文/新浪財經意見領袖（微信公眾號kopleader）專欄作家 張楠迪揚

　　公共服務供給邊界無限，這對本質上有限的行政資源提出了理論上的不可能命題。全面響應的模式雖然表達了政府對公眾需求的重視和善良的回應意愿，長期來講或可出現因承諾過多，難以兌現，反而對滿意度造成負面影響。

張楠迪揚：警惕“巨嬰式市民”成社會問題

　　改革開放40年來，中國經濟高速發展，人民生活水平日益提升。與此相對，中國公共服務供給長期以來存在總量不足、城鄉差距大、地區間供給不平衡的問題。黨的十九大報告強調要完善公共服務體系，實現基本公共服務均等化。這為新時期構建服務型政府提出了要求與方向。近年來地方政府積極創新公共服務供給機制，在公共服務供給主體、供給方式、供給績效評價等方面形成了不同于往的新特點、新趨勢。

　　一、 中國城市基層公共服務供給行政架構的新特點

　　“區-街道-社區”構成當下中國城市基層政府公共服務供給的三級行政架構。在構建“服務型”政府、基層減負、居委會去行政化的政策背景下，城市基層街道及以下的行政架構不斷演變，在職能和結構上都出現了新的時代特點。

　　第一，街道職能去經濟化。在以GDP為導向的地方政府競爭模式下，街道承載相當的經濟職能，完成上級下達的各項經濟指標任務、制定并實施本級經濟發展規劃、招商引資、拓展新的經濟增長點、培植新稅源等。隨著基層治理深層結構的變遷，中國地方城市基層逐漸開始弱化、剝離街道經濟職能，讓街道回歸“服務”本位的探索。比如，多地開始探索新型社區治理模式，通過資源下沉、剝離街道的經濟指標等舉措，告別街道辦事處招商引資為主要經濟職能的時代，明確街道工作重心轉向社會治理”為核心引導街道將工作重心轉向社會管理。

　　第二，  社區職能去行政化。社區作為居民自治組織一直在理論與現實之間磨合定位。2015年7月，民政府和中組部聯合發布印發《關于進一步開展社區減負工作的通知》（民發[2015]136號），指出社區行政事務多、社區干部不堪重負，“萬能居委會”嚴重制約了社區服務功能發揮。社區減負工作推進艱難，陷入“減增循環”怪圈。

　　近年來，基層治理通過多種方式嘗試社區職能去行政化。社區工作站和網格化治理比較主要的兩種探索方式。社區工作站作為街道派駐在社區的工作機構，承擔街道在社區的行政職能和公共服務工作，主要包括各種證件辦理的行政性服務、低保、社會救濟等福利性服務，以及養老、托幼等社會化服務。網格化管理結構逐漸被納入并作為基層公共服務供給的支持框架。基本思路是將行政區劃內面積按照一定面積劃分成若干網格單元，作為治理單位，多名監督員通過技術手段對網格進行后臺監控。這種模式后被推廣到其他地區發生了不同形式的演化。

　　二、中國城市基層政府公共服務“三駕馬車”供給模式

　　在建設“服務型”政府的背景下，中國城市基層正在出現行政供給、行政主導、社會供給并存的“三駕馬車”機制模式。行政主導、社會化供給模式都強調社會力量在公共服務供給上的積極作用。兩者的區別在行政力量的介入程度。行政主導的供給模式下，行政力量通過多種方式吸納社會力量參與公共服務供給。社會化供給模式是以社會力量為主導的公共服務供給模式。

　　第一，  行政供給模式。近年來，不少城市基層政府進行前端創新，設計感知公眾需求，獲取民意的制度，并以公眾的實際需求為基礎，設計公共服務種類與具體供給方式。比如，有地方建立了行政走訪模式，建構“區-街-社區”三級聯動機制，全方位感知社情民意、快速及時傳遞信息、準確響應民生和需求。也有地方傾力打造智慧城市，通過互聯網與電子技術感知社會需求，便于政府提高回應的精準程度。近年來，中國各地廣泛推行 “一站式”政務服務供給模式，一站提供市民與企業所需的綜合政務服務，降低辦事成本，提高行政效率。

　　滿意對監測有助于政府感知民意，完善既有政策，提升公共服務供給的精準程度。隨著中國從“管制型”社會向“服務型”社會轉軌，績效考評機制也發生了從傳統機構績效向公共服務績效轉型。多地公共服務績效考核，將“公眾評價”、“公眾滿意度”納入考核體系，體現了政府從管制與執行向服務與需求回應的轉型。

