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　　任澤平：漸行漸近的人口危機——中國生育報告2019（上）

　　拯救中國人口危機刻不容緩——中國生育報告2019（下） 

　　來源：澤平宏觀

　　作者：任澤平

　　文：恒大研究院 任澤平 熊柴 周哲 

　　摘要

　　國際經驗：鼓勵生育效果如何？1）OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？OECD國家鼓勵生育政策體系主要涵蓋保障休假、經濟補貼、托幼服務、女性就業支持等四個方面。其中，休假長度和生育水平相關性弱，其中原因在于延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。家庭福利開支比例與生育水平有一定相關，2013年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%，其中經濟補貼占比平均約為1.5%。入托率與生育水平有一定相關，0-2歲入托率越高，生育水平越高，OECD國家0-2歲平均入托率為34.2%。女性就業權益保護與生育水平有一定相關，男女就業差距越小，生育水平越高。2）法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2。法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過包括完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2016年總和生育率達1.96。2013年法國家庭福利開支占GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第三；2014年0-2歲入托率達51.9%，排名第八。法國大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距僅不到10%；此外，占比約9%的移民對法國生育率回升也起到一定作用。2）日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.4左右。日本在1970年代之前一度控制人口，1990年代開始鼓勵生育，但2016年總和生育率仍停留在1.4，低生育率導致日本人口于2008年見頂、2100年將比峰值將減少53%，并且老齡化高齡化程度為全球之最。原因在于：一方面是日本錯過了調整生育政策的最佳時機。二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支占比僅1.5%，在OECD國家中排名倒數。三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重，在家庭和工作沖突下越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。

　　政策建議：應立即全面放開并鼓勵生育。1）摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展。人口是一個國家國力的重要支撐和標志。人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。2）立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭。“立即”是因為人口形勢緊迫，當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。全面放開，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。3）加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育，使中期總和生育率回升到1.8左右。一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料實行經濟鼓勵。三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。四是加強保障非婚生育的平等權利。五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。

　　目錄

　　1  中國70年生育政策及情況演變：人口危機臨近

　　1.1 生育政策演變：從家庭自主到政府計劃，從鼓勵到嚴控再到放松

　　1.2 生育情況演變：生育率走向低迷，全面二孩效應消退，出生人口即將大幅下滑

　　1.3 影響：人口即將見頂，老齡化加速，失獨家庭悲劇，剩男問題嚴峻，人口紅利消失

　　2  為什么不生？——生育基礎削弱、生育成本約束

　　2.1 生育理論：從死亡率下降驅動到功利性生育意愿消退，再到成本約束2.2 晚婚晚育、單身丁克、不孕不育等削弱生育基礎2.3 住房教育醫療等直接成本大、養老負擔重、機會成本高抑制生育行為3  國際經驗：鼓勵生育效果如何？3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近23.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.4左右，人口形勢嚴峻 4  政策建議：立即全面放開并鼓勵生育4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展4.2 應立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭4.3 加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育，使中期總和生育率回升到1.8左右

　　正文

　　3   國際經驗：鼓勵生育效果如何？

　　3.1 OECD經驗：鼓勵生育哪招最管用？

　　OECD成員多數為發達經濟體，最早經歷生育率大幅下降的生育革命，因此不少國家或早或晚地實行了鼓勵生育政策，當然也有美國等國認為生育是家庭行為、基本不干預，這與美國生育率一直較高有關。早在19世紀中葉，英國、瑞士等國家便開始采取措施保障女性生育權利。1919年國際勞工組織發出的“12周休假、工作保護、收入補償”三大倡議，奠定了OECD國家的生育政策基本準則。OECD內部各國的生育支持政策框架大體相近，但措施側重點不同、支持力度不同、采取措施時間不同、社會經濟發展狀況和民情背景不同，從而導致效果分化。在鼓勵生育的OECD國家中，按生育率走勢可大致分為兩類：一是以法國、瑞典為代表的，總和生育率回升到1.8以上的國家；二是以德國、日本為代表的，總和生育率停滯在1.4左右的國家。當然，即使是生育率停滯，也不能說鼓勵生育政策完全沒有效果，因為如果沒有鼓勵生育政策，當前生育率可能會更低。

