來源：中國銀行業(yè)雜志　　

　　8月15日，《中國銀行業(yè)》雜志官方微信公眾號發(fā)布了題為《五省市中小銀行改革發(fā)展調(diào)研報告》，建議在地方層面的機構(gòu)改革落地過程中，進一步明確諸如“是否需要將所有持牌機構(gòu)包括地方金融組織納入統(tǒng)一監(jiān)管”“今后地方中小銀行風(fēng)險處置職責(zé)由誰主導(dǎo)，地方金融服務(wù)職能由誰承擔(dān)”等相關(guān)問題，以強化央地監(jiān)管協(xié)同，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效能。

　　4月28日，中央政治局會議提出有效防范化解重點領(lǐng)域風(fēng)險，統(tǒng)籌做好中小銀行改革化險工作。近期，河南省地方金融監(jiān)督管理局調(diào)研組一行對江蘇、浙江、四川、重慶、河南5省市部分城商行和農(nóng)信社改革化險發(fā)展進行了調(diào)研。有關(guān)情況報告如下：

　　一、基本情況

　　調(diào)研組先后走訪了5省市部分中小銀行，包括江蘇銀行、杭州銀行、泰隆銀行、成都銀行、四川銀行、重慶銀行、中原銀行等7家城商行，江蘇省聯(lián)社、浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行、四川省聯(lián)社、重慶農(nóng)商行、河南省聯(lián)社等5家農(nóng)信社（農(nóng)商行），與當(dāng)?shù)亟鹑诠芾聿块T進行座談交流。調(diào)研中，有以下幾點深刻印象。

　　金融發(fā)展不平衡。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、市場環(huán)境、金融生態(tài)明顯好于中西部地區(qū)，相應(yīng)中小銀行在規(guī)模、質(zhì)量、效益上普遍好于中西部地區(qū)。江浙川渝地區(qū)中小銀行特別是農(nóng)信社發(fā)展質(zhì)量總體較好，農(nóng)信社不良資產(chǎn)比例均為1%左右。

　　管理模式因地制宜。在城商行方面，江蘇、重慶、河南3省市已完成機構(gòu)合并整合，法人機構(gòu)數(shù)量少，浙江、四川2省保留了大多數(shù)市級城商行，法人機構(gòu)數(shù)量多。在農(nóng)信社方面，重慶選擇全市統(tǒng)一法人模式；浙江保持縣域法人基本穩(wěn)定，選擇自下而上入股的聯(lián)合銀行模式；江蘇、四川、河南擬啟動信用社改革，選擇自上而下控股的聯(lián)合銀行模式。關(guān)于省聯(lián)社的定位，各地也體現(xiàn)了因地制宜。縣域法人自我經(jīng)營管理能力好的地區(qū)，省聯(lián)社總體上管得少，導(dǎo)向是“放”；基層法人機構(gòu)風(fēng)險大經(jīng)營管理水平弱的地區(qū)，省聯(lián)社總體上管得多，導(dǎo)向是“收”。江浙地區(qū)市場主體有活力，縣域法人經(jīng)營狀況較好，浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行主要是管方向、管風(fēng)險、管班子、管服務(wù)，不管信貸審批、不管人財物。中西部地區(qū)基層法人行社發(fā)展不均衡、機構(gòu)風(fēng)險大，省聯(lián)社的導(dǎo)向是“管”，四川省聯(lián)社注重加強信貸、財務(wù)、系統(tǒng)方面的統(tǒng)一管理，河南省聯(lián)社注重加強對基層行社高管、風(fēng)控、IT、資金的管控。

　　合并重組是城商行改革化險大趨勢。目前，江蘇、重慶、河南3省市已完成轄內(nèi)多數(shù)機構(gòu)合并整合。四川在重組攀枝花和涼山州兩家城商行基礎(chǔ)上，組建了四川銀行，有效化解兩家銀行風(fēng)險，并作為后續(xù)全省城商行改革化險的母體，下一步在風(fēng)險化解中將會繼續(xù)整合。浙江市場化程度高，地方城商行發(fā)展各具特色，目前沒有合并整合。從趨勢上看，城商行單體機構(gòu)規(guī)模小，生存發(fā)展壓力大，法人數(shù)量多的地區(qū)合并整合是大勢所趨。

　　農(nóng)信社改革大都選擇了農(nóng)商聯(lián)合銀行模式。5省市省情不同，在農(nóng)信社改革模式上作出了不同選擇，重慶作為直轄市選擇了省級統(tǒng)一法人模式，其他4省均選擇了聯(lián)合銀行模式，其中浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行保留由下而上參股及兩級法人機制。河南改革方案已獲批，正在籌建自上而下參股的農(nóng)商聯(lián)合銀行。江蘇、浙江、四川也已啟動農(nóng)信社改革，方向是改制為農(nóng)商聯(lián)合銀行，改革管理體制，完善股權(quán)結(jié)構(gòu)，建設(shè)現(xiàn)代商業(yè)銀行。

