高鐵、共享單車、網購和移動支付被譽為中國“新四大發明”。以這些應用場景為代表的數字經濟，是中國躋身世界前列，進而引領國際潮流的絕佳抓手；同時也是帶給國人便捷生活，使其棲身于智慧化城市的實現途徑。根據2019年普華永道的一份統計，在移動支付普及率這一項，中國以86%高居全球榜首；在市值前十的全球互聯網科技公司中，中國占有兩席。

　　基于龐大的人口基數和豐富的落地場景，中國智慧城市的市場規模不可小覷，有統計稱，中國智慧城市建設的市場規模將在4萬億左右。在強大數字經濟的護航下，智慧交通、智慧醫院、智慧法庭、智慧政務……城市生活的方方面面都被賦予“智慧”的能量，以往只在科幻小說中讀到的情景正在變為現實。

　　中國城市掀起“智慧”潮

　　文 法治日報-法人網 全媒體記者 銀昕

　　“智慧城市”之花，正開遍中國大地。

　　有數字統計，截至2013年中國已有154個城市提出建設“智慧城市”的口號，這一數字到2014年增加到194個。2016 年出臺的我國“十三五”規劃明確提出了建設一批“以基礎設施智能化、公共服務便利化、社會治理精細化為重點，充分運用現代信息技術和大數據”的新型示范性智慧城市這一目標。到2018 年 8 月，我國已有超過 500座城市明確提出建設新型智慧城市目標，其中包括全部副省級及以上城市、76%以上的地級市和32%的縣級市，“數字城市”“智慧城市”的建設幾乎遍布中國每一塊土地上。

　　中國城市科學研究會數字城市工程研究中心副主任徐振強在一次訪談中曾表示，我國智慧城市市場規模估計在4萬億元人民幣左右，其潛力將在“十三五”（2016-2020年）集中釋放，而今年已經是“十三五”規劃的最后一年。

　　如今，“智慧城市”建設在中國已經走了很遠，甚至走到了披荊斬棘的深處。

　　智慧城市的邊界在哪里

　　在如火如荼的“數字XX”“智慧XX”等建設中出現一個現象：智慧是個“筐”，什么都能往里裝。

　　例如，中國很多城市都在積極建設5G基站和室外WiFi網絡，這二者算不算智慧城市？“最多跑一趟”的電子政務網絡建設，實現“讓數據多跑路，百姓少跑腿”的目標，算不算智慧城市建設的范圍？讓交通燈智能化，根據4個方向的車流量變化自行決定紅燈和綠燈的時間，讓路口發生擁堵的可能性降至最低，算不算智慧城市的范圍？

　　似乎每一個與電子技術和智能技術相關的城市建設，都可被歸位“智慧城市”建設，導致智慧城市變成了一個十分含混而寬泛的概念。到底什么樣的建設能算作智慧城市建設？真正躋身智慧化序列的城市應該具備哪些特征？智慧城市建設亟待一系列落地到一個個具體應用場景的衡量標準。

　　關于場景的劃分，不同建設主體有不同劃分方式，有的地方政府將數字政府、數字經濟和數字社會3個維度分別建設。也有人認為，其實一個“數字城市”就足以覆蓋這3個概念。對于場景劃分，中國信通院發布的《新型智慧城市發展研究報告（2019）》做出了更清晰的定義：智慧生活、智慧生產、智慧治理和智慧生態。前述智慧交通燈可以被認為是智慧生活和智慧治理的交集，而“最多跑一趟”則屬于智慧治理，5G、室外WiFi等基礎設施建設可歸為智慧生活。

　　在建設標準方面，國家層面的標準早在兩年前就已出現。2018年12月28日，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會批準發布了2018年第17號中國國家標準公告，共包含646項國家標準和11項國家標準修改單，其中就有涉及智慧城市建設的標準，具體包括《智慧城市公共信息與服務支撐平臺第3部分：測試要求》和《智慧城市術語》，后者在發布當日立即生效，前者則將在2021年1月1日開始生效。

