原標題：土地管理法修改，為集體建設性用地入市掃除障礙

　　鄉土中國

　　本次《土地管理法》修改，意味著集體經營性建設用地入市改革的成果向全國推廣，這將為入市交易的市場化掃除障礙。

　　8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議閉幕，《土地管理法》（修正案）獲會議表決通過。新修改的《土地管理法》對農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地管理的法律規定作出若干調整，這是自2015年以來開展農村土地“三項改革”試點的一項重要的制度性成果。

　　“三項改革”中，農村集體經營性建設用地入市改革進展最為明顯，也被外界認為是這次修法工作的最大亮點。本次修法中，在集體經營性建設用地方面，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題。同時，在集體建設性用地入市時，法律要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。這是土地管理法一個重大制度創新。

　　試點范圍有待擴大

　　從過去五年的試點情況看，集體經營性建設用地入市的交易規則和制度體系初步建立，各地市場交易活躍，有效釋放了農村土地資源活力。

　　但目前的改革，離“建立城鄉統一的建設用地市場”這一總體目標還有一定距離，主要存在各地進展不平衡、交易市場化程度不足、關聯改革不配套等問題。

　　其中，土地交易的市場化程度不足是一個核心問題。其主要表現為三個方面：

　　一是自主交易難以開展。據我們調查，入市交易幾乎全部是在地方政府的“安排”下進行的，政府介入了投資意向、土地整理、指標調換、項目落地的全過程。用地方、出讓方之間很少有直接的談判協商，交易各方作為市場主體的意志并沒有得到充分體現。這種市場化充其量是一種“政府壟斷的市場化”，其經濟意義比較有限。

　　二是交易價格存在扭曲。大部分地區的入市價格是根據土地整理、拆遷安置成本等因素人為設定的參考價格，并非市場供需關系所形成的競爭性價格。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經濟機會，會帶來經濟行為的扭曲，必然降低資源配置效率。這個問題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經存在，這輪改革未得到實質性解決。

　　三是土地權能落實困難。農村集體經營性建設用地入市不能簡單地“一入了之”，其更深層的意義體現在抵押融資等土地的金融功能上面。但改革試點中暴露的情況是，很多大型商業性金融機構對集體土地的權能缺乏信任，出讓后的集體經營性建設用地使用權要想獲得金融支持頗費周折。

　　之所以出現上述問題，除一些地方政府改革理念不到位之外，試點范圍過小也是一個重要原因。全國有2000多個縣級行政區，在每省只有1個縣、每縣只有幾塊地的試點范圍中，根本不足以形成一個真實的市場，真實價格自然也就更無從談起。

　　深遠影響集體土地利用格局

　　本次《土地管理法》修改，意味著集體經營性建設用地入市改革的成果向全國推廣，這將為入市交易的市場化掃除障礙。

　　改變了農村土地征為國有才能進入市場的局面，就破除了很多現實掣肘，對集體土地利用格局產生深遠影響。

　　而在此基礎上，需要繼續探索入市改革的市場化機制。在直接入市條件下，推動土地需求方與提供方依據市場需求直接談判、自主交易。考慮到當前集體經營性建設用地極其分散，因此直接入市數量不宜太多，否則將是一場更大規模的無序開發。

　　調整入市條件下有兩種方案可供選擇。第一種方案，可以考慮分兩步走，先由調入方和調出方進行建設用地指標交易，然后由調入方與最終用地方再進行一輪交易。

　　第二種方案，由調入和調出雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權量化、成本共擔、收益共享。比如，可以由拆舊區和建新區的村集體組建產業聯合體或者股份公司，共同參與建設用地市場交易過程，這樣可以使真正擁有存量建設用地的村莊具有更多、更長遠的收益。

　　無論采用哪種方式，在交易過程中，政府主要負責交易平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎性工作，要盡量避免對交易談判、地塊選擇等具體事項的干預。

　　如此一來，經過一段時間的演化，農村集體經營性建設用地的市場價格均衡機制將逐步形成，改革和修法工作的根本目標有望達到。

　　□陳明（中國社會科學院政治學研究所）

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