文/中國經濟50人論壇成員 韓俊

　　改革土地征收制度要縮小征地范圍，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步回歸到憲法規定的國家為公共利益需要才能動用耕地權這個基本原則上。政府要提高城鄉建設用地的利用效率，特別是強化征地占補平衡的法定責任。

非公共利益需要國家不應征收耕地

　　最近中央制定了關于“三塊地”，農村土地征收，集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革這“三塊地”的改革試點工作的指導意見已經正式下發。現在已經明確，全國每個省級行政單位選一個縣級行政單位包括縣級市來開展試點。試點的周期是到2017年年底，今后這一段時間將會有試點有條件、按程序、分步驟的來審慎穩妥推進。

　　去年10月份，中改小組已經批準了《關于引導農村承包土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營》的政策性文件，今年1月份國務院剛剛頒發了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展》的政策性文件，這兩天我看媒體都在密集的解讀這個文件，這個文件是中央農辦來牽頭起草的。

　　有關部門按照改革的計劃部屬，現在正在制定另外三個跟土地制度改革有關的政策性文件。一個是關于農村土地承包經營權，確權登記頒證全國性的指導意見。另外一個是關于農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的政策性指導文件，還有關于落實土地承包關系長久不變政策性的指導文件，這三個指導文件預期在2015年正式出臺。

　　土地制度是國家的一項基礎性的制度安排，這項制度關系到農民權益的保護，關系到新型城鄉工農關系的構建，關系到社會和諧穩定的大局。

　　土地制度改革涉及的利益主體，包含的利益關系十分復雜。有些問題大家的認識很不一致，爭議非常大。有些問題在決策上一時看不準，所以跟土地有關的改革方案的制定需要綜合各個方面的利益關切，需要按照中央的統一部屬堅持試點先行。

　　總結完善以后，再逐步推開，試點先行，邊試點、邊總結、邊完善，在試點的基礎上逐步推開，這是確立的一個最基本的原則。我們也期待土地制度改革在各地的試點能夠探索出可以復制、可以推廣的改革成果，也期待隨著各項改革的展開能夠努力，破解土地制度改革面臨的各種理論難題和實踐難題。

　　關于土地制度改革，中央非常明確的提出了要守住“三條底線”，這“三條底線”一是必須要確保土地公有制的性質不改變，二是必須要守住耕地紅線不突破，三是必須要堅守農民利益不受損，這是非常明確的政策表述。為什么要確立這“三條底線”？在守住“三條底線”的基礎上如何深化土地制度的改革？

　　一個基本看法：只有守住了“三條底線”，土地制度改革才能夠防止出現天窗，才能夠防止改亂了，防止出現一些顛覆性的錯誤。關于第一點，農村土地屬于農民集體所有，這是我們國家的基本制度所確定的，所以我們的改革不能把農村的土地及其所有制改垮了，必須要確立這條守住農村集體土地公有制性質不改變的底線。

　　一個時期以來，理論界對于農村集體所有制改革的討論是非常多的，也有一些人主張只有實行徹底的土地私有化允許土地兼并和集中，在中國才能真正建立現代化大農業。

　　中國最基本的一個國情是人多地少，如果實行土地私有，不加限制的允許工商資本可以大規模到農村圈占土地，毫無疑問，大批農民會喪失經營主體的地位，這樣一來，就很容易造成農民失地、失業。如果在中國出現大量的農民失地、失業，一定會產生嚴重的社會問題。

　　農村土地實行農民集體所有，從50年代末開始實行集體所有，從自身所走的歷程來看，保證了中國農民平等的擁有了最基本的農業生產資料，也保障了中國農民擁有最基本的一塊宅基地，可以滿足他最基本的居住需要，可以說農村土地集體所有制在中國是實現農民共同致富的保障。如果在變更土地公有制性質上瞎折騰的話是得不償失的，是要付出代價的。

　　深化農村土地制度改革的根本方向是從理論、政策上已經非常清楚了，就是要堅持落實農村土地集體所有權，要穩定農戶的承包權，要放活農村承包土地的經營權。現在在政策上，很多土地制度改革政策的制定已經沿著這條思路在逐步展開。落實集體所有權就是要落實農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有的法律規定，這是我們的《物權法》第59條第一款明確規定的。

　　集體所有不是村民委員會所有，集體所有更不是村干部控制，集體所有是集體成員所有，所以要落實集體所有權就需要明確界定農民的集體成員權，要明晰集體土地的產權歸屬是集體成員，實現集體產權的主體清晰，這是改革的根本思路。

　　穩定農戶的承包權就是要公平合理的將承包權分配給每個有資格的集體成員，也就是說你沒有集體成員權，沒有資格來承包本集體的土地，承包權是跟成員權密切聯系在一起的，放活土地的經營權就是要將土地經營權配置給有經營意愿和有經營能力的主體，提高土地資源的配置效率來破解今后在快速工業化過程當中誰來種地的難題。

　　我們確立了要守住耕地紅線不突破，這一點議論很多，有人說耕地紅線是偽命題，全世界到處都是土地，我們為什么守這個紅線？中國的基本國情是耕地總量不足，而且質量堪憂。但是城市建設一直以來走的就是外延擴張和大量消耗土地資源的路子。

