是相輔相成、互為補充的關系。通過政策性、開發性金融資源先期進入，引導商業性金融和社會資本逐步進入，促進形成商業上可持續的發展環境，有效彌補市場失靈。

　　二是處理好開發銀行、進出口銀行和農發行之間的邊界，統籌政策性、開發性金融資源利用效率。三家銀行改革方案、監管辦法和公司章程均對職能定位提出了明確要求，三家銀行應發揮各自優勢和特點，聚焦專業領域，減少和其他兩家銀行職能定位的交叉。

　　三是清晰各類業務邊界。開發銀行、政策性銀行開展各類業務應以服務國家戰略為導向，在制度層面嚴格明確各類業務認定標準和開展程序、清晰界定業務邊界，細化各項業務管理制度。

• 聚焦“三個提升”，不斷督導政策性、開發性金融機構完善內部治理長效機制

　　一是提升公司治理能力。指導政策性、開發性金融機構逐步完善中國特色現代國有金融企業制度，把黨的領導全面融入公司治理，構建良好運行機制。明確各治理主體的職責范圍和決策流程；理順董事會運作機制，更加充分地發揮董事會部際協調作用，提升董事會運作效率。

　　二是提升內控管理水平。加強條線垂直管理，強化總部對分支機構有效管控。落實“內控優先、制度先行”要求，對內部制度文件及時進行梳理檢查，發現問題盡早糾正。強化“雙線問責、上追兩級”，推動三道防線發揮有效作用。切實提升合規經營意識，持續加強合規文化建設。

　　三是提升全面風險管理能力。督促政策性、開發性金融機構從人員、流程、業務、機構、產品和風險類型等維度，推進全面風險管理體系建設，優化風險計量方法和應用體系，強化重點領域、關鍵環節風險監測、識別和防控，做到風險“早識別、早預警、早發現、早處置”，確保資產質量穩定，牢牢守住不發生系統性風險的底線。

　　志不求易者成，事不避難者進。回溯過去十年，政策性、開發性金融機構改革發展和監管探索碩果累累；展望未來政策性、開發性金融機構發展道路，我們深感監管工作使命光榮、責任重大。我們將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，擁護“兩個確立”，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，推動政策性、開發性金融機構監管工作再上新臺階，深入貫徹落實黨的二十大精神！

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責任編輯：李琳琳