　　中小銀行普遍面臨生存壓力。近年來大型銀行下沉服務(wù)，資金規(guī)模和成本優(yōu)勢明顯，互聯(lián)網(wǎng)金融、普惠金融發(fā)展很快，不斷壓縮中小銀行生存空間。中小銀行在資產(chǎn)、負債、科技、管理等方面短板問題愈發(fā)突出，面臨激烈競爭和生存壓力。數(shù)字化趨勢加快的背景下，中小銀行數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨不投沒出路、投則投不起的兩難困境。

　　在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，盡管各地經(jīng)濟、金融、生態(tài)、文化發(fā)展不平衡，中小銀行等地方金融機構(gòu)發(fā)展階段、質(zhì)量差異明顯，但辦好一家銀行有一些共同特征。

　　注重人才。人才是第一資源，選配好一把手是辦好銀行的前提。凡發(fā)展好的中小銀行，無一例外都有一個優(yōu)秀團隊特別是一把手。高管層應(yīng)當(dāng)政治過硬，業(yè)務(wù)精良，作風(fēng)正派，精于管理，任期穩(wěn)定，保持戰(zhàn)略定力，一心一意辦銀行，切忌頻繁折騰，同時，還要重視員工隊伍質(zhì)量。寧波銀行、江蘇銀行等主要從重點院校招錄員工自主培養(yǎng)，設(shè)定較高人才準(zhǔn)入門檻。

　　注重定位。不忘初心，方得始終。凡是辦得好的中小銀行，都是聚焦主業(yè)、堅守定位，不壘大戶、不賺快錢。城商行堅持“服務(wù)城鄉(xiāng)居民、服務(wù)中小企業(yè)、服務(wù)地方經(jīng)濟”市場定位，農(nóng)信社堅持“支農(nóng)支小、服務(wù)實體經(jīng)濟”定位。浙江泰隆銀行、重慶農(nóng)商行、浙江農(nóng)信社堅持做農(nóng)、做小、做散。

　　注重風(fēng)控。風(fēng)險控制是銀行業(yè)的永恒主題。江浙川渝中小銀行普遍注重風(fēng)險控制，其中，江蘇銀行、浙江農(nóng)信、杭州銀行、成都銀行、泰隆銀行不良貸款率控制在1%以內(nèi)，遠低于商業(yè)銀行平均水平；江蘇、重慶、四川農(nóng)信系統(tǒng)不良貸款率控制較好，說明農(nóng)村金融風(fēng)險也是可以有效控制。銀行注重依靠人防、技防、制防管控風(fēng)險，利用科技系統(tǒng)數(shù)據(jù)模型獲取客戶，精準(zhǔn)營銷，貸前貸中貸后全流程預(yù)防、監(jiān)測、控制風(fēng)險。小額客戶系統(tǒng)自動批量審批，緊盯風(fēng)險背后“人”的因素，控制人的道德風(fēng)險。注重股東關(guān)聯(lián)交易管理和客戶集中度管理，防止股東掏空銀行。

　　注重科技。高度重視科技系統(tǒng)建設(shè)和運用，在人員、資金、技術(shù)等方面大量投入，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)科技業(yè)務(wù)深度融合。浙江農(nóng)信科技系統(tǒng)先進，數(shù)據(jù)整合打通徹底，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)打通政府、銀行、客戶之間信息，靠科技營銷、管風(fēng)險，年投入資金30億元。杭州銀行科技人員近3000人，年投入15億元。四川省聯(lián)社年投入資金12.6億元，超前規(guī)劃建設(shè)IT系統(tǒng)，具備對外輸出技術(shù)能力。

　　注重改革。四川銀行、中原銀行通過吸收合并、改革重組化解存量風(fēng)險。2020年11月，四川省以攀枝花市商業(yè)銀行和涼山州商業(yè)銀行為基礎(chǔ)，引入28家投資者，采取新設(shè)合并方式設(shè)立四川銀行，通過剝離不良、股金溢價置換等措施累計處置不良資產(chǎn)175億元，不良貸款率降至1.41%，風(fēng)險得到有效化解，探索了城商行風(fēng)險處置有效路徑。2022年5月，中原銀行完成對洛陽銀行、平頂山銀行、焦作中旅銀行的吸收合并，通過集中剝離、核銷等措施共處置不良資產(chǎn)1020億元，不良資產(chǎn)率降至2.22%。

　　二、完善中小銀行改革化險制度性安排

　　防控中小銀行風(fēng)險，根本上要靠加強金融機構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善公司治理，強化風(fēng)險內(nèi)控，建立風(fēng)險防控長效機制，增強發(fā)展內(nèi)生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，需要從宏觀制度層面為中小銀行改革化險和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