　　同時我們也非常清楚的看到，盡管農村的常住人口越來越少，農村的建設用地不是減少的，也在增加，叫“雙擴張”，不少地方農村出現空心村、空心戶，土地資源嚴重閑置。

　　在中國快速工業化過程當中，如果缺乏有效的土地空間規劃管理，缺少有強制力的法律，缺少強制力的農田保護措施，不僅良田會大量的流失，危及城市安全，而且城市病會持續蔓延。

　　去年我們的糧食進口已經突破了1億噸，這是一個什么概念？兩千多億斤。1億噸的結構，大豆占了70%，7000萬噸以上，高粱、紅薯、玉米、酒糟、大麥，玉米酒糟2500萬噸，相當于500億斤，占20%，實際上谷物的進口也就占10%，而且谷物的進口還是下降的。

　　如果我們沒有耕地紅線的話，現在國內糧食生產越來越高，國際糧價逐步走低，將來谷物的進口也會大量的增加。這樣一來我們確定的谷物基本自給、口糧絕對安全這條政策底線就有可能被突破，所以說我們深化土地制度的改革不能夠把耕地改少了，要進一步落實最嚴格的耕地保護制度。

　　中國有兩項最嚴格的耕地保護制度，最嚴格的集體用地制度，到現實中看一看，哪能體現出最嚴格來？體現不出來。守住耕地紅線需要發展緊湊型的城鎮，提高城市人口密度。過去十年，根據國研中心的研究，城市人口的密度下降了25%，要提高城鎮的人口密度也需要提高農村建設用地的集約度，要統籌城鄉存量建設用地，提高城鄉建設用地的利用效率，特別是需要強化征地占補平衡的法定責任。

　　現在很多地方存在貍貓換太子的問題，占的都是最好的地，補的都是差地，甚至有的地方只占不補，占多補少，占優補劣的現象非常普遍，現在中央提出要建立征地和基本農田保護政府領導干部離任審計制度，要做到守土有責。

　　中央明確提出來土地制度改革必須要堅守農村利益不受損的底線，土地制度改革涉及到農村利益關系的調整，更涉及到工農之間、城鄉之間以及國民經濟各個部門之間利益格局的調整，深化土地制度改革必須要保護好、實現好、維護好農民的土地權益，因為在整個的利益博弈當中農民的利益是最容易受損的。當前土地制度存在的矛盾確實很多，最大的問題是征地范圍過寬，對征地農民的補償還是明顯偏低，農民的利益受損害比較嚴重。

　　從保護農民利益的角度來看，當務之急是在法律上要改革目前的征地補償辦法。應當按照黨的十八屆三中全會提出的要建立兼顧國家及其個人得土地收益分配機制，合理提高個人收益，保障農民公平分享土地增值收益的要求，要堅持公平合理補償的原則，要著力解決因征地補償安置標準過低造成被征地農民生活水平下降，長遠生計沒有保障的問題。

　　在城鎮化的過程當中，無論是經營性的建設用地還是公益性的建設用地，只要城市建設需要，城市發展到哪里，政府就動用征地權利對農村的集體土地實行征收，沿著這么一條老路走下去的話，農民只能被動的來等著被城鎮化。

　　改革土地征收制度就是要縮小征地范圍，要嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步回歸到憲法規定的國家為公共利益需要才動用耕地權這一個憲法規定的基本原則上來。

　　在這個基礎上，對符合規劃的經營性建設用地，不再實施征收，農村集體建設用地可以直接進入一級市場，這是一個改革的方向。但是現在還不可能在全國每個地方都這么做。按照現在改革的部屬，在國土資源部確定的每個省一個縣在一個實驗區允許集體經營性建設用地直接入市，這樣一來必然會突破現有的法律，國務院還要提請全國人大授權。

　　就跟上海自貿區一樣，相關的法律在30幾個試驗區暫不實行，下一步考慮根據試點的情況設定法律怎么修改，下一步怎么繼續往前走。

　　農村宅基地制度是國家為了保障農民的基本生活和居住權利而實行的一種特殊的制度安排，改革農村宅基地制度最重要的考慮就是要更加有效的保護農民宅基地的物權，所有權還是集體的，為了更加有效地利用農村宅基地的存量資源。

　　同時，在這個過程當中，也要防止單純以擴大城鎮建設用地規模為目的來強迫農民退出宅基地，強迫農民上樓，強迫農民集中居住，這個問題在一些地方農民的意見還是比較大的。

　　國務院已經頒布了關于農村產權流轉交易的政策性文件，這是國家首部關于農村產權流轉交易的全國性的指導意見，有了這個文件以后，農村產權流轉交易就可以有章可循了。這個文件的定位不是說全國到處都要建農村產權流轉交易市場，要因地制宜，要穩步推進。首先要發揮好現有的那些承包土地經營權、林權，扭轉交易服務平臺的作用，不是一哄而上到處建市場。

　　本文根據韓俊在“第六屆中國經濟前瞻論壇”上的發言整理。閱讀發言實錄

　　(本文作者介紹：國務院發展研究中心副主任，著名農業問題專家。)