　　《智慧城市術語》界定了智慧城市領域中常用的術語和定義，包括智慧城市的相關術語等內容，《測試要求》則是對智慧城市公共信息與服務支撐平臺功能及性能測試要點做出要求的依據。

　　但這還遠遠不夠，從國家到地方，從省級行政單位到區縣和鄉鎮，需要更加具體，且可分級推廣的具體標準。

　　2020年3月，由山東省計算中心主持編制的“山東省新型智慧城市建設指標”系列地方標準發布，這是我國首套分級分類推進新型智慧城市建設的省級地方標準。標準分為市縣兩級，兩級都包括數字惠民、數字政府、數字經濟、基礎設施、保障措施、地方特色6個一級指標，又根據設區市和縣（市、區）在經濟水平、人口規模、工作重心等方面的差異，給市縣兩級主體分別制定49個和44個二級指標，并劃分了從一星級到五星級5個層級。此外，標準還對處于“神經末梢”地位的社區層面給出了智慧社區建設指標，包括基礎設施、社區服務、社區安全和服務創新4個一級指標和24個二級指標。

　　該標準的主要起草人方可告訴《法人》記者，目前智慧城市建設的確存在概念不清、模棱兩可的情況。在他看來，符合智慧城市建設的項目要滿足3個條件：要真正為城市服務，而不是單個部門或企業“自娛自樂”；數據層面要橫向打通，連接到其他領域，而不是單一的數據“煙囪”；要能激發城市整體的數據活力，而不是對大數據應用層面毫無貢獻。

　　“如果不滿足這3個條件，即便建設內容中有智慧化的技術，項目被冠以‘智慧城市’之名，也不能扔到‘智慧城市’這個筐里。”方可說。

　　“孤島”和“煙囪”需破解

　　“孤島”和“煙囪”是兩類信息壁壘。所謂“孤島”，是指在某一數據集合中的各個子集之間沒有形成數據聯通，這類壁壘存在于共同服務于某事項的部門之間或者管理同一地域不同事務的部門之間；“煙囪”則是指不同業務條線之間的數據未能聯通。在重資產交易中，房屋買賣被“孤島”和“煙囪”的影響最大，通常一處房產的交易涉及國土、住建和稅務3個系統，在一些“最多跑一趟”工程建設不力的地方，購房者要跑遍3個部門才可以。

　　方可告訴記者，目前“煙囪”的主要表現形式是，由縣級有關部門收集上來的數據可以一直向上級集中到市級甚至省級數據平臺，但在不同地域和部門的數據間橫向聯通沒有做好；“孤島”的主要表現形式是“我想要的你不給”“你想給的我不想要，因為不知道該怎么用”或者“我的數據沒有能力整合好，不好意思往外給”。

　　解決信息壁壘，除技術難關外，更關鍵的是打破體制機制上的障礙。清華大學國家治理研究院執行院長孟慶國曾對《法人》記者表示，“我國目前各類型政務部門既有的數據庫在建立伊始并沒有想到后來的互聯互通，分別采用了不同的接口。解決‘煙囪’問題，應該從頂層設計上做橫向伸展，拉開一張網；解決‘孤島’則應該平臺化，將不同接口‘翻譯’成同一種語言。”他同時對記者表示，最大的障礙其實是在體制上的藩籬，技術上的解決難度并不大。

　　一個更顯著的事例發生在2017年，我國對全國范圍內的不動產統一登記聯網管理之時。曾參與湖南等地不動產統一登記平臺搭建的中地數碼總裁萬波告訴記者，信息壁壘在“國土資源云”的搭建中極為常見，與其說是信息壁壘，不如說是利益壁壘。“我們曾經遇到過地方房管局不太配合不動產登記中心搭建的問題，房管局手中握有不動產交易的大量信息，這部分信息從開始就存放在房管局自己搭建的網絡中，一旦把它們分享給其他網絡，這部分業務的人員勢必會萎縮，就觸動了既得利益。”