　　OECD國家鼓勵生育政策體系往往以設立專門機構為基礎，政策主要包括保障休假、提高經濟補貼、提供托幼服務、加強女性就業支持等四個方面。不少國家已設立專門的家庭事務部門，如德國1995年設立德國家庭事務、老年人、婦女和青少年部；英國于1997年在內政部中設立專門的家庭政策單位；法國政府2008年成立家庭事務最高委員會，負責為家庭政策提出建議意見，對現行家庭人口政策提供評估等。中國自1981年開始設立控制人口的國家計劃生育委員會，2013年改為國家衛生和計劃生育委員會，2018年改為國家衛生健康委員會。鼓勵生育的主要政策如下：

　　第一，立法保障休假，OECD不少國家設置了3-5個月產假、6-35個月育兒假，產假平均為4.5個月，育兒假平均為9.2個月，陪產假平均為1周。早在1877年，瑞士就通過立法為婦女提供8周產假，19世紀末20世紀初，產假政策已經擴展至眾多歐洲國家。2016年75%的OECD國家擁有3-5個月產假，產假平均為18周，即4.5個月；56%的OECD國家擁有6-35個月的育兒假，也有12個國家沒有設置育兒假，OECD國家育兒假平均為37周，即9.2個月。育兒假一般在產假之后使用，時間更長。其中，愛沙尼亞婦女可享受20周帶薪產假和146周帶薪育兒假，時間最長；美國無國家法定帶薪生育假，聯邦政府只設置了12周的無薪產假，但加州等地有規定帶薪產假。各國婦女在休假期間可享受的薪資水平存在差異，比如德國和日本的產假均為14周，育兒假均為44周，但產假補償率分別為100%、67%，育兒假補償率分別為65%、60%。為對各國的產假和育兒假時長進行對比，OECD把休假期間薪資統一換算成平時薪資的100%，計算出女性總假期長度。換算后，OECD各國女性總假期平均為30周，約7.5個月。其中，愛沙尼亞、匈牙利總假期長度達85周、72周，排名居前；澳大利亞、新西蘭分別為7.6、7.7周，排名倒數。中國規定產假為14周、無育兒假，各地在實踐中一般將產假設為18-23周，并有7-30天的男方陪產假。

　　但女性休假長度和生育率高低相關性很弱，其中原因在于延長女性休假時間與保障其就業權益存在一定矛盾。產假過長可能會讓女性在職場中面臨更大的歧視和排斥，提高她們的就業門檻、降低職業升遷機會。如德國的女性生育總假期長度為42.6周，但2016年生育率僅為1.50；而英國的總假期長度為12周，但總和生育率為1.81。因此，保障女性休假必須與規范勞動力市場、加強女性勞動權益保障、完善父親陪產制度的舉措同步推進。法國有11天男性陪產假，瑞典、法國和德國父母雙方可共享育兒假。完善父親生育休假制度既鼓勵夫妻共同承擔家庭事務和育嬰責任，也一定程度上縮小男女性在生育問題上受到的影響程度。

　　第二，發放經濟補貼，2013年OECD國家家庭福利開支與GDP的比例平均約2.4%，其中經濟補貼占比平均約為1.5%，家庭福利開支比例與生育水平存在一定相關性。根據OECD的解釋，家庭福利開支包括現金補助、托幼服務、稅收返還。2013年除土耳其外OECD32國家庭福利開支占GDP比例均在1%-4%范圍，OECD33國家庭福利開支占比平均為2.4%，其中英國為4.0%，比重最高；土耳其為0.4%，比重最低。現金補助和稅收返還都屬于經濟補貼范疇，OECD33國的經濟補貼占GDP比重在0.2%-2.7%范圍，平均占比為1.5%。家庭福利開支占比越高的國家，生育水平越高。如冰島家庭福利開支占比為3.63%，2014年總和生育率為1.93；而韓國家庭福利開支占比為1.32%，總和生育率為1.21。中國在2018年新個稅改革時將3歲及以上子女的教育費用納入稅前抵扣范圍，金額為固定1000元/孩/月。

