文/新浪財經能見派(微信號：nengjianpai)專欄作家 張博庭

　　水電站是能夠發電，但是我們建設水電站的目的，絕不僅僅是為了發電。在現實中，越是那些發電效益不高的水電站，其社會的綜合效益或者說其社會的公益作用，可能會更為重要。

　　前不久，一則環保部叫停小南海水電站的消息在社會上引起巨大的反響。對此，本文擬就小南海水電站立項的來龍去脈及環保組織與社會公眾所關心的要點，做一系統的梳理。以呈現小南海水電站的真相，及權力之手在此事件中所逾越的邊界。

　　一、小南海與保護區的關系變遷

　　“小南海的爭論，由來已久”的說法，并不十分準確。其實自從上個世紀50年代新中國成立后，我國制定的第一部長江流域規劃剛要中，就包括有三峽、虎跳峽以及這次被環保官員叫停的小南海、朱楊溪和石棚等水電站。特別是小南海，由于其壩址位置緊靠重慶主城區，對重慶市的防洪、供水以及航運起到極為重要的保障作用。

　　所以，小南海電站不僅保留在1990年國家頒布的“長江流域綜合規劃”(簡稱：長流規)中，而且，該建設項目在上個世紀末就已經由國家批準，并正式開工建設。但后來因建設經費不足，工程才被迫擱置、下馬。

　　當時，除了經費上的困難，社會各界對小南海的建設幾乎沒有任何分歧。幾乎與此同時，為了減輕三峽工程建設后對長江魚類資源帶來的不利影響。

　　1996年，四川省的瀘州市和宜賓市分別建立了“長江瀘州段瀘州市珍稀、特有魚類自然保護區”和“長江宜賓段宜賓地區珍稀魚類自然保護區”。

　　1997年兩個保護區合并建立了“長江合江—雷波段珍稀魚類省級自然保護區”。

　　2000年4月，國務院批準將該保護區升格為“長江合江—雷波段珍稀魚類國家級自然保護區”。

　　由上述歷史的時間順序可見，小南海電站的規劃和開工建設在先，各級地方政府的自然保護區的建立在后。所以，我們有充足的理由相信，各級地方政府不會糊涂到把一個正在建設中的國家級的項目，也劃進自己的自然保護區內。

　　然而，我們也不能否認最初分別建立“長江瀘州段瀘州市珍稀、特有魚類自然保護區”和“長江宜賓段宜賓地區珍稀魚類自然保護區”的地方水產部門，并不十分了解國家對長江流域的總體規劃情況。

　　2000年當省級保護區升格為國家級后，立刻暴露出該保護區與國家的長流規中極其重要的溪洛渡、向家壩等水電站壩址存在矛盾，必須要進行調整。不過，根據我國自然保護區條例的規定，每次調整保護區的時間間隔不得少于5年。所以，“長江合江—雷波段珍稀魚類國家級自然保護區”在成立五年后的2005年，進行了第一次調整。

　　很多媒體的報道，都把這次保護區的調整形容為“為了解決水電站和自然保護區的矛盾，這個新晉升的國家級保護區被‘掐去了頭’”。但事實上，這次保護區的調整，不僅因為后設立的保護區，沒有考慮到與國務院早就頒布的長流規銜接，而且，在保護區設立時的要保護的三種珍稀魚類(白鱘、達氏鱘、胭脂魚)，也被懷疑已經不復存在。

　　當時，國家發改委的一位官員，曾公開懸賞50萬元，獎勵任何一個能撲捉到這三種魚之一的人。然而，幾年下來，確實沒有人撲捉到。直到現在，人們偶爾能撲捉到的，也只是人工養殖放流成功的達氏鱘和胭脂魚。而至今沒有能被人工養殖成功的白鱘，竟一直也沒有人發現過。

　　在要保護的目標群體是否還存在已經難以確定的情況下，為了解決早已確立的長江規劃與其后建立的保護區的矛盾，2005年4月，國務院正式批準通過了該保護區的第一次調整。將保護區的整體縮小、下移，并更名為“長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護區”。

