原標題：《中國金融》|王廣謙：中央銀行的角色與使命

　　來源：《中國金融》2021年第5期

　　作者：王廣謙，系中央財經大學原校長、教授

　　導讀：中央銀行享有國家特殊授權，并具有特定的經濟功能，決定了它在維護貨幣和金融穩定、促進國民經濟健康發展中必須扮演好自己重要的關鍵角色

　　無論是個人還是機構在社會活動中都扮演著一定的角色，肩負著自己的使命，而這種角色和使命是由自身所擁有的身份或地位決定的。中央銀行享有國家特殊授權，并具有特定的經濟功能，決定了它在維護貨幣和金融穩定、促進國民經濟健康發展中必須扮演好自己的關鍵角色，肩負起自己的使命。

　　中央銀行角色和使命的演變

　　中央銀行成立初期（17世紀中后期至1913年）

　　在中央銀行制度形成的初期階段，貨幣制度是金屬貨幣和與其相連的銀行券并行流通。不論是金本位、銀本位，還是金銀復本位，銀行券的發行與流通，都是以金屬貨幣或金屬儲備作為基礎的，銀行券可以與金屬貨幣相兌換。中央銀行成立后，通過國家授權逐步壟斷了鑄幣和銀行券發行，在解決商業銀行各自發行所帶來的信譽不同、流通范圍不同、支付保證能力不同以及擠兌和銀行倒閉引起公眾恐慌等問題的同時，也建立了對商業銀行支持和管理的最初框架。因此，中央銀行建立后最初扮演的主要角色和使命包括以下幾個方面。

　　第一，作為貨幣發行人，維護貨幣的統一和銀行券的信譽。一是保證鑄幣的成色；二是銀行券的發行保證擁有足額的金銀準備，以及超過金銀準備發行的銀行券必須嚴格控制在國家特許的限額內；三是保證銀行券與金屬貨幣的兌換，維護銀行券的幣值穩定。

　　第二，作為“最后貸款人”和清算組織者，維護銀行業的運營和防止公眾恐慌。一是集中保管存款準備金，保障存款人提款和支付的需求；二是保證債權債務的及時清償和資金的順暢流通；三是對經營正常銀行在特殊情況下發生的資金困難提供流動性支持，以防止金融恐慌蔓延，維護銀行體系的良性運轉。

　　第三，作為政府資金的籌措人，服務政府的資金往來和融資需求。一是代理國庫，經辦政府收支；二是代理政府債券發行和償還；三是為不斷增長的政府融資需求提供貸款支持等。

　　中央銀行制度初建階段的實踐是成功的，既保證了銀行券的信譽和銀行體系的良性運轉，也保障了政府的融資需求。

　　中央銀行制度普及時期（1914年至1944年）

　　1914年，第一次世界大戰爆發，政治的需要與經濟的需要結合在一起，各國紛紛停止了銀行券與金屬貨幣的自由兌換。實行金本位制度的國家，全部禁止黃金自由輸出入，結束了銀行券與黃金可以自由兌換的金幣本位制，開始實行“虛金本位制”。在這種體制下，流通貨幣全部為銀行券，政府集中黃金儲備，但不再鑄造和流通金幣，雖然仍規定銀行券的含金量，但銀行券兌換黃金有了一定限制，如規定持有銀行券的總含金量要達到一定數額等。在一些黃金儲備很少的國家，更是完全停止了銀行券與黃金之間的兌換，僅可以換取那些銀行券與黃金之間仍有聯系國家的外匯，允許外匯間接兌換黃金。貨幣制度的變化對銀行券發行量的制約大大降低，各國之間的貨幣比價不再由各自貨幣的含金量之比來決定，很快就出現了通貨膨脹和劇烈的匯率波動，原來比較穩定的國際貨幣體系受到嚴重沖擊，經濟秩序也受到重創。

