中國金融四十人論壇

　　最近，關(guān)于創(chuàng)新與監(jiān)管，尤其是金融科技怎么管的話題，成為市場熱議焦點。

　　“既要鼓勵創(chuàng)新、弘揚企業(yè)家精神，也要加強監(jiān)管，依法將金融活動全面納入監(jiān)管，有效防范風(fēng)險……”昨天，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會召開專題會議，傳達學(xué)習(xí)黨的十九屆五中全會精神，研究部署金融系統(tǒng)貫徹落實工作，強調(diào)當(dāng)前金融科技與金融創(chuàng)新快速發(fā)展，必須處理好金融發(fā)展、金融穩(wěn)定和金融安全的關(guān)系。

　　10月25日，在由中國金融四十人論壇（CF40）聯(lián)合各組委會成員機構(gòu)召開的第二屆外灘金融峰會全體大會三暨成方金融科技論壇上海峰會上，CF40資深研究員肖鋼發(fā)布CF40課題報告《數(shù)字金融的創(chuàng)新與規(guī)制——如何構(gòu)建前瞻性、平衡型的國際監(jiān)管框架》，解答了在數(shù)字金融領(lǐng)域應(yīng)如何平衡創(chuàng)新與監(jiān)管的問題。

　　“好的數(shù)字金融監(jiān)管，既要為數(shù)字金融發(fā)展?fàn)I造包容、審慎的監(jiān)管環(huán)境；又要與時俱進，提升監(jiān)管協(xié)調(diào)性、有效性，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。”肖鋼說。

　　肖鋼發(fā)布《數(shù)字金融的創(chuàng)新與規(guī)制——如何構(gòu)建前瞻性、平衡型的國際監(jiān)管框架》報告。

　　這份報告著眼于構(gòu)建一個國際監(jiān)管框架，原因在于，數(shù)字金融具有跨國界的特點，從全球來看，各國國情不同，針對數(shù)字金融的監(jiān)管并不相同，但也有很多共性。中國數(shù)字金融走在世界前列，積累了比較豐富的實踐和監(jiān)管經(jīng)驗，有必要為國際監(jiān)管做出應(yīng)有的貢獻。

　　報告提出，構(gòu)建數(shù)字金融監(jiān)管框架，要打造升級版的巴塞爾協(xié)議III，根據(jù)數(shù)字金融發(fā)展的實踐增加新的監(jiān)管指標(biāo)。

　　報告還特別就數(shù)字支付監(jiān)管、金融數(shù)據(jù)治理、數(shù)字貨幣監(jiān)管和大型金融科技公司監(jiān)管展開專題討論。

報告目錄

　　1

　　建立“雙導(dǎo)向、三支柱、多元共治”的新體系

　　肖鋼認(rèn)為，數(shù)字金融創(chuàng)新發(fā)展給監(jiān)管帶來六大新挑戰(zhàn)：

　　一是部分新業(yè)態(tài)、新模式在功能和法律界定上有其特殊性和復(fù)雜性，難以劃撥到已有業(yè)務(wù)類型、納入現(xiàn)有監(jiān)管框架；

　　二是金融機構(gòu)全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字技術(shù)成為支撐經(jīng)濟金融發(fā)展新的技術(shù)底盤，以風(fēng)險為導(dǎo)向的傳統(tǒng)監(jiān)管指標(biāo)適配性下降；

　　三是金融與科技之間的邊界越來越模糊，金融機構(gòu)與科技企業(yè)之間的合作更加廣泛深入，需要更加公平開放的監(jiān)管理念和更加有效的跨機構(gòu)監(jiān)管協(xié)同；

　　四是數(shù)字支付帶動新型全球支付網(wǎng)絡(luò)加速發(fā)展，數(shù)字貨幣催化全球支付基礎(chǔ)設(shè)施的競爭性重構(gòu)，數(shù)字金融監(jiān)管亟需更加廣泛的國際協(xié)同與合作；