　　在這次保護區的調整期間，雖然重慶的小南海水電站已經下馬，但保護區的調整結果仍然保留著小南海項目建設的合法性。只不過是把小南海電站的壩址，劃進了保護區的實驗區內。請大家注意，按照保護區條例的規定，在實驗區內不得建設污染性的工程項目，但不會影響沒有污染排放的水壩的建設。

　　例如，長流規中緊靠著瀘州市區的石棚水電站對瀘州的作用與小南海對重慶的作用極為相似，它也是瀘州市政府一直積極支持的項目。

　　所以，在歷次由瀘州市政府發起并參與的自然保護區的建立和調整過程中，石棚電站的壩址，一直也都是被劃在保護區的試驗區內。其原因也是，根據保護區的條例的規定，在試驗區內是可以建設沒有污染排放的建筑物的。

　　在保護區的第一次5年調整之后的2010年，這個保護區又再次進行了調整。客觀的說，保護區的第二次調整與小南海的建設并沒有法律上的因果關系。筆者認為，從法律上看，保護區的第二次調整主要有三個目的(或者說原因)。

　　一個是為重慶的發展規劃讓路。雖然實驗區內的小南海電站的建設并不會與保護區的法律規定發生沖突，但是，在2007年經國務院批準的重慶市的城鄉發展規劃中，很多建設項目是難免要有污染排放的生活設施。這個保護區的實驗區如不進行調整，重慶市的城鄉發展規劃就不能執行。按理說，重慶應該在2007年上報發展規劃時，就先調整保護區，但是由于當時距保護區的第一次調整結束，還不到5年，所以，暫時未能予以調整。

　　第二個目的可能是要為長流規中的朱楊溪水電站建設，提供法律保障。因為在保護區的第一次調整之后，朱楊溪的壩址，已經明顯的被劃進了保護區的緩沖區。如果不進行調整，長流規和保護區將出現矛盾沖突。當時我國的長流規正在重新修訂之中，如要保持規劃中的朱楊溪，至少要把其壩址位置，變更為保護區的實驗區。這也確實是第二次保護區調整的一個主要內容。

　　第三個原因最重要，那就是保護區要保護的目標群體存在的真實性，是難以確定的。這次調整，雖然沒有人站出來再次公開懸賞，但是，保護區內很多地方已經難以找到我們要保護的珍稀魚類的現實，幾乎是人們不得不承認的。

　　筆者最近參加了一個由中國科學院學部舉辦的“長江水環境與生態安全”的論壇，在論壇上我國著名的水生物學家，當年負責保護區調整的專家組長曹文宣院士在《水環境生態保護》報告中，再次明確指出，我國長江珍稀、特有魚類的最后棲息地是保護區內的赤水河。可見，把一個靠近重慶主城區的小南海炒作成長江珍稀、特有魚類最后棲息地，即不符合客觀現實，也不可能影響真正的水生物科學工作者的正確判斷。

　　不僅如此，在保護區調整后的2013年，世界自然基金會和農業部長江漁業辦公室也曾聯合組織過一個長江水生物資源的考察，其結論不僅也完全否認了小南海等地是長江魚類的最后棲息地的欺騙性炒作，而且某些專家甚至更悲觀的認為，長江的生態系統已經崩潰。

　　對比最近幾年來，國內外眾多極端環保組織經常串通起來，不斷的在各種媒體上，編造小南海是長江魚類的最后棲息地的傳言，我們不難看到，關于小南海的輿論炒作和客觀現實之間的巨大差距。盡管這些環保組織的反復炒作和編造出來的各種謠傳，絲毫也無法動搖我國長江流域珍稀特有魚類自然保護區第二次調整的合理性和合法性。

　　二、叫停小南海是一場行政違法的鬧劇

　　3月30日，環保部在給三峽公司《關于金沙江烏東德水電站環境影響報告書的批復》中要求“你公司及其他單位，不得在向家壩水電站壩址至三喜愛水利樞紐庫尾長江干流河段和支流岷江、赤水河河段等自然保護區內，再規劃和建設小南海水電站、朱楊溪水電站、石硼水電站及其他任何攔砂壩等涉水工程。”