　　比較聰明的做法是從國土資源部門抽調一部分人，再從房管局抽調一部分人，共同組建不動產信息登記中心，“根據我們的經驗，房管局的一半人馬被劃撥到不動產登記中心后，阻力大大減小，若是把不動產登記中心直接設置在國土資源部門之下，房管局就不太聽使喚。”萬波說。

　　在方可看來，他起草的山東省標準對數據“孤島”和“煙囪”的問題是做了防范的。“標準要求達到四星級水平的市縣，不同部門之間數據共享的比例不低于90%，要想達到五星級水平，這一數字必須達到100%。我們的原則是‘共享是常態，不共享是例外’，沒有特殊情況，必須實現共享。”方可說。

　　數據確權仍待規則建立

　　智慧城市的建設，其靈魂即是數據。

　　2020年4月10日，《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（下稱《意見》）提出了土地、勞動力、資本、技術、數據5個要素領域改革的方向，數據作為一種新型生產要素被寫入《意見》。此外，《意見》還強調要加快培育數據要素市場。這一標志性事件意味著，與土地等其他4項生產要素相同，數據也面臨著被確權的需求。

　　智慧城市的建設不僅是官方行為，更吸引了無數社會資本和企業參與其中，其中不乏華為、阿里巴巴和騰訊這樣的“大廠”。

　　阿里巴巴和騰訊在爭奪“城市大腦”建設權中表現得尤為積極，兩者分別以ET城市大腦和WeCity兩款產品各據一方。二者也都基于支付寶和微信所斬獲的龐大用戶群體，在“城市大腦”項目中收割新的用戶，并基于這兩個幾乎人手一份的全民應用來推動智慧城市在多領域的場景落地。

　　早在2016年，阿里就與其發源地浙江省杭州市政府合作，在杭州安裝了“城市數據大腦”，促使杭州的交通、能源、供水等基礎設施數據化，實現數據單元的整合；騰訊則在2019年入局，與湖南省長沙市政府推出智能城市方案。阿里的發力重點在交通領域的技術應用，而騰訊則利用社交產品的用戶優勢更多地在政務民生方面有所斬獲。

　　此外，另一“大廠”華為也已在國內積累了敦煌、龍崗、益陽、嘉興、西安、國考網上報名、國家信息中心政務云等20個智慧城市建設案例。

　　“大廠”們或出于商業利益，或出于與政府建立良好關系的訴求，紛紛加入智慧城市建設，數據的確權就顯得更為重要，因為智慧城市所涉及的數據不同于一般性商業數據，而是牽涉到公共利益，甚至城市安全。哪些數據可供商業目的使用，哪些必須歸于公共部門，需要有一套明確規則。

　　然而，與其他4項生產要素相比，數據的確權要難得多。

　　從企業角度來說，如果“城市大腦”背后的幾乎全部技術都是他們提供的，他們有理由以此索取盡可能多的數據，并使用這些數據繼續改良技術的性能。但對公共部門而言，城市運行數據可以向企業開放到什么程度，必須劃清界限。

　　數據確權問題的紛爭在個人用戶與企業之間也一直存在。在我國移動互聯網迅速發展的初期，個人用戶在個人信息權方面向廠商做出很大讓步，以此換取在各種生活服務和移動支付方面享受便捷的“紅利”。但隨著《中華人民共和國網絡安全法》等法律法規的出臺，數據控制方應該按照有效性和有限性兩個原則收集并使用個人信息的理念已深入人心，不少個人用戶強烈地主張對其個人信息的所有權，甚至為此與網絡廠商對簿公堂。

　　與侵犯個人信息權的個案相比，一旦在智慧城市建設中對信息安全把控不嚴，受損的絕不僅是個人信息權，而是城市甚至國家的“信息權”。

　　“這個問題是有解的。”方可對記者說，山東省的標準出臺后不久，他又投入了另一項國家級行業標準的制定工作中。“正在起草一份與城市智能服務有關的國家標準，其中涉及數據確權的問題，一旦這個標準實施，政府、企業和個人三方對城市智能服務產生的數據分別持何種程度的使用權和所有權，就有據可循了。”（責編 呂斌）

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責任編輯：劉萬里 SF014