　　第三，大量興建托幼機構，2014年OECD國家0-2歲入托率平均為34.2%，入托率越高，生育水平越高。大部分OECD國家通過政府新建托幼機構和鼓勵私營托幼機構發展來支持生育，2014年OECD32國中有85%的國家0-2歲入托率在10%-60%之間，平均入托率為34.2%。其中丹麥入托率為65.2%，占比最高；捷克為5.6%，占比最低。此外，韓國、日本、新加坡、澳大利亞等國還出臺政策鼓勵（外）祖父母隔代照料孩子，以減輕父母壓力。根據騰訊教育《0-3歲兒童托育服務行業白皮書》，中國0-3歲嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，隔代照料非常普遍。

　　第四，加強女性就業權利保護，男女就業差距越小，生育率越高。OECD國家重視女性就業權利保護，如瑞典政府主導的公共服務事業為女性提供了大量的就業崗位，德國、韓國、日本、新加坡都為產后女性的再就業提供培訓，澳大利亞通過立法保障女性的產后工作權利。根據世界銀行，1990-2017年OECD成員女性勞動參與率（15歲及以上）從47.8%上升至51.3%，男女勞動參與率差距從26.1個百分點降至17.2個百分點。根據OECD數據，2014年OECD的男女就業率差距為11.8個百分點。一般而言，男女就業差距越小的國家，意味著女性的就業權利得到了更好地保障，女性生育的機會成本較低，生育率越高。如2014年瑞典男女就業率差距僅為3.4個百分點，總和生育率為1.88；而意大利男女就業率差距為18.2個百分點，總和生育率為1.37。2006-2016年OECD國家的男女收入中位數差距從15.6%下降至13.5%。中國對于女性就業權利的保障主要體現在不允許單位在女職工孕期、產期、哺乳期解除勞動合同，其他支持措施較少。1990-2017年中國女性勞動參與率從73.2%降至61.5%，勞動參與率差距從11.6個百分點擴大到14.6個百分點、呈擴大趨勢。

　　3.2 法國：積極推進家庭和工作的平衡，總和生育率接近2

　　法國早在二戰前就開始鼓勵生育，通過完善細致的津貼體系、多樣化的托幼服務和打造家庭友好型企業氛圍等來實現工作和家庭的平衡，2016年總和生育率達1.96。18世紀初，法國是歐洲人口規模最大的國家。但隨著出生率持續下降，法國人口規模排名逐漸下降。1901-1911年，法國人口規模從3848萬微增至3923萬，1911年法國人口規模落至歐洲第五。因此早在1920年，法國就出臺《反墮胎法》抑制人口出生率下降。1939年法國頒布《家庭法典》，這是法國家庭政策的源頭，規定新婚夫婦在婚后兩年內生育可多得2個月工資，生二胎以上者能獲得補貼等。二戰期間暨1939-1945年，法國年均出生率為15.0‰，與前五年的17.3‰略有下滑，但與一戰前后從19.5%到12.6%的大幅下滑相比，已屬不易。之后，法國不斷出臺和完善鼓勵生育政策且取得了成效。根據世界銀行，1960年法國的總和生育率為2.85，1975年下降到2.09、低于更替水平，1994年又進一步下降至1.73、創歷史最低，但2016年回升至1.96。

　　法國主要采取了以下措施：1）保障假期，設置16周產假、11天男性陪產假和1年的夫妻共享育兒假。法國從1910年開始設立產假。根據法國政府官網，目前法國設置了16周產假，包括產前假6周和產后假10周。如果子女數多或生育多胎，產假最高還可延至46周。產假期間雇主不提供工資，但法國社會保險機構（CPAM）會提供9-86歐元/日的津貼。具體金額取決于休假者的工資，將休假前3個月的工資總和除以91.25，確定日工資；比較休假者的月工資和社會保險最高限額3311歐元/月，擇低者的日工資的79%發放，最高為86歐元/天。法國有11天的男性陪產假，雙胎及以上者則有18天陪產假，期間可獲得和產假一樣的每日津貼。法國還設置了1年的育兒假，夫婦可共享，單雙胎生育最多可續假至三年。續假只需提前一個月向雇主申請，雇主不能反對。如果生育3胎及以上，最高還可續至孩子6歲。育兒假期間雇主不支付工資，法國家庭補助局（CAF）會提供396歐元/月的津貼。