　　第二，行政主導供給模式。行政主導模式主要為行政主導、社會參與的公共服務供給模式，主要形式包括政府向社會組織、社會工作者購買服務、以及政府主導下的志愿參與。近年來，國家政策環境鼓勵政府購買服務的發展。“十二五”以來，國家出臺多份文件引導政府向社會組織購買服務。政府向社工購買公共服務目前在中國尚處實驗階段，沿海發達地區對該模式有初步探索。政府或與社會組織合作成立第三方機構，進入社區提供服務，或通過招投標方式購買服務。志愿者參與公共服務供給是近年來發展較快的模式之一。目前全國已建立43萬多個志愿者組織，志愿者已達4000多萬人，其中社區注冊志愿者人數也已破千萬。與社會志愿者相比，社區志愿者與社區居民日常生活聯系更為緊密，目前此模式尚處發展初期，總體參與程度較低。

　　第三，社會供給模式。社會供給模式是以社會力量為供給主體的公共服務供給模式。市場失靈導致公共服務需求不能單純由市場供給，需要政府作為公共服務的提供主體。但政府組織的內在缺陷及供需特點，如決策失效、預算有限、供給低效、權力尋租等，也會導致政府失靈。面對市場與政府失靈，社會組織成為有益補充。會組織可以提供公共服務，承接政府職能轉移、回應民眾需求；可以實現資源整合，盤活資源存量，開發增量資源；提供利益與需求表達的溝通平臺。

　　國家政策層面，在公共服務供給加上增強社會組織活力是改進社會治理方式、提高治理水平的要求。黨的十八屆三中全會指出，多方參與的城市基層公共服務供給是新時期國家發展社區治理的重點之一。十九大報告指出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

　　三、問題、反思與建議

　　“三駕馬車”的供給模式表明開放型政府正在形成。政府與社會間增進信任、共識，構建多方協作、參與、共贏的合作關系。然而，構建服務型政府，首先需要正視幾個問題。

　　第一，  政府回應性增強，回應邊界不清晰。建設“服務型”政府是否意味著政府應該有求必應？政府公共服務供給的邊界在哪里？中國近年來出現的一些地方探索，有的地方運用網格化、大數據等治理結構和技術手段，深度動員社會資源，全面響應民眾需求，顯著提升了社會滿意程度。但同時更應思考，政府是否應該“兜底”公共需求？公共服務供給邊界無限，這對本質上有限的行政資源提出了理論上的不可能命題。全面響應的模式雖然表達了政府對公眾需求的重視和善良的回應意愿，長期來講或可出現因承諾過多，難以兌現，反而對滿意度造成負面影響。因此出現的“巨嬰式市民”更成為新的社會問題。

　　第二，  公共服務供給精細化程度不足。有效性是高質量公共服務的重要標準之一。回應較低的供給模式將不能滿足日益多元的公眾需求。加之經濟發展與社會變遷使公民對政府公共服務的供給期望顯著提高，這對政府回應多元需求提出了更高要求。這一方面需要通過多種手段有效識別社會需求；另一方面需要增強政公共服務供給的能力。

　　第三，  社會供給模式比較薄弱。目前社會力量主導公共服務供給的模式發展尚處于初級階段，社會供給模式面臨社會組織能力整體不足的局面，被孵化的社會組織部分存在生存能力弱、定位與社會需求有差距等問題。如何通過多元政策工具有效扶持自主發展的社區型社會組織，使其真正有能力、有意愿參與社區公共服務供給社會力量獲得發展支持，應為下一步政策著力點。

　　第四，  不同供給模式的協作方式缺乏整體聯動考量。行政供給、行政主導、社會供給三種模式目前處于分立發展的局面，匱乏整體分工布局的聯動設計。行政供給模式應主要聚焦政務服務；行政主導模式集中在基本服務的主要領域；社會供給自主或在與行政力量的協作下補充供給，并拓展豐富外圍服務項目。建設服務型政府更應發揮有限行政資源的“撬動效應”，撬動更多社會資源與社會力量。

　　（原文發表于《公共管理與政策評論》2018年第1期，本文經作者刪節改寫）

　　(本文作者介紹：中國人民大學國家發展與戰略研究院政企中心副主任。)