　　五是數(shù)據(jù)開放共享與跨境數(shù)據(jù)流動成為新常態(tài)，數(shù)據(jù)安全、隱私保護、跨境治理等成為金融監(jiān)管需關(guān)注的重點問題；

　　六是行業(yè)創(chuàng)新日新月異，傳統(tǒng)監(jiān)管工具的局限性更加凸顯，亟需加快數(shù)字化監(jiān)管能力建設(shè)，發(fā)展新型監(jiān)管工具。

　　報告指出，我國數(shù)字金融發(fā)展分為三個階段：金融業(yè)務(wù)電子化階段、金融渠道網(wǎng)絡(luò)化階段、金融科技階段。目前，我國數(shù)字金融的頂層設(shè)計主要表現(xiàn)為政策的支持和標(biāo)準(zhǔn)的支撐。

　　在數(shù)字金融監(jiān)管的方面，重點有三大方面的實踐：一是落實由人民銀行頒布的《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》，這是我國數(shù)字金融發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，包括怎么聯(lián)合攻關(guān)、編制產(chǎn)業(yè)報告、開展創(chuàng)新運用的試點等；二是探索運用了主要的技術(shù)，主要是大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、密碼技術(shù)、移動互聯(lián)技術(shù)、分布式數(shù)據(jù)庫、區(qū)塊鏈技術(shù)等；三是通過建立金融科技風(fēng)險防控信息庫提升風(fēng)險預(yù)警和防范能力，研究建設(shè)金融科技創(chuàng)新服務(wù)管理平臺加強對金融科技創(chuàng)新應(yīng)用的管理。

　　報告認(rèn)為，建立一套適配、有效的創(chuàng)新型數(shù)字金融監(jiān)管框架，需要在原有監(jiān)管框架基礎(chǔ)上，形成“雙導(dǎo)向、三支柱、多元共治”的新體系。所謂雙導(dǎo)向就是要堅持風(fēng)險導(dǎo)向和技術(shù)導(dǎo)向并重，更加重視對技術(shù)的監(jiān)管。所謂三支柱，一是審慎監(jiān)管，二是業(yè)態(tài)監(jiān)管，三是技術(shù)監(jiān)管。審慎監(jiān)管包括宏觀、微觀審慎，而數(shù)字金融發(fā)展成為新生態(tài)，與原來的業(yè)務(wù)、產(chǎn)品監(jiān)管有很大不同。

　　肖鋼提出，傳統(tǒng)監(jiān)管注重“大而不能倒”的風(fēng)險，而新型數(shù)字金融監(jiān)管不僅要關(guān)注大機構(gòu)，還要關(guān)注小而分散的長尾風(fēng)險。數(shù)字金融監(jiān)管已超越金融機構(gòu)，需要多元共治，加強國際合作。

　　數(shù)字金融監(jiān)管的核心目標(biāo)是：為數(shù)字金融發(fā)展?fàn)I造包容、穩(wěn)定的法律和監(jiān)管環(huán)境，從而推動金融與科技融合創(chuàng)新，提升金融服務(wù)實體的能力與效率。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要遵循三大原則：創(chuàng)新賦能、技術(shù)導(dǎo)向、共治共享。

　　2

　　創(chuàng)新監(jiān)管指標(biāo)

　　打造升級版巴塞爾協(xié)議III

　　數(shù)字金融發(fā)展不斷推出新型金融產(chǎn)品和服務(wù)，帶來了新型金融風(fēng)險，也挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)金融監(jiān)管政策工具的有效性。

　　對此，報告分別對不同情況進行了分析，比如，一類是傳統(tǒng)的金融工具仍然適用，但需要進一步彌補監(jiān)管盲區(qū)與空白；一類是監(jiān)管工具的力度需要調(diào)整，有些監(jiān)管工具需要柔性管理，有的還要進一步加強；一類是現(xiàn)有的難以適用新型數(shù)字金融發(fā)展的工具和指標(biāo)需要調(diào)整和補充。針對數(shù)字金融面臨的技術(shù)風(fēng)險，包括網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)隱私等，要增加一些新型政策工具。