　　2）發放經濟補貼，涵蓋出生、養育、托幼、父母收入損失等多方面，2013年法國家庭福利開支占GDP比重達3.7%，在OECD國家中排名第三，其中經濟補貼開支占比達2.3%。自1939年《家庭法典》開始，法國不斷完善津貼制度，如1947年建立家庭補貼政策，1958年設立住房津貼，1970年設立孤兒補貼，1974年設立上學補貼，1977年設立單親補貼。其中，1972年開始改變單一工資補貼的發放方法，依據父母的收入水平發放不同金額的津貼。目前法國已建立比較完善、多樣化的津貼制度，涵蓋幼兒出生、養育、托幼、對父母收入損失的補貼等多個環節，且向低收入夫婦、單親家庭、多子女家庭傾斜。根據OECD數據，2013年法國家庭福利開支占GDP比重為3.7%，在OECD國家中排名第三，僅次于英國和丹麥，高于OCED平均水平的2.4%。其中由現金補助和稅收返還組成的經濟補貼占比達2.3%，在OECD國家中排名第六。

　　在不同收入水平、收入來源、孩子數的條件下，法國家庭可以獲得的津貼金額存在差異。如果一對法國夫婦生了1個孩子，夫婦雙方年收入為40000歐元，那么他們可以獲得941歐元的一次性補助和85歐元的每月補助（3歲前）。如果其他條件不變，孩子數變為兩個，那么他們可以獲得1842歐元的一次性補助和216歐元的每月補貼（各種補助存在不同年齡限制）。如果他們的年收入僅為20000歐元，那么每月補貼還會增至302歐元。如果一對家庭夫婦兩人年收入為40000歐元，生了3個孩子，那么他們可以獲得2993歐元的一次性補助和470歐元的每月補助。如果其他條件不變，年收入變為20000歐元，那么一次性補助會增至3079歐元。如果這20000歐元僅是夫婦一方的收入，另一方因生育中斷工作，那么他們可獲得的每月補貼還將進一步增加至866歐元。

　　3）完善的兒童托幼服務體系，法國2014年0-2歲入托率達51.9%，遠高于OECD水平。根據法國政府官網，法國的兒童托幼服務體系齊全：1）集體托兒所、微型托兒所、企業托兒所、日托中心、多中心設施、幼兒園等集體接待機構；2）雇用幼兒園助理在助理家中照料1-4名兒童的家庭接待機構，3）雇傭保姆住到雇主家中照顧孩子的家庭看護，4）上學前后和放假時組織娛樂和教育活動的“娛樂接待員”。無論采取哪種方式，法國家庭津貼基金（CAF）都會提供資助。如一個月收入為3000歐元、有1個孩子且每月需要監護30小時的家庭，把孩子送去集體托兒所或者幼兒園每月僅需要付54歐元；如果請保姆到家中照顧孩子，那么雇主最少可以僅出15%的費用。根據OECD數據，2014年法國0-2歲入托率為51.9%，在所有OECD國家中排名第八，高于OECD平均水平的34.4%。

　　4）大企業攜手打造家庭友好型企業氛圍，法國男女勞動參與率差距僅不到10%。2012年，法國有約400家大企業簽署了《公司父母雇員章程》，覆蓋約300萬員工，占勞動力比例約10%。參與的企業為雇員制定靈活的工作時間和最低工作時間；反對工作狂性質的企業文化，拒絕超長時間的工作和加班；推廣在家工作；推動女性雇員的升遷；推動父親使用全薪的陪產假，參與嬰幼兒的照顧和家務的料理；為就業父母提供托幼服務；為生育女性保留工作崗位等，創造家庭友好型工作氛圍。根據世界銀行，2017年法國女性勞動參與率為50.6%，男女勞動參與率差距僅為9.6個百分點，小于OECD平均水平的17.22個百分點。根據OECD數據，2014年法國男女就業率差距僅為6.7個百分點，小于OECD平均水平的11.8個百分點；2016年法國男女收入中位數差距僅為9.9%，小于OECD平均水平的13.5%。

