“第六屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)前瞻論壇”于2015年1月24日在北京舉行。上圖為中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊。(圖片來(lái)源：新浪財(cái)經(jīng) 梁斌 攝)

　　新浪財(cái)經(jīng)訊 “第六屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)前瞻論壇”于2015年1月24日在北京舉行。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊出席并演講。

　　韓俊透露，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，確權(quán)登記頒證全國(guó)性的指導(dǎo)意見(jiàn)；關(guān)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的政策性指導(dǎo)文件；關(guān)于落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策性的指導(dǎo)文件，預(yù)計(jì)將在今年內(nèi)正式出臺(tái)。

　　對(duì)于“農(nóng)村土地私有化”的論調(diào)，韓俊駁斥稱(chēng)，農(nóng)村土地集體所有制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同致富的保障。如果在變更土地公有制性質(zhì)上瞎折騰的話，是得不償失，要付出代價(jià)的。

　　對(duì)于力保耕地紅線不被突破的原因，韓俊解釋稱(chēng)，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本越來(lái)越高，國(guó)際糧價(jià)逐步走低，將來(lái)谷物的進(jìn)口會(huì)大量增加。這樣一來(lái)國(guó)家確定的谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的政策底線就有可能被突破，所以深化土地制度的改革不能夠把耕地改少了，要進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

　　韓俊表示，政府要提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率，特別是強(qiáng)化征地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任。“現(xiàn)在很多地方存在貍貓換太子的問(wèn)題，占的都是最好的地，補(bǔ)的都是差地，甚至有的地方只占不補(bǔ)，占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象非常普遍，現(xiàn)在中央提出要建立征地和基本農(nóng)田保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，要做到守土有責(zé)”。

　　在征地制度改革方面，韓俊稱(chēng)，改革土地征收制度就是要縮小征地范圍，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步回歸到憲法規(guī)定的國(guó)家為公共利益需要才能動(dòng)用耕地權(quán)這一個(gè)憲法規(guī)定的基本原則上來(lái)。

　　以下為演講實(shí)錄：

　　韓俊：尊敬的徐匡迪主席、尊敬的李偉主任、尊敬的國(guó)研中心的各位同事、各位領(lǐng)導(dǎo)，女士們、先生們，大家上午好。首先我對(duì)第六屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)前瞻論壇的舉辦表示祝賀，因?yàn)槲以趪?guó)研中心工作期間分管中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，看到這個(gè)論壇辦得越來(lái)越好，感到由衷的高興，大家可以感受一下陣容，國(guó)研中心領(lǐng)導(dǎo)班子全體成員最近四年都全體出席這個(gè)論壇，衷心期待論壇辦出自己獨(dú)特的魅力，能夠?yàn)樯鐣?huì)各個(gè)方面，特別是依托國(guó)研中心這個(gè)最權(quán)威的智庫(kù)，能夠?yàn)樯鐣?huì)各個(gè)方面提供服務(wù)。

　　今天我直奔主題，我主要圍繞土地制度改革的問(wèn)題就一系列政策舉措怎么理解，給大家介紹一些情況，也談一些看法。最近中央制定了關(guān)于“三塊地”，農(nóng)村土地征收，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革這“三塊地”的改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)已經(jīng)正式下發(fā)。現(xiàn)在已經(jīng)明確，全國(guó)每個(gè)省級(jí)行政單位選一個(gè)縣級(jí)行政單位包括縣級(jí)市來(lái)開(kāi)展試點(diǎn)。試點(diǎn)的周期是到2017年年底，今后這一段時(shí)間將會(huì)有試點(diǎn)有條件、按程序、分步驟的來(lái)審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　大家注意到去年10月份中改小組已經(jīng)批準(zhǔn)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)》的政策性文件，今年1月份國(guó)務(wù)院剛剛頒發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展》的政策性文件，這兩天我看媒體都在密集的解讀這個(gè)文件，這個(gè)文件是中央農(nóng)辦來(lái)牽頭起草的。

　　有關(guān)部門(mén)按照改革的計(jì)劃部屬，現(xiàn)在正在制定另外三個(gè)跟土地制度改革有關(guān)的政策性文件。一個(gè)是關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，確權(quán)登記頒證全國(guó)性的指導(dǎo)意見(jiàn)。另外一個(gè)是關(guān)于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的政策性指導(dǎo)文件，還有關(guān)于落實(shí)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變政策性的指導(dǎo)文件，這三個(gè)指導(dǎo)文件預(yù)期在2015年正式出臺(tái)。土地制度是國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度安排，這項(xiàng)制度關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，關(guān)系到新型城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的構(gòu)建，關(guān)系到社會(huì)和諧穩(wěn)定的大局。