　　關(guān)于“并”。當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，城商行等中小銀行風(fēng)險水落石出，風(fēng)險處置任務(wù)重。地方財政、融資平臺、國有企業(yè)杠桿率普遍較高，外源性資金缺乏。銀行化解風(fēng)險的主要思路是立足自我、以時間換空間，通過合并重組增強風(fēng)險抵抗能力。以往地方政府拿出“真金白銀”補充資本、剝離不良的辦法難以持續(xù)。建議金融政策體現(xiàn)逆周期特征，階段性放寬改制銀行不良資產(chǎn)潔凈出表、監(jiān)管指標(biāo)一次性達標(biāo)要求，鼓勵銀行立足現(xiàn)有條件堅持有限目標(biāo)推進改革化險，只要有利于風(fēng)險收斂的措施都應(yīng)當(dāng)予以支持，允許中小銀行先行合并止血，再逐步改善經(jīng)營，指標(biāo)達標(biāo)，化解風(fēng)險。允許因地制宜選擇農(nóng)信社管理體制和組織形式，按照經(jīng)濟金融規(guī)律合理確定法人層級，不再強調(diào)縣域法人穩(wěn)定。探索村鎮(zhèn)銀行批量轉(zhuǎn)化為分支機構(gòu)政策，鼓勵村鎮(zhèn)銀行整體改制為分支機構(gòu)。對于科創(chuàng)金融事業(yè)部、科技支行等銀行內(nèi)部組織架構(gòu)調(diào)整，給予更大靈活性。

　　關(guān)于“退”。市場經(jīng)濟條件下，金融機構(gòu)經(jīng)營失敗進而實施市場退出應(yīng)當(dāng)是常態(tài)。目前我國金融機構(gòu)出險之后，缺乏規(guī)范透明的處置規(guī)則、處置標(biāo)準(zhǔn)、處置機制，主要采取“一事一議”，協(xié)調(diào)成本高，處置效率低，過程不透明。建議建立市場化制度化退出機制，強化存款保險風(fēng)險處置職能，提升其履職獨立性，確定問題機構(gòu)風(fēng)險處置觸發(fā)機制、退出安排、存款保護機制，市場化制度化常態(tài)化處置金融風(fēng)險。

　　關(guān)于“管”。堅持金融管理主要是中央事權(quán)，依法將各類金融活動全部納入金融監(jiān)管，包括具有金融屬性的地方金融組織，實現(xiàn)所有金融活動持牌經(jīng)營統(tǒng)一監(jiān)管，不宜橫向和縱向分割金融監(jiān)管權(quán)、導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)空白并存，市場主體監(jiān)管套利。金融管理部門應(yīng)當(dāng)對金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入、持續(xù)監(jiān)管、風(fēng)險處置、市場退出，實施從生到死全流程全過程監(jiān)管。應(yīng)當(dāng)合理界定地方屬地責(zé)任內(nèi)涵，明確地方屬地責(zé)任就是維穩(wěn)責(zé)任。金融風(fēng)險處置工作由金融管理部門主導(dǎo)，地方支持配合。

　　關(guān)于“人”。高度重視金融機構(gòu)高管層和人才隊伍建設(shè)，由銀行家辦銀行，體現(xiàn)金融工作的專業(yè)性。建議對銀行高管人員嚴格把關(guān)，嚴管銀行高管任職資格，在政治、業(yè)務(wù)、經(jīng)驗等方面嚴格審核。

　　三、健全央地監(jiān)管協(xié)同機制

　　2023年，中共中央國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》明確，深化地方金融監(jiān)管體制改革，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。在與地市金融管理部門座談交流中，大家紛紛表示認真執(zhí)行中央決策部署，做好機構(gòu)改革落地工作。同時，建議在地方層面的機構(gòu)改革落地過程中，進一步明確相關(guān)問題，強化央地監(jiān)管協(xié)同，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管效能。

　　關(guān)于金融統(tǒng)一監(jiān)管。中央強調(diào)依法將各類金融活動全部納入金融監(jiān)管，強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。是否需要將所有持牌機構(gòu)包括地方金融組織納入統(tǒng)一監(jiān)管，是否需要將所有金融活動包括非法金融活動納入統(tǒng)一監(jiān)管，是否需要將風(fēng)險處置和市場退出納入統(tǒng)一監(jiān)管，由中央金融管理部門統(tǒng)一監(jiān)管，地方政府支持配合。

　　關(guān)于地方金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)。改革方案提出，建立以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，地方金融監(jiān)管機構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。現(xiàn)在，地方金融主要工作是負責(zé)協(xié)調(diào)服務(wù)而不是監(jiān)管。建議在方案落地過程中進一步明確：“為主”的具體內(nèi)涵，不掛牌子是否理解為不用履行相關(guān)職責(zé)，今后地方中小銀行風(fēng)險處置職責(zé)由誰主導(dǎo)，地方金融服務(wù)職能由誰承擔(dān)，地方專司監(jiān)管職責(zé)的對象是什么，許多縣市面臨無機構(gòu)可供監(jiān)管問題。

　　關(guān)于加強黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央層面組建中央金融委員會和中央金融工作委員會，設(shè)立中央金融委員會辦公室，加強黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。省級層面是否需要相應(yīng)建立省委金融委和金融工委，如果設(shè)立，是否實行雙重領(lǐng)導(dǎo)同步向中央金融委報告工作，省級金融委同中央金融管理部門地方派出機構(gòu)之間關(guān)系如何界定。

　　調(diào)研組成員：

　　劉榮、張云定、武亞偉、吳振亞

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責(zé)任編輯：曹睿潼