　　5）移民占比約9%，其中45%來自非洲，對法國生育率提升也起到一定作用。根據法國統計局，2015年法國有620萬移民，占總人口的比重從1946年、1975年的5%、7.4%上升至2015年的9.3%。其中44.6%的移民來自非洲，35.4%來自歐洲。最常見的移民出生國是阿爾及利亞和摩洛哥，分別占比12.8%、12.0%。北非移民生育率較高，為法國生育率回升起到不可忽視的作用。并且，法國的移民從男性為主發展到以女性為主，1968-2015年，女性移民占比從44%上升至51%。為了滿足戰后重建的勞動力需求，1970年代中期法國移民以男性為主。之后，工作移民逐漸受限、家庭移民比例增加，女性占比明顯增加。

　　3.3 日本：傳統性別分工激化工作與家庭矛盾，總和生育率停留在1.4左右，人口形勢嚴峻

　　日本在1970年代之前一度控制人口，從1990年代開始鼓勵生育，但2016年總和生育率仍停留在1.4，低生育率導致日本人口于2008年見頂、2100年將比峰值減少53%，并且老齡化高齡化程度為全球之最。日本總和生育率1950年為3左右，1974年持續下降至2.05，2005年為1.26、為歷史最低，2016年僅回升至1.44，尚未回到理想水平。在長期的低生育率背景下，2008年日本人口見頂，為1.28億。根據日本統計年鑒中的預測，到2050年日本人口將降至1.02億、比峰值減少約20%，到2100年日本人口降至不到6000萬、比峰值減少53%。并且，日本是全球老齡化高齡化程度最嚴重的國家，1950-2017年65歲及以上人口占比從4.9%快速增至27.7%，其中80歲及以上人口占比從0.4%增至7.0%；預計2050、2100年日本65歲及以上人口占比分別達37.7%、38.3%，高齡化問題將更為突出。

　　1）二戰后日本的家庭政策經歷了三個階段變化：一是1948-1970年，控制人口增長階段。1947-1949年，日本經歷了第一次嬰兒潮，三年共出生802萬人，出生率由1945年的26.4‰急速上升到1949年的32.9‰。由于糧食緊張、人口壓力很大，日本開始研究如何抑制人口增長，1948年日本政府出臺《優生保護法》，實行少生優育，放寬人工流產限制；到該年底，日本政府承認了約80種避孕藥，此后人工流產變為合法。1949年日本眾議院通過“關于人口問題的決定”，決定健全和普及“家庭計劃”，免費派發避孕工具以及各種避孕藥品推廣節育，特別是給低收入家庭。需要注意的是，日本避孕工具是當時流行的殺精藥劑。1949年4月，日本成立家庭計劃普及會，主要負責派發避孕套。1953年日本設立厚生省人口問題審議會，主要負責在全國普及和推廣節制生育。

　　二是1971-1989年，穩定人口規模階段。1971-1973年，日本第二次嬰兒潮出現。1974年日本總和生育率首次降至更替水平以下，出生率從1973年19.3%大幅下滑至1989年的10.3%，自然增長率從1972年的14.1%下滑至1989年的3.7%。日本逐漸從控制人口轉向穩定人口規模，1974年日本厚生勞動省發布《日本人口動向——靜止人口》，把靜止人口作為人口發展的新戰略目標。

　　三是1990年以來，鼓勵生育階段。生育率“1.57”沖擊使日本社會認識到低生育率現狀，開始鼓勵生育，涵蓋休假、經濟補貼、入托等方面。1990年日本總和生育率降至1.57，引發社會廣泛關注。