　　土地制度改革涉及的利益主體，包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜。坦率地講，有些問(wèn)題大家的認(rèn)識(shí)還是很不一致的，爭(zhēng)議是非常大的，有些問(wèn)題在決策上一時(shí)看不準(zhǔn)，所以跟土地有關(guān)的改革方案的制定需要綜合各個(gè)方面的利益關(guān)切，需要按照中央的統(tǒng)一部屬堅(jiān)持試點(diǎn)先行，總結(jié)完善以后，再逐步推開(kāi)，試點(diǎn)先行，邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊完善，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)，這是確立的一個(gè)最基本的原則。我們也期待土地制度改革在各地的試點(diǎn)能夠探索出可以復(fù)制、可以推廣的改革成果，也期待隨著各項(xiàng)改革的展開(kāi)能夠努力，破解土地制度改革面臨的各種理論難題和實(shí)踐難題。

　　關(guān)于土地制度改革，中央非常明確的提出了要守住“三條底線”，這“三條底線”一是必須要確保土地公有制的性質(zhì)不改變，二是必須要守住耕地紅線不突破，三是必須要堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損，這是非常明確的政策表述。為什么要確立這“三條底線”？在守住“三條底線”的基礎(chǔ)上如何深化土地制度的改革？我想下面主要圍繞這兩個(gè)問(wèn)題來(lái)做一些闡述。

　　一個(gè)基本看法：只有守住了“三條底線”，土地制度改革才能夠防止出現(xiàn)天窗，才能夠防止改亂了，防止出現(xiàn)一些顛覆性的錯(cuò)誤。關(guān)于第一點(diǎn)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是我們國(guó)家的基本制度所確定的，所以我們的改革不能把農(nóng)村的土地及其所有制改垮了，必須要確立這么一條守住農(nóng)村集體土地公有制性質(zhì)不改變的底線，大家都很清楚，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，理論界對(duì)于農(nóng)村集體所有制改革的討論是非常多的，也有一些人主張只有實(shí)行徹底的土地私有化允許土地兼并和集中，在中國(guó)才能真正建立現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)。

　　中國(guó)最基本的一個(gè)國(guó)情是人多地少，如果實(shí)行土地私有，不加限制的允許工商資本可以大規(guī)模到農(nóng)村圈占土地，毫無(wú)疑問(wèn)，大批農(nóng)民會(huì)喪失經(jīng)營(yíng)主體的地位，這樣一來(lái)，就很容易造成農(nóng)民失地、失業(yè)。如果在中國(guó)出現(xiàn)大量的農(nóng)民失地、失業(yè)，一定會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)民集體所有，從50年代末開(kāi)始實(shí)行集體所有，從自身所走的歷程來(lái)看，保證了中國(guó)農(nóng)民平等的擁有了最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，也保障了中國(guó)農(nóng)民擁有最基本的一塊宅基地，可以滿足他最基本的居住需要，可以說(shuō)農(nóng)村土地集體所有制在中國(guó)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同致富的保障。如果在變更土地公有制性質(zhì)上瞎折騰的話是得不償失的，是要付出代價(jià)的。

　　深化農(nóng)村土地制度改革的根本方向是從理論、政策上已經(jīng)非常清楚了，就是要堅(jiān)持落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)，要穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，要放活農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。現(xiàn)在在政策上，很多土地制度改革政策的制定已經(jīng)沿著這條思路在逐步展開(kāi)。落實(shí)集體所有權(quán)就是要落實(shí)農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)屬于本集體成員集體所有的法律規(guī)定，這是我們的《物權(quán)法》第59條第一款明確規(guī)定的。集體所有不是村民委員會(huì)所有，集體所有更不是村干部控制，集體所有是集體成員所有，所以要落實(shí)集體所有權(quán)就需要明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，要明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬是集體成員，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)的主體清晰，這是改革的根本思路。