　　第一次世界大戰結束后，國際社會試圖恢復戰前的國際貨幣體系。在美國的支持下，英國通過了《1925年金本位法案》，但英國的經濟金融狀況并未得到改善，失業持續增加，黃金大量外流。到1931年9月，英國不得不宣布結束金本位制，英鎊不再與黃金掛鉤。緊隨英國，當時實行金本位的國家中，絕大多數也立即終止了各自貨幣與黃金的自由兌換。1933年3月“羅斯福新政”伊始，美國通過了《緊急銀行法》，停止了黃金出口和金幣流通，雖然美元仍規定了含金量，但禁止美元兌換黃金。這樣，試圖恢復戰前國際貨幣體系的努力徹底破滅，不但相對統一的貨幣體系沒有重建起來，而且各國還完全放棄了金本位制，形成了英鎊、法郎、美元等幾個貨幣集團。在各自貨幣集團內，核心國家中央銀行承擔了更加重要的責任，其他國家中央銀行依據集團內核心國的政策而調整自己的行為，服務和管理各自的銀行業，直至第二次世界大戰結束布雷頓森林體系的建立。

　　在中央銀行發展史上，1914~1944年的這30年，既是中央銀行制度普遍建立的重要時期，也是中央銀行經歷嚴峻考驗的特殊時期。這一時期，發生了兩次世界大戰，經歷了1929~1933年的“大蕭條”，出現了貨幣制度的重大改變，中央銀行作為“政府的銀行”的職能更加強化，對政府的貸款支持大幅度增加，為政府發行債券融資的數量成倍增長。

　　布雷頓森林體系時期（1945年至1973年）

　　“布雷頓森林體系”的確立，使已經中斷了30年相對統一的國際貨幣體系在新的基礎上重新建立起來。各國貨幣與美元掛鉤、美元與黃金掛鉤的制度設計，由于當時美國超強的經濟實力和國際地位，以及實際擁有超過全球三分之二的國際黃金儲備，使這個體系為之后28年實現全球比較穩定的貨幣金融環境提供了重要保障。

　　在這個體系下，除美國之外的各國貨幣發行不再受限于黃金儲備，使中央銀行提供更多貨幣成為可能，各國政府都普遍致力于經濟的增長。經濟增長需要大量的投資和更多的企業，這就產生了巨額的貨幣需求。同時，專注于或以某項金融業務為主的非銀行金融機構紛紛設立，金融體系也變得日益多元化。當中央銀行不再是基于金銀或其他儲備而是基于自己的理性判斷提供貨幣時，中央銀行也就從“貨幣發行人”轉變為“貨幣供給者”；當相對單一的銀行體系逐步發展成為多元化金融體系時，中央銀行服務和管理的對象也就從銀行業擴展到整個的金融體系；當中央銀行作為政府的銀行把政府的經濟增長目標作為自己的目標之一時，中央銀行的職責使命也就從維護貨幣和金融體系穩定擴展到促進經濟增長的新領域。

　　一方面是需要提供大量貨幣以促進經濟增長和就業，另一方面是要保證貨幣穩定這個最基本最重要職能的實現，同時還要維護多元化金融體系的穩定，如何做到這幾方面的平衡，是中央銀行面對的新問題。在貨幣供給和貨幣需求理論的推動下，以貨幣供應量和利率為核心工具的貨幣政策登上了歷史舞臺。制定和實施內容豐富、傳導有效的貨幣政策成為中央銀行新的職責。穩定幣值和物價、充分就業、經濟增長和國際收支平衡，成為這一時期貨幣政策的主要目標。

　　完全信用貨幣制度下的初步實踐（1973年至2007年）

　　1973年，“布雷頓森林體系”解體，人類發展史上實行了數千年的金屬貨幣制度結束，各國都進入了完全信用貨幣時代。這是一個影響深遠且具有根本性的變革，作為“一般等價物”的貨幣失去了它自身所具有的內在價值，貨幣所有職能的發揮都完全依賴于國家的信譽和中央銀行貨幣供給數量的多少。中央銀行肩負的責任更重，角色的難度也更大。

　　在完全信用貨幣條件下，經濟對貨幣和金融的依賴更加突出。伴隨科技成果在金融業的廣泛應用，自20世紀70年代起，金融創新層出不窮，對經濟的支持力度越來越大。資本市場發展為企業創造了多種形式的融資工具，也為公眾提供了更多的投資機會。中央銀行在建立和完善貨幣市場的過程中，也創設了一些新的政策工具，如貨幣層次的劃分、公開市場的操作、基準利率的調整等，保證了貨幣政策的有效實施。這一時期，全球經濟仍然保持了較快增長，但不同國家之間經濟增長的軌跡有所不同。美國經濟先是經歷了1974~1982年的高通脹低增長的“滯漲”階段，然后是1983~1989年和1992~2000年“新經濟”推動下的持續增長。歐洲大多數國家的增長比較平穩，一批新興市場國家實現了向高收入國家的過渡，中國更是在改革開放中創造了跨越整個時期的高速增長奇跡。