　　這里我們必須鄭重的指出，環保部的文件虛構了事實，因為，小南海電站并不在保護區內。接著環保部的文件，進一步解釋說“過去10年，長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護區因金沙江下游一期工程建設等因素進行了兩次調整，自然保護區結構和功能已受到較大影響。未來該流域開發必須嚴格按照主體功能定位，嚴守生態保護紅線”。

　　我們非常贊同嚴守生態保護的紅線，但對于何為“生態保護紅線”，卻可以有各種各樣的解讀。筆者認為：我們目前的生態保護紅線，至少可以分為三種。一種是道德上的生態紅線、一種是法律上的生態紅線，還有一種是輿論炒作出來的生態紅線。

　　道德的生態紅線，就是指我們全人類當前面臨的巨大的生態難題，即過量的二氧化碳的排放。國際科學界已經明確指出，不控制過量的碳排放，整個人類社會將遭遇巨大的生態災難。我們之所以把這個極為重要的指標，稱為道德上的生態紅線，不是因為它不夠重要，而是因為我們國家至今還沒有把碳減排當成法定義務。

　　法律上的生態紅線，就是我國法律法規所確定的自然保護區的邊界。

　　輿論炒作出的紅線，則是我們一些極端環保組織編造出來炒作的、莫須有的一種所謂紅線。

　　按照依法行政的要求，道德紅線是應該遵守的，法律紅線是必須遵守的，而炒作出的所謂紅線則是毫無意義的。然而，非常令人遺憾的是，我們的環保部官員卻公然選擇了用虛構的事實和環保組織編造出來的生態“紅線”，理直氣壯的對抗和代替我國法律上和道德上的生態保護紅線。

　　更令人感到費解的是，在這次具體的行政許可的審批中，環保官員還表現出了一系列出爾反爾的自我否定。要知道，正是2011年由環保部發布的1號公告，對長江上游珍稀特有魚類自然保護區進行了公示。相應的說明小南海壩址被調整出保護區的圖示，至今還保護在環保部門的網站上。在環保部進行了公示的基礎上，2011年年底，國務院辦公廳以“國辦函(2011)156號文”明確同意調整長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區范圍。

　　根據國務院的文件，水利部在最新修訂的長流規中，也保留了小南海、朱楊溪和石棚等水電站的規劃，并在征求了環保部的同意之后，上報了國務院。國務院也于2013年1月正式批準并頒布了“長江流域綜合規劃”。因此，小南海水電站也經國家發改委，正式批準立項，并開展前期的建設工作。

　　經過上述一系列曾經有環保部直接參與的規劃和立項過程，建設小南海水電站的法律依據非常充分。其中，最主要的是國務院最新頒布的《長江流域綜合規劃》。該規劃的法律地位又是什么呢？中華人民共和國水法第18條規定“規劃一經批準，必須嚴格執行。經批準的規劃需要修改時，必須按照規劃編制程序經原批準機關批準。”

　　筆者猜測，環保部的主要領導，很可能是由于剛剛上任，不大了解具體的情況，審查不嚴，才致使這種個別官員的公然造假的違法行為得逞。否則，他怎么可能在國務院正式征求其意見的時候，表態同意，而隨后又發文挑動對抗國務院的輿論炒作呢？我們看到，在中國青年報的一篇炒作小南海的文章中，已經公開的把批判矛頭，對準了國務院最新頒布的長江流域綜合規劃。

　　對此，更有法律工作者質疑，環保官員在行政許可的審批中，不僅虛構事實，違背法律，而且也存在著嚴重的程序違法。這本來是對烏東德水電站環評報告的行政許可審批，而環保官員卻乘機對另一座毫不相干的小南海水電站進行了違法的宣判。

　　更令人產生疑問的是，這本來是一個極為普通的行政許可審批事項。但在審批的文件中卻出現了與具體的行政審批對象毫無關系的虛假、錯誤的表述。而這些內部文件違法行政所編造出的謊言，不僅迅速的流傳到社會上，而且還有不少媒體跟進炒作。因此，即使我們發現內部文件的錯誤后，也很難再進行公開的更正。