　　針對數(shù)字金融的長尾特性，建立差異化的、個性化的監(jiān)管政策工具，針對數(shù)字金融產(chǎn)品的系統(tǒng)性風(fēng)險，要分行業(yè)建立相關(guān)的危機處置與救助機制等，針對技術(shù)可能引發(fā)的共振性風(fēng)險也要制定規(guī)則。還要進一步加強數(shù)字金融監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵行業(yè)自律，推動創(chuàng)新監(jiān)管，繼續(xù)探索監(jiān)管沙盒的試點。

　　技術(shù)手段雖然沒有改變金融業(yè)務(wù)的本質(zhì)屬性，但是技術(shù)在廣泛應(yīng)用過程中，使得金融服務(wù)觸達廣度和使用便利方面超越了傳統(tǒng)方式，從而使得技術(shù)風(fēng)險有可能被放大或與其他風(fēng)險相關(guān)聯(lián)并逐漸累積。因此數(shù)字金融的監(jiān)管不僅需要考慮其金融業(yè)務(wù)屬性，更需要從底層技術(shù)考慮其風(fēng)險，并制定相關(guān)的監(jiān)管原則和標(biāo)準(zhǔn)。

　　以技術(shù)導(dǎo)向的監(jiān)管，有五大任務(wù)：一是技術(shù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格；二是對數(shù)據(jù)安全的保護要有有效的隔離措施；三是開放數(shù)字金融接口，一定要加強監(jiān)管；四是嚴(yán)把金融業(yè)務(wù)關(guān)卡；五是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。

　　目前國際上尚未有成體系的數(shù)字金融技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)框架，一些應(yīng)用發(fā)展較快的領(lǐng)域，技術(shù)領(lǐng)先機構(gòu)或企業(yè)起到了引領(lǐng)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展的作用；數(shù)字金融技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以政府指導(dǎo)、企業(yè)承擔(dān)、多方協(xié)作方式成體系地建設(shè)，現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系有待進一步完善。

　　報告指出，數(shù)字金融的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該確立“1+N”的監(jiān)管框架。“1”指的是應(yīng)該以一個數(shù)字金融的整體監(jiān)管理念和原則為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)，“N”指的是分別以不同技術(shù)實現(xiàn)的途徑對行業(yè)落地制定分類監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，報告提出，構(gòu)建數(shù)字金融監(jiān)管框架，要打造升級版的巴塞爾協(xié)議III。巴塞爾協(xié)議Ⅲ的監(jiān)管指標(biāo)體系整體上由三大部分構(gòu)成：資本充足率，杠桿率和流動性指標(biāo)，其中每個大指標(biāo)內(nèi)部又可以根據(jù)宏觀審慎和微觀審慎原則進行細(xì)分。此外，對于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，巴塞爾協(xié)議Ⅲ均提出了額外的資本要求和拔備約束。

　　肖鋼在演講中表示：“要在此基礎(chǔ)上根據(jù)數(shù)字金融發(fā)展的實踐來增加一些新的監(jiān)管指標(biāo)。”例如建立全球數(shù)字金融監(jiān)管指標(biāo)體系設(shè)計理念，如監(jiān)管指標(biāo)的個性化與動態(tài)化、監(jiān)管功能的一致性原則、重視數(shù)據(jù)安全和消費者保護、聚焦行業(yè)監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險、增加技術(shù)監(jiān)管相關(guān)指標(biāo)等；構(gòu)建全球數(shù)字金融監(jiān)管指標(biāo)體系的基本框架，例如個體金融機構(gòu)監(jiān)管指標(biāo)，行業(yè)監(jiān)管指標(biāo)，技術(shù)監(jiān)管指標(biāo)等。