　　在這34年間，各國的中央銀行特別是幾家具有全球影響力的中央銀行，在實踐中積極探索在完全信用貨幣條件下如何使用政策工具調控貨幣供應量，如何實現貨幣供給與貨幣需求的均衡，如何在保持貨幣和物價穩定基礎上促進就業和經濟增長。應該說，中央銀行經受住了完全信用貨幣制度下履行自身職責的第一場考驗。隨著貨幣政策成為國家調控宏觀經濟最為重要的政策選擇，中央銀行也在前述所扮演的角色基礎上，又一次擴展為國家宏觀經濟政策制定的重要參與者和宏觀經濟的調控者。

　　應對金融危機的新經驗（2008年至今）

　　2007~2008年，始于美國的國際金融危機給各國經濟帶來了巨大沖擊。為應對此次危機，各國中央銀行都實施了力度空前的貨幣政策，常規和非常規政策工具同時使用，并取得了超出預期的政策效果，為在較短時間內走出危機發揮了最為重要的作用，也為進一步解決深層次經濟金融問題贏得了時間。

　　導致此次危機的原因有很多。就金融方面來說，包括金融與實體經濟之間原本緊密的聯系逐漸弱化，貨幣在金融體系內部的自我循環比重過大、上升過快，曾經比較嚴格的銀行業監管出現缺失，許多金融創新脫離了真實需求，等等。就經濟方面來說，包括結構調整緩慢，實體經濟發展不穩固、過分依賴某一特定行業如房地產業發展經濟，資產價格上漲過快形成泡沫，債務總量過大，財政失衡，等等。當然還有政治和社會等方面的原因。近十幾年來，相關國家和國際社會在全力應對此次危機的過程中，形成了一個共識，這就是在高度關注貨幣政策和貨幣穩定的基礎上，必須強化銀行監管以保持金融穩定；必須推進實體經濟體系和金融體系改革以實現經濟增長的穩定基礎；必須加強貨幣政策與其他經濟政策的協調，特別是在貨幣政策、銀行監管和金融穩定領域內，政策制定和實施中的國際協調更為重要。

　　就金融監管來說，與貨幣政策一直是中央銀行最重要的政策工具不同，許多國家曾經一度把銀行監管從中央銀行職責中分離出來，交由另外單設的監管機構來承擔。雖然這種體制在特定時期起到了特定的作用，但總體看來，中央銀行不承擔銀行監管，不論是貨幣政策實施還是銀行監管效果都難以達到最優，在貨幣政策傳導上，即便中央銀行與監管機構有密切的配合，客觀上也會出現傳導中摩擦系數加大和“時滯”延長問題。特別是在監管手段上，中央銀行具有更加明顯的優勢，因為只有中央銀行才擁有可以直接影響銀行業務活動的相關政策工具和專業技能。因此，在監管體制的選擇上，雖然沒有唯一的標準答案，但中央銀行應該處于銀行監管的核心地位，在宏觀審慎監管中發揮主導作用。

　　關于政策協調，更是中央銀行必須積極參與其中的重要問題。近十幾年來，各國中央銀行之間以及中央銀行與國際金融機構之間，在共同應對危機和貨幣政策協調方面已經建立了有效的機制，并開展了良好合作。如在應對2008年國際金融危機期間，多國中央銀行基本上都采取了量化寬松、同步降息和貨幣互換等措施，協調力度很大，也取得了明顯效果。

　　因此，就中央銀行角色和使命來說，2008年國際金融危機后，銀行監管、金融穩定和政策協調的重要性更加凸顯。中央銀行再次承擔起銀行監管和金融穩定的首要責任，同時也成為參與和推動國際協調的組織者和實施者。