　　在休假方面，日本設立14周產假、10月育兒假，及8周男性育兒假。1991年日本實施《育兒休假法》，且不斷對法案進行修正，以保障所有父母可以享受1年的育兒假。1995年日本設立育兒休假津貼。2015年日本制定新版《少子化社會對策大綱》，設置2020年80%以上的男性能休陪產假、13%以上的男性能獲育兒假等目標。目前，日本建立起比較完善的鼓勵生育政策。根據日本厚生勞動省，日本女性可以享受產前6周、產后8周的產假。產假期間每可獲得等同于休假前的生產津貼。產假后到孩子1歲前，日本女性可休10個月育兒假。育兒假的前6個月育兒休假津貼為休假前工資的67%，之后為50%。由于育兒休假津貼不交稅、社會保險，實際到手的津貼最多能達到休假前到手工資的80%。另外，日本男性也有8周育兒假。如果男性在女性產假期間休育兒假，那么可在孩子1歲2個月前再申請一次8周育兒假。

　　在經濟補貼方面，日本生育女性可獲得42萬日元的一次性生育臨時金、以及每月約1萬日元的兒童補貼（12歲以下）。日本的經濟補貼涉及女性生產和養育環節，女性生產可以獲得42萬日元的一次性生育臨時金。在兒童補貼方面，根據日本厚生勞動省2016年的兒童補貼政策，年齡階段不同的兒童可以獲得的補貼金額不同。在收入在限制內、且撫養一個三歲以下的孩子的家庭，每個月可以獲得15000日元的兒童補貼。撫養3歲到小學畢業的孩子的家庭，有2個孩子以內的每月可獲得10000日元，3個孩子及以上的每月可獲得15000日元。撫養15歲以下中學生孩子的家庭，每月可獲得10000日元。收入限制外的家庭，每月可獲得5000日元。單親家庭的兒童補貼更高，如撫養一個孩子的單親家庭，可按照收入的不同獲得每月9990日元-42320日元的津貼。

　　在托幼方面，日本通過三次“天使計劃”擴大托幼服務，并且制定了“待機兒童零作戰”計劃。日本把需要進入保育所，但由于設施和人手不足等原因只能在家排隊等待保育所空位的幼兒（0—6歲），稱為待機兒童。日本在1994年實施“天使計劃”，在1999年實行了“新天使計劃”，2004年實行“天使計劃”第三期，三次“天使計劃”側重于擴大托幼服務，擴大日間護理中心和家庭支持中心，要求大企業設置員工托兒所等。2001年日本政府制定“待機兒童零作戰”計劃，2008年制定“新待機兒童零作戰”計劃，意圖將待機兒童數降為零。由于投入不足、供給有限，2017年日本決定推后“零待機兒童”計劃，從原定的2018年延遲到2020年底。

　　在改善雇傭環境方面，日本為育兒家庭營造較好的企業環境。1999年日本制定了《少子化對策基本方針》，2003年制定了《少子化社會對策基本法》，2004年制定了《少子化社會對策大綱》，通過采取綜合措施，改善雇傭環境和社會醫療保健、教育環境、生活環境來促進生育。目前，如果員工有3歲以下的孩子，可以向公司申請縮短每天工作時間至6小時。如果員工有學前兒童，政策對其有加班限制，一個月不能加班超過24小時，一年不得加班超過150小時，同時限制其深夜工作。

　　2）日本鼓勵生育政策未取得明顯成效，一是因為錯過調整生育政策的最佳時機，未能更早及時調整。2005年日本生育率達1.26，為歷史最低，2016年回升到1.44，仍然很低。這源于日本錯過了調整生育政策的最佳時期。日本總和生育率在1974年就跌至更替水平以下，但直到1990年后才開始鼓勵生育，而法國總和生育率于1975年跌至更替水平以下，但早在1939年就開始鼓勵生育。

　　二是日本鼓勵生育力度較弱，家庭福利開支占比僅1.5%，在OECD國家中排名倒數。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，1980-2014年日本各項社會支出占GDP比重從10.4%上升至23.9%，但用于家庭的支出占GDP比重僅從0.47%上升至1.34%。根據OECD數據，2013年日本家庭福利開支僅占GDP的1.49%，低于OECD平均水平的2.43%，在OECD國家中排名倒數。其中，現金補助和稅收返還組成的經濟補貼占GDP比重僅為1.03%，在OECD國家中位于中低水平。比如，在托幼方面，根據OECD數據，2013年日本0-2歲入托率僅為30.6%，低于OECD28國平均水平34.4%，且遠低于法國的51.9%和瑞典的46.9%。