　　3

　　大力發(fā)展監(jiān)管科技

　　應(yīng)對數(shù)字金融監(jiān)管的重點問題

　　關(guān)于數(shù)字金融監(jiān)管，報告?zhèn)戎赜懻摿怂膫€專題，這亦是當(dāng)前數(shù)字金融監(jiān)管所面臨的重要問題。

　　一是數(shù)字支付監(jiān)管。

　　報告指出，數(shù)字技術(shù)給支付領(lǐng)域帶來兩大核心變革：一是支付工具和支付體驗創(chuàng)新，讓支付更加高效、普惠和安全，2018年全球移動支付市場規(guī)模為8977億美元，預(yù)計到2024年達到36955億美元；二是搭建全球支付清算網(wǎng)絡(luò)，成為當(dāng)前數(shù)字金融國際競爭的主陣地。

　　不過，目前全球數(shù)字支付發(fā)展也面臨了來自全球非現(xiàn)金支付滲透率、全球支付費率、跨境支付費率和效率等方面的挑戰(zhàn)。對此，國際支付監(jiān)管的主要發(fā)展方向是完善配套監(jiān)管法規(guī)體系，以平衡、開放的監(jiān)管環(huán)境推動移動支付創(chuàng)新；研究制定跨境支付發(fā)展圖譜。

　　二是金融數(shù)據(jù)治理。

　　金融業(yè)作為數(shù)據(jù)密集型行業(yè)，擁有海量的高價值數(shù)據(jù)資源，在進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，其對各類業(yè)務(wù)和管理數(shù)據(jù)的依賴程度逐漸加深，圍繞各類數(shù)據(jù)保護，金融市場參與主體也持續(xù)面對來源更為廣泛的安全風(fēng)險。有效的數(shù)據(jù)治理是數(shù)字金融發(fā)展的基礎(chǔ)，有助于釋放數(shù)據(jù)潛能，推動金融業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　“數(shù)據(jù)治理是很重要的工作，如何做好數(shù)據(jù)治理的工作，也是監(jiān)管部門一項重要的任務(wù)?！毙や撛谘葜v中表示。

　　目前，金融數(shù)據(jù)治理面臨的主要問題與挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)權(quán)屬界定不明、數(shù)據(jù)流通規(guī)則不清、金融數(shù)據(jù)監(jiān)管尚未統(tǒng)一。未來，金融數(shù)據(jù)監(jiān)管框架應(yīng)日益完善，數(shù)據(jù)要素價值得到不斷釋放，金融科技創(chuàng)新應(yīng)用得以加速推進。

　　三是數(shù)字貨幣的監(jiān)管。

　　從比特幣誕生發(fā)展到今天7100多種數(shù)字貨幣的千億美元生態(tài)，因基于區(qū)塊鏈、分布式賬本、密碼學(xué)等技術(shù)，具有低交易成本、高交易效率和高安全性等特征，已形成比特幣為主導(dǎo)、多幣種與多市場共存的格局。

　　數(shù)字貨幣發(fā)展涉及到基礎(chǔ)支付設(shè)施、貨幣政策傳導(dǎo)、匯率穩(wěn)定等多個方面，現(xiàn)有的監(jiān)管體系尚無法完全涵蓋這一新興事物帶來的不確定影響，其產(chǎn)生的外部效應(yīng)或有可能對現(xiàn)有的金融體系帶來挑戰(zhàn)。

　　數(shù)字貨幣產(chǎn)生于互聯(lián)網(wǎng)、發(fā)展依賴互聯(lián)網(wǎng)，導(dǎo)致數(shù)字貨幣和金融體系中存在的各類風(fēng)險危害更容易傳染和放大。其技術(shù)復(fù)雜性和交易私密性也使數(shù)字貨幣中各類風(fēng)險更不易識別和評估，具有嚴(yán)重不可預(yù)知性。