　　穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)就是要公平合理的將承包權(quán)分配給每個(gè)有資格的集體成員，也就是說(shuō)你沒(méi)有集體成員權(quán)，沒(méi)有資格來(lái)承包本集體的土地，承包權(quán)是跟成員權(quán)密切聯(lián)系在一起的，放活土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)就是要將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和有經(jīng)營(yíng)能力的主體，提高土地資源的配置效率來(lái)破解今后在快速工業(yè)化過(guò)程當(dāng)中誰(shuí)來(lái)種地的難題。

　　我們確立了要守住耕地紅線不突破，這一點(diǎn)議論很多，有人說(shuō)耕地紅線是偽命題，全世界到處都是土地，我們?yōu)槭裁词剡@個(gè)紅線？中國(guó)的基本國(guó)情是耕地總量不足，而且質(zhì)量堪憂。但是城市建設(shè)一直以來(lái)走的就是外延擴(kuò)張和大量消耗土地資源的路子，同時(shí)我們也非常清楚的看到，盡管農(nóng)村的常住人口越來(lái)越少，農(nóng)村的建設(shè)用地不是減少的，也在增加，叫“雙擴(kuò)張”，不少地方農(nóng)村出現(xiàn)空心村、空心戶，土地資源嚴(yán)重閑置。

　　在中國(guó)快速工業(yè)化過(guò)程當(dāng)中，如果缺乏有效的土地空間規(guī)劃管理，缺少有強(qiáng)制力的法律，缺少?gòu)?qiáng)制力的農(nóng)田保護(hù)措施，不僅良田會(huì)大量的流失，危及城市安全，而且城市病會(huì)持續(xù)蔓延。去年我們的糧食進(jìn)口已經(jīng)突破了1億噸，這是一個(gè)什么概念？?jī)汕Ф鄡|斤。1億噸的結(jié)構(gòu)，大豆占了70%，7000萬(wàn)噸以上，高粱、紅薯、玉米、酒糟、大麥，玉米酒糟2500萬(wàn)噸，相當(dāng)于500億斤，占20%幾，實(shí)際上谷物的進(jìn)口也就占10%，而且谷物的進(jìn)口還是下降的。如果我們沒(méi)有耕地紅線的話，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)越來(lái)越高，國(guó)際糧價(jià)是逐步走低的，將來(lái)谷物的進(jìn)口也會(huì)大量的增加。這樣一來(lái)我們確定的谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全這條政策底線就有可能被突破，所以說(shuō)我們深化土地制度的改革不能夠把耕地改少了，要進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

　　中國(guó)有兩項(xiàng)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，最嚴(yán)格的集體用地制度，到現(xiàn)實(shí)中看一看，哪能體現(xiàn)出最嚴(yán)格來(lái)？體現(xiàn)不出來(lái)。守住耕地紅線需要發(fā)展緊湊型的城鎮(zhèn)，提高城市人口密度。過(guò)去十年，根據(jù)國(guó)研中心的研究，城市人口的密度下降了25%，要提高城鎮(zhèn)的人口密度也需要提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約度，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率，特別是需要強(qiáng)化征地占補(bǔ)平衡的法定責(zé)任。現(xiàn)在很多地方存在貍貓換太子的問(wèn)題，占的都是最好的地，補(bǔ)的都是差地，甚至有的地方只占不補(bǔ)，占多補(bǔ)少，占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象非常普遍，現(xiàn)在中央提出要建立征地和基本農(nóng)田保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，要做到守土有責(zé)。

　　中央明確提出來(lái)土地制度改革必須要堅(jiān)守農(nóng)村利益不受損的底線，土地制度改革涉及到農(nóng)村利益關(guān)系的調(diào)整，更涉及到工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)部門(mén)之間利益格局的調(diào)整，深化土地制度改革必須要保護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好農(nóng)民的土地權(quán)益，因?yàn)樵谡麄�(gè)的利益博弈當(dāng)中農(nóng)民的利益是最容易受損的。當(dāng)前土地制度存在的矛盾確實(shí)很多，最大的問(wèn)題是征地范圍過(guò)寬，對(duì)征地農(nóng)民的補(bǔ)償還是明顯偏低，農(nóng)民的利益受損害比較嚴(yán)重。

　　從保護(hù)農(nóng)民利益的角度來(lái)看，當(dāng)務(wù)之急是在法律上要改革目前的征地補(bǔ)償辦法，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的要建立兼顧國(guó)家及其個(gè)人得土地收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益的要求，要堅(jiān)持公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，要著力解決因征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低造成被征地農(nóng)民生活水平下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)沒(méi)有保障的問(wèn)題。