　　新時期中央銀行的新角色和新使命

　　前述可以看出，隨著經濟金融的發展，中央銀行的角色和使命發生了重大轉變。概括說來，中央銀行已從初期的貨幣發行人、商業銀行的最后貸款人、政府管理銀行業和資金需求籌措的代理人，逐步演變為現在的貨幣供給調控者、金融管理和金融體系發展引領者、經濟政策制定和宏觀經濟調控者。中央銀行的使命也從最初的統一貨幣發行、防止金融恐慌和為政府融資服務，演進到現今的貨幣穩定、金融穩定和經濟穩定。

　　在這些角色和使命中，中央銀行擔負的責任有所不同。

　　貨幣穩定，中央銀行是唯一責任人。在現代極為復雜的經濟金融運行環境中，實現貨幣穩定的難度大大增加，不但要關注物價，還要關注資本市場和資產價格等方面。

　　金融穩定與貨幣穩定密切相關，但兩者并不完全一致。實現了貨幣穩定，并不必然能夠保證金融穩定。貨幣政策與貨幣穩定直接相關，對金融穩定也起著關鍵作用，但由于影響金融穩定的因素很多，除貨幣因素外，經濟結構是否合理、實體經濟是否健康、財政收支是否均衡以及經濟周期與金融周期是否匹配等，都會對金融穩定產生影響。因此，金融穩定應是多部門共同的職責。盡管如此，由于中央銀行處于整個金融體系的核心，又是貨幣政策制定者和金融機構管理者，維護金融穩定，中央銀行負有首要責任。

　　經濟穩定更是多部門的共同責任。當今世界各國都設有若干重要的經濟部門，例如，我國的國家發展改革委、財政部、商務部等。雖然中央銀行在經濟穩定中并不承擔最主要責任，但由于金融在經濟體系中的核心地位，中央銀行又在經濟政策制定中發揮著重要作用，因此，維護經濟穩定，中央銀行也是重要責任部門之一。

　　隨著貨幣政策重要性的日益突出，在“三穩定”的同時，社會穩定納入中央銀行政策框架的可能性也在增加。中央銀行要扮演好自己的角色和完成其使命，準確把握兩點極為重要。第一，在任何情況下，貨幣穩定都是中央銀行的首要目標和第一位的任務。實現貨幣穩定是完成其他使命的前提和必要條件。第二，中央銀行扮演的其他角色和使命需要相關部門或機構共同完成，建立有效的協調機制和良好的配合極為重要。

　　中央銀行面臨的新挑戰

　　在經濟運行越來越復雜、政治經濟形勢變化越來越快的新背景下，中央銀行要在多角色履職中不辱使命，面臨著相當大的挑戰。挑戰主要來自于兩方面，一方面是新角色賦予的新任務非常艱巨、難度很大；另一方面是國際政治經濟形勢正處于大變動之中，不確定性增加。

　　例如在我國銀行監管方面，當前緊迫的任務是推動被監管銀行尤其是系統重要性銀行建立有約束力的資本補充和流動性補充機制。監管者需要建立銀行業務風險監測機制和風險處置機制。要在極短時間內準確了解監管對象的全部情況，創新監管的方法、工具和手段，這對曾經中斷對銀行監管或負次要監管責任的中央銀行來說，挑戰是明顯的。

　　就金融穩定來看，中央銀行在保證貨幣穩定的同時，必須更多地關注資本市場和資產價格，關注財政和債務，關注結構和周期，關注長期經濟增長潛力等。中央銀行對解決這些問題發揮的作用往往都是短期的，從根本上解決問題會感到力不從心。要做到穩定貨幣和物價，防止通脹或通縮，同時實現與多角色職責所要求的其他目標，在很多情況下，政策制定都需要再三權衡和反復斟酌。特別是以貨幣政策為核心的中央銀行政策措施在正常時期和應對危機時期是不同的，當危機過后，貨幣政策回歸常態也會遇到不小的阻力。

　　另外，國際間的政策協調難度也在加大。特別是在全球經濟增長放緩、國際貿易和國際投資增長下降、貿易摩擦和爭端加劇、不確定性增加的情況下，國際協調也不會一帆風順。如何應對這些挑戰，是中央銀行在新時期的工作重點。

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責任編輯：戴菁菁