　　未來，全球法定數(shù)字貨幣將加快研發(fā)，跨境支付成為重要方向，監(jiān)管制度加快完善，國際合作深入推進。

　　四是大型金融科技公司的監(jiān)管。

　　近年來一些大型科技公司進入金融服務(wù)領(lǐng)域，形成大型金融科技公司（BigTech），被稱為“數(shù)字帝國”。

　　大型金融科技公司得以快速生長，主要原因有四點：一是科技公司擁有大量數(shù)據(jù)，可以接觸到傳統(tǒng)金融機構(gòu)接觸不到的客戶數(shù)據(jù)；二是科技公司在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)上相較于傳統(tǒng)金融機構(gòu)具有顯著優(yōu)勢；三是他們擁有強大的客戶群體與渠道能力；四是金融監(jiān)管的包容與適度，使他們獲得迅速發(fā)展。

　　大型金融科技公司的建立，有其有利的一面，例如優(yōu)化金融服務(wù)流程，提高金融服務(wù)效率，降低金融服務(wù)風(fēng)險；促進普惠金融發(fā)展，拓寬金融業(yè)務(wù)適應(yīng)性；促進傳統(tǒng)金融機構(gòu)技術(shù)和服務(wù)升級；推動產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)落地等。

　　但與此同時，也存在不利的一面：混業(yè)經(jīng)營可能形成系統(tǒng)性金融風(fēng)險；金融消費者與投資者的保護仍不充分，維權(quán)難度大；可能形成行業(yè)事實壟斷，給監(jiān)管部門反壟斷帶來了不少挑戰(zhàn)；可能存在技術(shù)安全風(fēng)險；去中心化增大監(jiān)管難度。 

　　因此，對于大型金融科技公司，監(jiān)管應(yīng)完善對大型金融科技公司的監(jiān)管框架，加強對金融消費者與投資者的保護，加強反壟斷監(jiān)管，建立健全應(yīng)急管理機制，加強國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。

　　面對數(shù)字金融發(fā)展中的種種挑戰(zhàn)，我們應(yīng)大力發(fā)展監(jiān)管科技加以應(yīng)對。監(jiān)管科技（Regulation Technology，RegTech）旨在利用科技手段優(yōu)化金融監(jiān)管模式，提升金融監(jiān)管效率，降低機構(gòu)合規(guī)成本。

　　監(jiān)管科技包含“合規(guī)”和“監(jiān)管”兩部分：對于金融機構(gòu)而言，利用信息技術(shù)輔助管理金融監(jiān)管合規(guī)性風(fēng)險、降低金融合規(guī)相關(guān)成本；對于監(jiān)管機構(gòu)而言，利用信息技術(shù)提升風(fēng)險監(jiān)測識別效率、 降低監(jiān)管成本。

　　監(jiān)管科技發(fā)展的意義主要體現(xiàn)在更好地應(yīng)對金融風(fēng)險新形勢、提高監(jiān)管有效性、降低合規(guī)成本和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在效能四大方面。目前，監(jiān)管科技發(fā)展遇到了一些瓶頸與問題，例如金融監(jiān)管機構(gòu)與金融機構(gòu)需求目標(biāo)不一致、監(jiān)管科技的標(biāo)準(zhǔn)化體系和相關(guān)法律法規(guī)尚未健全、 監(jiān)管科技運用中可能存在風(fēng)險、 監(jiān)管科技與監(jiān)管制度的銜接問題、監(jiān)管科技目前沒有形成可持續(xù)的商業(yè)模式等。 

　　報告認(rèn)為，目前監(jiān)管科技的發(fā)展落后于金融科技的發(fā)展，未來應(yīng)加強統(tǒng)籌規(guī)劃、做好監(jiān)管規(guī)則數(shù)字化翻譯、 提升監(jiān)管的智能化和穿透性、 因地制宜階梯化發(fā)展、探索監(jiān)管合規(guī)業(yè)務(wù)新商業(yè)模式。

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責(zé)任編輯：杜琰 SF007