文/馬莉 謝超 （微信公號：國網英大傳媒）

　　雖然通過20多年的改革，印度已經初步建立起政企分開、政監分開、發輸配售分開的分散體制，但是印度電力仍存在需要通過進一步改革來解決的問題。

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　　在人們的傳統印象中，印度幾乎擁有新興經濟強國的一切優勢：廉價勞動力、大宗商品資源以及寶萊塢文化。但2012年一場橫掃印度的大停電，卻在提醒人們，東方“大象”仍然步履蹣跚，糟糕的電力基礎設施讓印度經濟時刻背負著“裸泳”的風險。

　　而印度作為中國的近鄰，在電力改革方面與中國有許多相似之處：同樣是發展中國家，電力改革需要支撐經濟快速增長；同樣是人口大國，電力改革應有利于電力普遍服務；同樣是電力工業處于快速發展階段，電力改革應為行業發展創造體制機制條件。因此，回顧印度電力改革背景及主要歷程，分析印度電力市場組織結構與交易狀況，對于我國深化電力體制改革具有參考意義。

　　印度電改三階段

　　20世紀80年代，印度大多數邦的垂直一體化電力局虧損嚴重，導致電力發展資金高度缺乏、電力設施投資不足。為了扭轉這種局面，印度政府決定按產業鏈對電力行業進行發輸配售拆分，并進行私有化改革，希望以此吸引投資，加快電力工業發展。截至目前，印度電力改革仍在進行中，已完成的改革可以劃分為三個階段。

　　私有化和重組探索階段。1991年，印度開始進行私有化改革，對國外投資者開放發電環節，鼓勵建立獨立發電企業(IPP)。但外商的進入導致印度發電成本上升，電價漲幅超出用戶的承受能力，IPP計劃最終失敗。此后，在世界銀行[微博]的幫助下，印度對電力行業進行重組，主要是分拆垂直一體化電企，實行發輸配分開。其中，奧里薩邦于1992年在世界銀行的幫助下進行了激進式電力改革，結果電價產生了劇烈波動，而且網損并沒有降低，因此，奧里薩邦于1996年對此種改革進行了否定，并對改革采取謹慎態度。

　　依法系統推進改革階段。2003年，印度頒布了新的電力法，這也是目前印度電力改革的綱領性法案。電力法的目標是采取有力措施，發展電力工業，促進產業內部競爭，保護消費者利益，維護全國各地區的電力供應，使電價合理化，確保與電力補貼相關政策的透明度，組建中央電力局和電力監管委員會，設立上訴法院，并規定與此相關的事宜。印度電力法包含內容廣泛，規定了國家電力政策、電價政策、電力局與電監會的構成與職能、農村電氣化、輸電通道開放、配電逐步開放、發輸配電和電力交易的許可證發放條件、強制性表計安裝和計量、強有力的竊電懲罰辦法等。

　　著重推進輸電領域改革階段。2008年以來，印度著重從輸電線路建設、輸電項目私有化、跨邦聯網等方面對輸電領域進行改革，出臺了《輸電項目鼓勵競爭指南和輸電服務競標指南》、有關跨邦輸電持照者運行標準的監管條例，以及第二次修訂了跨邦輸電開放接入規定，并于2011年完成6項輸電項目私有化招標。

　　印度電力工業組織結構

　　通過私有化與體制重組，印度電力工業初步形成了政企分開、政監分開、發輸配售分開的組織結構。除恰爾肯德邦和喀拉拉邦之外，已有19個邦拆分重組了電力局(SEB)。其中，奧里薩邦等10個邦在“2003電力法”實施之前已依照“邦改革法”重組了邦電力局。阿薩姆等4個邦依照“2003電力法”的規定重組了邦電力局。旁遮普邦、喜馬偕爾邦和比哈爾邦也相繼出臺了轉型方案。

　　目前，印度電力工業主管部門分為中央和邦兩級。中央層面的電力管理部門主要有印度電力部(MOP)、印度中央電力管理局(CEA)和中央電力監管委員會(CERC)；邦層面，除邦政府外，還包括各邦的電監會(SERC)，電監會不受中央電力監管委員會管理。

　　在發電環節，中央層面有國家熱電公司(NTPC)、國家水電公司(NHPC)、東北部電力公司(NEEPCO)等企業，邦層面有邦電業局。此外，還有塔塔電力(Tata)、信實集團(Reliance)等私營企業。

　　在輸電環節，印度電網結構分為三層，即國家電網[微博](跨區域電網)、區域內跨邦電網、邦電網。其中跨區和跨邦電網由中央政府所有的印度國家電網公司(PGCIL)擁有，并負責運行管理；邦內輸電資產由邦政府所有的邦輸電公司(STUs)或未改革邦的電力局管理。

　　在調度環節，印度電力系統調度分為三級，分別由國家調度中心(NLDC)、區域調度中心(RLDC)和邦調度中心(SLDC)負責。其中NLDC負責跨區域輸電線路調度，5個RLDC負責區域內電網調度，各邦SLDC負責邦內電網調度。調度機構與電網所有者合一，國家調度中心和區域調度中心由印度國家電網公司管理，而邦調度中心則由邦輸電公司或電力局管理。

　　在配電環節，配電網由邦政府所有或私有的配電公司擁有并負責運行管理。一個邦內有多個配電公司。截至2012年，完全私營的配電公司有17個，主要分布在德里、奧里薩、古吉拉特、孟買等邦。