　　三是日本“男主外、女主內”性別分工較為普遍，職場性別歧視嚴重，在家庭和工作沖突下越來越多日本女性放棄結婚生育，1990-2015年50歲以上女性終身未婚率從4.3%激增至14.6%。日本社會和家庭中“男主外、女主內”思想較為普遍。與芬蘭、瑞典等國將部分育兒養老工作社會化并由國家承擔不同，日本的育兒養老責任多由家庭女性承擔，日本社會將女性的角色定位為全職家庭主婦的思想仍然存在。根據世界銀行，2017年日本的女性勞動參與率達50.5%，低于OECD平均的51.3%；2017年日本男女勞動參與率差距達20.1個百分點，高于OECD平均的17.2個百分點。根據OECD，2014年日本的男女就業率差距為17.9個百分點，高于OECD平均水平的11.8個百分點；2016年日本的全職員工中男性和女性的收入中位數差距為24.6%，高于OECD國家13.5%的平均水平。

　　隨著1990年代后日本經濟持續低迷、家庭收入減少、老齡化程度加深、勞動力不足以及女性更加追求平等，越來越多的日本女性選擇（暫時）放棄家庭，進入職場。根據日本國立社會保障和人口問題研究所，日本50歲以上男女終身未婚率在本世紀迅速上升，1990、2010、2015年男性終身未婚率分別為5.6%、20.4%、23.37%，女性分別為4.3%、10.6%、14.6%。日本社會已形成了一種不愿結婚和生育的觀念，積重難返。

　　4    政策建議：立即全面放開并鼓勵生育

　　4.1 摒棄人口是負擔觀念，更加以人為本，加快促進人口長期均衡發展

　　不管是1798年馬爾薩斯的《人口論》，還是1970年代羅馬俱樂部的《增長的極限》，都低估了技術進步、生產關系變革對生產力發展的作用，并高估了人口增長趨勢，從而得出必須抑制人口增長才能求得發展。從長期看，技術進步、生產關系變革將帶來巨大的生產力提升，足以實現人口與發展的協調。對中國而言，如果沒有實行嚴格的計劃生育政策，生育率也會逐漸下滑，人口增長也會放緩，但人口紅利將延遲結束，并且不會面臨當前這樣復雜嚴峻的人口結構性問題。

　　人口是一個國家國力的重要支撐和標志。從中國歷史看，人口增長往往是盛世的一個重要標志，開元盛世、康乾盛世等莫不是人口高峰。從國際上看，印度被不少人認為發展潛力巨大，無非是其巨大的人口規模和非常年輕的人口結構。2015年印度人口年齡中位數僅26.7歲，而中國、美國分別為37.0、37.6歲。到2050年，中國人口年齡中位數將達50歲，而美國、印度分別為42.3、37.5歲，中國能夠依靠這樣的人口結構實現民族復興么？當然，人口的質量也非常重要，隨著受教育程度提高等，人口質量紅利將部分抵消人口數量紅利消失的影響。

　　人是發展的基本要素和動力，一切經濟社會的發展都是為了人。當前人工智能快速發展，引發了一些人關于中國是否還需要放開生育的討論。有三個方面需要注意：一是老齡化、“剩男”、失獨家庭等人口發展問題是人工智能解決不了的或很難解決的。二是經濟社會存在不少需要情感溝通的工作，這恐怕是人工智能無法替代的。三是即便人工智能能夠完全替代人進行勞動，那么人還可以做其他更有助于實現全面發展、更有幸福感的事情。根據普華永道2018年報告《人工智能和相關技術對中國就業的凈影響》，人工智能及相關技術在未來20年將取代中國現有約26%的工作崗位，但也能通過提升生產率和實際收入水平創造出大量新工作機會，對中國就業的凈影響為創造約12%的凈增崗位。從人類發展歷史看，每一次科技進步都會節約傳統產業中的勞動力使用，但又催生了新經濟新產業對勞動力的需求。