　　還有一點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程當(dāng)中，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)用地還是公益性的建設(shè)用地，只要城市建設(shè)需要，城市發(fā)展到哪里，政府就動(dòng)用征地權(quán)利對(duì)農(nóng)村的集體土地實(shí)行征收，沿著這么一條老路走下去的話，農(nóng)民只能被動(dòng)的來(lái)等著被城鎮(zhèn)化，改革土地征收制度就是要縮小征地范圍，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步回歸到憲法規(guī)定的國(guó)家為公共利益需要才動(dòng)用耕地權(quán)這一個(gè)憲法規(guī)定的基本原則上來(lái)。

　　在這個(gè)基礎(chǔ)上，對(duì)符合規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不再實(shí)施征收，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，這是一個(gè)改革的方向。但是現(xiàn)在還不可能在全國(guó)每個(gè)地方都這么做。按照現(xiàn)在改革的部屬，在國(guó)土資源部確定的每個(gè)省一個(gè)縣在一個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，這樣一來(lái)必然會(huì)突破現(xiàn)有的法律，國(guó)務(wù)院還要提請(qǐng)全國(guó)人大授權(quán)。就跟上海自貿(mào)區(qū)一樣，相關(guān)的法律在30幾個(gè)試驗(yàn)區(qū)暫不實(shí)行，下一步考慮根據(jù)試點(diǎn)的情況設(shè)定法律怎么修改，下一步怎么繼續(xù)往前走。

　　農(nóng)村宅基地制度是國(guó)家為了保障農(nóng)民的基本生活和居住權(quán)利而實(shí)行的一種特殊的制度安排，改革農(nóng)村宅基地制度最重要的考慮就是要更加有效的保護(hù)農(nóng)民宅基地的物權(quán)，所有權(quán)還是集體的，為了更加有效地利用農(nóng)村宅基地的存量資源。同時(shí)在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中也要防止單純以擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為目的來(lái)強(qiáng)迫農(nóng)民退出宅基地，強(qiáng)迫農(nóng)民上樓，強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住，這個(gè)問(wèn)題在一些地方農(nóng)民的意見(jiàn)還是比較大的。

　　國(guó)務(wù)院已經(jīng)頒布了關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的政策性文件，這是國(guó)家首部關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的全國(guó)性的指導(dǎo)意見(jiàn)，有了這個(gè)文件以后，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易就可以有章可循了。這個(gè)文件的定位不是說(shuō)全國(guó)到處都要建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，要因地制宜，要穩(wěn)步推進(jìn)。首先要發(fā)揮好現(xiàn)有的那些承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)，扭轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺(tái)的作用，不是一哄而上到處建市場(chǎng)。這個(gè)文件非常明確的按照落實(shí)集體土地所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革思路，明確劃定了很多政策界限。比如說(shuō)這個(gè)文件明確規(guī)定，集體所有權(quán)不可以買(mǎi)賣(mài)，如果允許買(mǎi)賣(mài)的話共有性質(zhì)就可能被改變。農(nóng)戶的土地承包全在現(xiàn)階段也不可以流轉(zhuǎn)交易，要放活的是農(nóng)村土地的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。包括林權(quán)，包括“四荒”的使用權(quán)，也包括小型農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，包括集體資產(chǎn)不得交易，也包括一些農(nóng)業(yè)基建設(shè)備，甚至包括農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。

　　這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)不是一個(gè)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，是一個(gè)對(duì)面上的政策性指導(dǎo)文件。有幾項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)是不包含在這個(gè)文件當(dāng)中的。第一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的流轉(zhuǎn)。第二，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有的地方搞了股份合作，農(nóng)民有股權(quán)的，股權(quán)的流轉(zhuǎn)不包含在文件之內(nèi)。因?yàn)檫@三件事情在中央部屬的相關(guān)改革試點(diǎn)當(dāng)中已經(jīng)作了部屬，而且這三個(gè)流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格限定在批準(zhǔn)的改革試驗(yàn)區(qū)范圍之內(nèi)。總之，土地制度的改革像我一開(kāi)始講的，確實(shí)有些面上是可以推開(kāi)的，有些是要通過(guò)試點(diǎn)來(lái)摸索可復(fù)制、可推廣的一些經(jīng)驗(yàn)。

　　今天利用這個(gè)機(jī)會(huì)，我就介紹這些情況，講的不對(duì)的請(qǐng)大家批評(píng)指正。謝謝大家。