　　三、小南海水電站的作用無可替代

　　對小南海電站的否定意見，最有代表性的恐怕要數去年全國政協的一份《關于廢止重慶長江小南海水電站建設的提案》。該提案認為：建設小南海水電站既不科學，也不經濟。“該電站不僅將阻斷長江上游珍稀特有魚類遷徙繁衍最后的生態通道，對長江上游的水生生態系統將造成毀滅性影響，而且它也沒有重要的能源戰略意義，更沒有突出的經濟效益。環境代價極大，而發電效益有限，重慶長江小南海水電站建設得不償失。”

　　然而，我們要指出的是提案中“該電站不僅將阻斷長江上游珍稀特有魚類遷徙繁衍最后的生態通道，對長江上游的水生生態系統將造成毀滅性影響”的說法，是不符合客觀事實的。

　　當前，不能否認的現實是，我們在小南海地區的多次普查和科考，并沒有發現珍稀特有魚類遷徙的跡象。

　　再說，假設真的有珍稀特有魚類需要遷徒到三峽水庫中，那么直接遷徒到更近一些的小南海水庫中，豈不更方便些？更何況非常了解長江現狀的魚類權威專家，也已經明確的告訴我們，我國長江珍稀特有魚類的最后棲息地，是在長江支流的赤水河，而不是眾多環保組織炒作的小南海。

　　關于提案中“而且它也沒有重要的能源戰略意義，更沒有突出的經濟效益”理由，更是難以成立。記得在小南海水電站被批準后，開工典禮當天，重慶市市長黃奇帆曾在發言中宣布：小南海水電站建成后，將發揮巨大綜合效益。每年提供相當于重慶現有年用電量15%的電量，改變川江航道、減少重慶主城港區泥沙淤積，從根本上解決渝西地區工程性缺水問題。

　　在此黃市長對小南海的重要作用，已經進行了高度的概括。這里特別需要說明的是，小南海的“改變川江航道、減少重慶主城港區泥沙淤積”作用，是任何其它工程都無法替代的。

　　目前的長江航道，在宜賓至重慶段只有1000噸級的通航能力，與長江下游上萬噸的通航能力，形成巨大的反差。一旦遇到枯水期，很多船只都可能在該江段擱淺。這已經成為我國打造長江經濟帶的一個巨大障礙。為此，重慶小南海的建設，已經成為我國打造長江經濟帶的一個關鍵性工程。

　　此外，關于小南海“減少重慶主城港區泥沙淤積”的作用，更應該引起社會各界的高度重視。眾所周知，當年我國著名的三峽反對派黃萬里教授所擔心的三峽蓄水后，泥沙將會淤死重慶港的危險情況，之所以一直沒有出現，主要是因為我們采取了，蓄清排渾的運行方式。

　　然而，蓄清排渾的運行方式，也并非總能夠如愿以償。當長江遭遇到百年一遇的特大洪水的時候，我們將必須要在汛期，也蓄水到175米。這時候泥沙的淤積，將主要集中在重慶港附近。這種遭遇百年一遇特大洪水的情況，雖然至今還尚未出現過，但是，未來早晚也會有這么一天。到那時候，一旦重慶港出現了嚴重的泥沙淤積，就必須要依靠小南海水庫的清水下泄沖擊作用，帶走泥沙，進行有效的梯級調控。

　　總之，水電站是能夠發電，但是我們建設水電站的目的，絕不僅僅是為了發電。在現實中，越是那些發電效益不高的水電站，其社會的綜合效益或者說其社會的公益作用，可能會更為重要。小南海水電站對于長江航運無可替代的重要作用，已經足以讓小南海的水庫，具有即使不能發電，也必須要建設的重要地位。

　　(本文首發于《能源》雜志2015年5月刊)

　　(本文作者介紹：中國水力發電工程學會副秘書長，教授、高級工程師，國內知名能源問題專家。長期從事水利問題研究，水利科普工作。)

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