　　4.2 應立即全面放開生育，讓生育權重新回到家庭

　　全面放開生育，將是否生育、生育幾個孩子、什么時候生育的權利還給家庭，由每個家庭自主決定生育的孩子數量。“立即”是因為人口形勢緊迫，當前正處于第三波嬰兒潮中后期出生人口的生育窗口期。第三輪嬰兒潮的峰值在1987年，中后期出生人口尚處于35歲之前的主力生育年齡，特別1990后的出生人口尚處于25-29歲最佳生育年齡。一旦錯過第三輪嬰兒潮，未來再想提升出生人口，則將事倍功半。并且，全面放開，宜早不宜晚，必須盡快。

　　全面放開生育，原本不想生的人還是不會生，但一些想生三孩的人能生，不用擔心部分人群、部分地區會大幅多生導致出生人口激增。這種擔心正如當初某些人預測“全面二孩”政策實行后，出生人口將迎來暴增，但實際并非如此。根據國家統計局統計，2010、2015年中國鄉村總和生育率分別為1.44、1.27，其中2015年一孩、二孩、三孩及以上總和生育率分別為0.61、0.53、0.13。這意味著鄉村居民的生育意愿也不強，愿意生二孩的也沒有60%，更別說三孩。當然，不排除少數落后地區生育率仍然較高，但對人口總量的影響會很小，而且隨著全面小康社會建設、貧困人口全面脫貧，生育行為也將逐漸改變。

　　4.3 加快構建生育支持體系，大力鼓勵生育，使中期總和生育率回升到1.8左右

　　生育從微觀看是家庭事務，從宏觀看也是國家事務。由于“全面二孩”政策效果不好，因此預期全面放開對生育形勢也不會有顯著性改變，必須加快構建生育支持體系，大力營造生育友好型社會環境，解除家庭（再）生育的后顧之憂，讓更多的人想生、敢生且把孩子養好。中期達到1.8左右的總和生育率目標是一個基于現實的判斷，是在鼓勵生育成本和促進人口長期均衡發展之間的平衡。從國際經驗看，尚無一個國家可以把總和生育率提升到2.1左右的世代更替水平。這意味著如果直接將目標定為2.1左右，鼓勵生育的成本將非常大。當然，在實現中期目標后，未來可進一步考慮將總和生育率目標提升至2.1左右的世代更替水平。

　　一是實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼政策，覆蓋從懷孕保健到18歲或學歷教育結束。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，包括孕期保健補助、住院分娩補助、托育津貼、教育津貼、家庭個稅抵扣、以及對不符合交個稅標準的低收入人群實行直接經濟補貼等。并且，各地根據實際情況可在全國政策基礎上進一步差異化。

　　二是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率從目前的4%提升至40%，并對隔代照料發放補貼。大力鼓勵和支持用人單位和社會力量，興辦嬰幼兒托育服務機構，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡。同時，對不需要進托育機構、而由（外）祖父母隔代照料的，為（外）祖父母提供津貼，以提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力。

　　三是進一步完善女性就業權益保障，并對企業實行生育稅收優惠，加快構建生育成本在國家、企業、家庭之間合理有效的分擔機制。一方面，進一步推動落實產假哺乳假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等的待遇保障，對損害女性就業權益的單位進行經濟或行政處罰。另一方面，根據單位女員工規模及年度生育情況，實行一定程度的稅收優惠以降低企業承擔的生育成本。生育保險和職工醫療保險于2017年開始合并試點，有望全國推行，有利于擴大生育保險覆蓋面、提高便利度。

　　四是加強保障非婚生育的平等權利。盡管不鼓勵非婚生育，但對非婚生育的女性及其子女仍需給予一切平等權利，特別是落戶、入學等方面，不得歧視。

　　五是加大教育醫療投入，保持房價長期穩定，降低撫養直接成本。加大學前教育投入，大力增加公立幼兒園供給，將九年義務教育延伸至十二年，同時推進教育改革，切實根除“家庭作業變成家長作業”現象。加大醫療投入，并推進醫藥衛生體制改革，切實降低醫療費用。堅持“房住不炒”定位，構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系，讓全體人民住有所居。

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責任編輯：李鋒