　　在交易環節，有印度能源交易所(IEX)和印度電力交易所(PXIL)兩家交易所，以跨邦電力交易為主。其中，印度能源交易所承擔電力交易、商品交易等功能。雖然印度電力交易所是印度最大的股票交易所NSE的電力交易子公司，但兩家電力交易所依然保持著競爭關系。

　　電改的成效與存在的問題

　　縱觀印度1991年啟動的電力改革，可以發現其電力改革呈現如下特點。

　　一是重視通過立法推進改革。印度系統推進電力改革是從2003年新電力法的推出開始的，新電力法包括了電力政策、電價政策、電力局與電監會的構成與職能、農村電氣化、輸電通道開放、配電逐步開放等廣泛內容，成為印度電力改革的綱領性文件，雖然印度各邦在電力改革方面有較大自主權，但基本上都是在2003年電力法的框架之下進行改革的。

　　二是印度各邦改革自主性較強。印度是聯邦制國家，在電力法規定的電改基本方向下，各邦根據自身實際自主決定推進改革的速度，因此目前各邦改革進度并不相同。在一些邦尚維持垂直一體化的邦電力局模式的同時，大部分邦都對邦電力局進行了拆分重組，將邦電力局重組為不同的發電、輸電、配電公司，還有些邦對拆分后的配電公司進行了私有化改革。

　　三是解決投資不足、促進電力發展是印度電力市場化改革的重要目標。目前，由于資金不足，印度電源、電網等基礎設施建設緩慢，電力工業的發展無法滿足印度經濟社會發展對電力的需求。為此，印度政府期望通過重組以及私有化等電力改革，吸引投資，促進電源和電網建設。

　　四是印度試圖通過電力改革減少地方政黨對于電力企業的干預。印度各邦“選票政治”特點明顯，印度試圖通過改革減少地方政黨對電力企業的干預，扭轉各邦將承諾低電價用電或免費用電作為選舉的籌碼的局面，以實現“合理電價”目標，提高電力企業的盈利能力，促進電力企業健康、可持續發展。

　　五是高度重視發展全國聯網。印度作為快速增長、人口眾多的發展中大國，也存在資源分布與電力負荷分布不平衡的問題，因此印度將全國電網互聯作為政府的一項重要發展計劃。印度政府認為發展全國聯網，可以解決資源分布和電力發展不均衡的問題，同時可以優化電源投資、節省輸電通道。

　　雖然通過20多年的改革，印度已經初步建立起政企分開、政監分開、發輸配售分開的分散體制，但是印度電力仍存在需要通過進一步改革來解決的問題。

　　一是分散調度體制是導致停電頻發的深層次原因。印度作為發展中國家，存在有法不依等問題，調度指令的有效執行得不到強制力保障。與此同時，印度國家調度和區調度由印度國家電網公司管理，邦內調度歸邦輸電公司或電力局管理，由于國家電網公司和邦輸電公司或邦電力局是不同產權主體，這造成了調度體制的分散。印度國家電網和調度中心對各邦超計劃使用電力缺乏有效約束手段。在2012年7月的印度大停電中，邦內調度沒有及時執行區調度發出的事故防范指令，最終造成電力系統整體崩潰。

　　二是印度發電裝機容量不足，電力設備落后，電力嚴重短缺。據美國能源情報署(EIA)統計，截至今年4月，印度發電裝機容量2.45億千瓦，僅次于中國、美國和日本，位居世界第4位，但人均裝機僅0.2千瓦，相當于美國的1/20、中國的1/5。根據印度電力中心管理局公布的數據，近年來印度平均電力缺口達到8%，用電高峰時期達到12%，供電能力嚴重不足。印度電力基礎設施落后，甚至在首都地區電力設施都難以滿足基本供電需求，不少企業及居民都自備柴油發電機以備應急之用。根據國際能源署(IEA)統計，目前印度尚有約2.9億無電人口，占總人口的25%。

　　三是印度電價機制不完善，電力項目投資回報率低，資金回收困難。印度政府為了提升制造業競爭力、爭取低收入民眾支持，通過行政手段維持了較低的電價。根據國際能源署統計，目前印度平均銷售電價為8美分/千瓦時，在金磚國家中處于最低水平(中國、俄羅斯、南非和巴西平均銷售電價分別為9、10、12和16美分/千瓦時)。較低的電價水平難以反映煤炭等一次能源價格變動，電力企業也難以收回投資成本。地方政府為了在選舉中爭取選票，經常許諾不漲電價，甚至承諾為大量貧困用戶免費供電，導致電力企業普遍虧損。

　　對我國電改的啟示

　　印度作為人口規模、發展階段、地緣位置與我國近似的國家，其進行電力改革的經驗與不足，可以為我國電力改革提供借鑒與啟示。

　　首先，電力改革應有利于保障電力系統安全穩定運行。電網作為關系國計民生的重要基礎設施，要始終把保障大電網安全放在一切工作的首位，在改革發展中必須堅持電網和調度一體化垂直管理，把保障大電網安全作為改革發展的前提條件，把防止大面積停電作為安全工作的重中之重，正確引導改革發展方向，保證不發生大面積停電事故。

　　其次，電力改革應更加重視完善電力市場機制。完善大用戶直接交易機制，由市場決定交易價格與交易量；完善投資激勵機制，增強市場主體投資積極性，確保電力系統安全運行裕度；以“成本加收益”為基礎完善輸配電價機制，增強電網可持續發展能力；還原電力商品屬性，完善上網電價、銷售電價機制，讓市場在決定電力價格中發揮決定性作用。

　　(來源：英大傳媒《國家電網》雜志 作者單位：國網能源研究院)

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